公共就業(yè)服務(wù)體系的基本特征和建設(shè)思路

李天舒

摘 要：公共就業(yè)服務(wù)是國(guó)家實(shí)施就業(yè)政策和勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)節(jié)的重要載體，建立和完善由政府主導(dǎo)的公共就業(yè)服務(wù)體系，是實(shí)現(xiàn)全社會(huì)更加充分就業(yè)和較高質(zhì)量的穩(wěn)定就業(yè)的必然要求。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府促進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)的責(zé)任，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務(wù)資源均等化配置，增強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)的財(cái)政保障能力，創(chuàng)新公共就業(yè)服務(wù)的供給方式，不斷提高公共就業(yè)服務(wù)體系的服務(wù)能力和效率。

關(guān)鍵詞：公共就業(yè)；服務(wù)體系；就業(yè)政策；就業(yè)服務(wù)能力

中圖分類號(hào)：F240 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）10-0244-03

建立和完善勞動(dòng)就業(yè)公共服務(wù)體系是政府的重要公共服務(wù)職能，是開發(fā)人力資源和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的基礎(chǔ)和前提，是實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)的重要保障。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史時(shí)期，由于中國(guó)人口基數(shù)大、勞動(dòng)力資源總量大等基本國(guó)情，勞動(dòng)力供大于求的總量矛盾將長(zhǎng)期存在。通過科學(xué)的制度和機(jī)制設(shè)計(jì)，不斷完善公共就業(yè)服務(wù)體系，更好地發(fā)揮其媒介就業(yè)供需信息、提高勞動(dòng)者就業(yè)能力、改善就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾等功能作用，對(duì)于保持全社會(huì)就業(yè)形勢(shì)基本穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)順利發(fā)展具有重要的意義。

一、提供公共就業(yè)服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本公共政策

公共就業(yè)服務(wù)是就業(yè)領(lǐng)域由政府出資向勞動(dòng)者提供的公益性就業(yè)服務(wù)，它是以政府為主導(dǎo)，社會(huì)各方參與，通過就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，幫助各類勞動(dòng)者獲得就業(yè)崗位和提升就業(yè)能力，幫助用人單位招聘用工等一系列就業(yè)服務(wù)制度和系統(tǒng)的總稱。公共就業(yè)服務(wù)屬于基本公共服務(wù)，政府的職責(zé)包括通過制度安排、完善財(cái)政保障、管理運(yùn)行、實(shí)施監(jiān)督等，為勞動(dòng)者提供有效的公共就業(yè)服務(wù)。公共就業(yè)服務(wù)是國(guó)家實(shí)施就業(yè)政策和勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)節(jié)的重要載體，在實(shí)現(xiàn)比較充分的社會(huì)就業(yè)和優(yōu)化社會(huì)人力資源配置方面發(fā)揮著重要的作用。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際慣例表明，發(fā)展和完善公共就業(yè)服務(wù)是各國(guó)解決就業(yè)問題的共同選擇。由政府提供公共就業(yè)服務(wù)，作為勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行的主渠道，是建立市場(chǎng)化就業(yè)機(jī)制的基本要求，有利于改善勞動(dòng)力市場(chǎng)的組織和運(yùn)行。盡管公共就業(yè)服務(wù)的制度安排在不同的國(guó)家有所差異，但確定的公共就業(yè)服務(wù)的基本職能大致相同。依照國(guó)際勞工組織的觀點(diǎn)，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能主要包括職業(yè)介紹服務(wù)、職業(yè)指導(dǎo)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、就業(yè)崗位開發(fā)服務(wù)等。

在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中公共就業(yè)服務(wù)體系已十分完善，即公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策比較完善，制度化專業(yè)化運(yùn)行較為有序，公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)精細(xì)化和信息化程度較高。如歐盟已建立了統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)（EURES），28個(gè)成員國(guó)之間互聯(lián)互通、信息共享。美國(guó)地區(qū)性公共就業(yè)服務(wù)資源完備，50個(gè)行政區(qū)設(shè)有近300個(gè)就業(yè)服務(wù)中心，可以為勞動(dòng)者提供場(chǎng)地、設(shè)施及面對(duì)面的就業(yè)服務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家公共就業(yè)經(jīng)費(fèi)投入一般由國(guó)家或地方政府穩(wěn)定的財(cái)政預(yù)算渠道予以保障，財(cái)政促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)費(fèi)一般占當(dāng)年GDP的1%左右。美國(guó)政府僅在2010—2011年間，就撥款143億美元支持公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。

二、建立和完善公共就業(yè)服務(wù)體系的政策導(dǎo)向

自20世紀(jì)80年代起，隨著中國(guó)從“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)制度向“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)”的市場(chǎng)化就業(yè)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，公共就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展取得了顯著的進(jìn)展。以免費(fèi)服務(wù)制度、就業(yè)援助制度、就業(yè)與失業(yè)管理制度、對(duì)特定群體的專項(xiàng)服務(wù)制度等為主要內(nèi)容的中國(guó)公共就業(yè)服務(wù)制度體系基本完善。

2007年公布的《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》第35條明確規(guī)定：縣以上人民政府應(yīng)建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。明確了建立公共就業(yè)服務(wù)制度的要求，闡明了公共就業(yè)服務(wù)的公益性質(zhì)定位和政府為勞動(dòng)者提供的公共就業(yè)服務(wù)的基本范圍。依據(jù)法律中國(guó)公共就業(yè)服務(wù)具有以下基本功能和定位：以促進(jìn)就業(yè)為目的；服務(wù)對(duì)象為城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者；以提供公益服務(wù)來(lái)定性，明確政府的主體責(zé)任；公共政策和公共財(cái)政給予保障和支持。

2012年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確提出“十二五”期間政府提供如下四個(gè)方面的勞動(dòng)就業(yè)公共服務(wù)：一是為全體勞動(dòng)者免費(fèi)提供就業(yè)信息、就業(yè)政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹、就業(yè)失業(yè)登記等服務(wù)；二是為就業(yè)困難人員和零就業(yè)家庭提供就業(yè)援助；三是為失業(yè)人員、農(nóng)民工、殘疾人、新成長(zhǎng)勞動(dòng)力等提供職業(yè)技能培訓(xùn)和技能鑒定補(bǔ)貼；四是為全體勞動(dòng)者免費(fèi)提供勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)、勞動(dòng)人事爭(zhēng)議調(diào)解仲裁和勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法維權(quán)等服務(wù)?？梢?，針對(duì)特定服務(wù)對(duì)象提供的專項(xiàng)公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目得以延伸，包括就業(yè)援助、技能培訓(xùn)和鑒定等。針對(duì)全體勞動(dòng)者提供的公共就業(yè)服務(wù)范圍得以拓展，如為全體勞動(dòng)者免費(fèi)提供勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)納入了基本公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在推進(jìn)社會(huì)事業(yè)改革創(chuàng)新部分，突出強(qiáng)調(diào)健全促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制，進(jìn)一步明確發(fā)展和完善公共就業(yè)服務(wù)體系的本質(zhì)內(nèi)涵和方向目標(biāo)。一是健全政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任制度。公共就業(yè)服務(wù)體系在履行政府促進(jìn)就業(yè)的職責(zé)中具有重要作用，可以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化對(duì)就業(yè)形勢(shì)影響的預(yù)測(cè)和分析，主動(dòng)改善就業(yè)結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的進(jìn)程中，注重產(chǎn)業(yè)選擇和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用的影響，發(fā)展有利于增加就業(yè)和利用人力資源的產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域。二是提出完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。明確創(chuàng)業(yè)服務(wù)也是基本的公共服務(wù)內(nèi)容，完善創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)，包括建立創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)推薦等。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村勞動(dòng)保障公共服務(wù)與城鎮(zhèn)勞動(dòng)保障公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。三是突出強(qiáng)調(diào)以高校畢業(yè)生為特定服務(wù)對(duì)象提供專項(xiàng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)和相應(yīng)的支持政策。將有就業(yè)意愿的離校未就業(yè)高校畢業(yè)生全部納入公共就業(yè)人才服務(wù)范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)高校畢業(yè)生的就業(yè)政策和服務(wù)全覆蓋。加大對(duì)高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)政策力度，提高大學(xué)生創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)接受率和創(chuàng)業(yè)政策受益率。

三、完善公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的思路

健全政府促進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)的責(zé)任制度，推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)制度化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和信息化建設(shè)。不斷改善公共就業(yè)服務(wù)環(huán)境，提高公共就業(yè)服務(wù)體系的服務(wù)能力和效率。將農(nóng)村就業(yè)納入整個(gè)社會(huì)就業(yè)體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者均等享有公共就業(yè)服務(wù)。統(tǒng)籌整合各級(jí)公共人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成縱橫貫通、統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的城鄉(xiāng)一體化人力資源市場(chǎng)管理制度，提升政府公共就業(yè)服務(wù)供給的統(tǒng)籌和保障能力。準(zhǔn)確把握就業(yè)形勢(shì)新變化和勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)新趨勢(shì)，從勞動(dòng)力市場(chǎng)供給和就業(yè)市場(chǎng)需求兩方面入手，切實(shí)履行政府組織就業(yè)、組織就業(yè)援助、組織創(chuàng)業(yè)、組織職業(yè)培訓(xùn)等職能。完善就業(yè)服務(wù)和管理手段，改善勞動(dòng)力市場(chǎng)供需平衡。適應(yīng)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的新變化，加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系規(guī)范化和勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)制度化建設(shè)。

（一）加強(qiáng)基層就業(yè)服務(wù)能力建設(shè)

合理把握公共就業(yè)服務(wù)的范圍和水平，推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)資源向農(nóng)村地區(qū)和社會(huì)困難群體傾斜。致力完善公共就業(yè)基層服務(wù)平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)體系，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和基層基礎(chǔ)公共就業(yè)服務(wù)的投入，有力保障公共就業(yè)服務(wù)體系的統(tǒng)籌發(fā)展和均衡建設(shè)。逐漸形成城鄉(xiāng)布點(diǎn)均衡、全面覆蓋、信息暢通的就業(yè)組織網(wǎng)絡(luò)，提高公共就業(yè)服務(wù)的可及性和均等化水平。用好增量與調(diào)整存量并重，重點(diǎn)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)基層公共就業(yè)服務(wù)平臺(tái)、信息網(wǎng)絡(luò)、保障機(jī)制建設(shè)。引導(dǎo)就業(yè)服務(wù)、就業(yè)資金、就業(yè)政策向基層延伸，將就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、培訓(xùn)等各類促進(jìn)就業(yè)政策扶持的范圍和標(biāo)準(zhǔn)覆蓋到農(nóng)村勞動(dòng)者。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對(duì)各類群體人員結(jié)構(gòu)、就業(yè)狀況、流動(dòng)狀況等動(dòng)態(tài)信息的掌控，科學(xué)準(zhǔn)確預(yù)測(cè)就業(yè)供求關(guān)系的變化趨向。更好地發(fā)揮就業(yè)信息、職業(yè)培訓(xùn)等功能對(duì)勞動(dòng)者就業(yè)地區(qū)、就業(yè)行業(yè)選擇的引導(dǎo)性和幫助性，使職業(yè)培訓(xùn)與社會(huì)用工需求更好地對(duì)接。

（二）完善面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)培訓(xùn)制度

發(fā)展普惠制的就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，構(gòu)建勞動(dòng)者終身職業(yè)培訓(xùn)體系。面向全體勞動(dòng)者提供就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)會(huì)，為勞動(dòng)者職業(yè)素質(zhì)提升和職業(yè)轉(zhuǎn)換提供保障。促進(jìn)人力資源的供需匹配，努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)性素質(zhì)就業(yè)。適應(yīng)創(chuàng)業(yè)群體的類型和結(jié)構(gòu)更加多元化的趨勢(shì)，實(shí)施普惠化的創(chuàng)業(yè)扶持政策。完善全程式創(chuàng)業(yè)服務(wù)鏈，將創(chuàng)業(yè)服務(wù)延伸到創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)見習(xí)、創(chuàng)業(yè)跟蹤等各個(gè)環(huán)節(jié)。農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)更有力地引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的取向，使培訓(xùn)總量、培訓(xùn)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)相適應(yīng)，鼓勵(lì)農(nóng)民工就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。加強(qiáng)對(duì)就業(yè)培訓(xùn)資源的整合利用，提高培訓(xùn)效率。統(tǒng)籌安排勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、教育、科技、財(cái)政、扶貧等渠道的培訓(xùn)資金，將普惠制培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)村富余勞動(dòng)力的陽(yáng)光工程培訓(xùn)、職業(yè)學(xué)校開展的各類專業(yè)技能培訓(xùn)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。根據(jù)不同群體、不同階段的創(chuàng)業(yè)需求，開展有針對(duì)性的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，突出抓好2—3個(gè)月的中短期創(chuàng)業(yè)、就業(yè)實(shí)訓(xùn)。完善政府購(gòu)買創(chuàng)業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)成果政策，明確政府補(bǔ)貼的職業(yè)、課時(shí)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。完善培訓(xùn)質(zhì)量和就業(yè)率的考核，建立培訓(xùn)與補(bǔ)貼撥付掛鉤機(jī)制，提高職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼資金使用效果。

（三）增強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)的財(cái)政保障能力

加強(qiáng)對(duì)公共就業(yè)投入的制度建設(shè)，完善各級(jí)政府對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的正常投入機(jī)制和分擔(dān)機(jī)制。將各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、建設(shè)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全額納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，明確經(jīng)費(fèi)來(lái)源，強(qiáng)化公益服務(wù)。建立面向城鄉(xiāng)的就業(yè)專項(xiàng)資金，加大落實(shí)崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)貸款及貼息等政策，逐年適當(dāng)提高用于促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的支出比重。各級(jí)政府均設(shè)立本級(jí)財(cái)政的創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金，使針對(duì)創(chuàng)業(yè)的財(cái)政支持常規(guī)化、普惠化。采取貸款貼息、無(wú)償資助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，用于初創(chuàng)小企業(yè)、新創(chuàng)個(gè)體工商戶、創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)、國(guó)家或省及其部門創(chuàng)業(yè)資金的配套項(xiàng)目等，重點(diǎn)扶持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對(duì)勞動(dòng)者創(chuàng)業(yè)和組織起來(lái)就業(yè)的小額擔(dān)保貸款規(guī)模，建立由勞動(dòng)部門審核，財(cái)政、金融部門審批的小額擔(dān)保貸款機(jī)制。在保證失業(yè)保險(xiǎn)金正常發(fā)放的前提下，將失業(yè)保險(xiǎn)基金用于創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)和小額擔(dān)保貸款貼息。各級(jí)政府履行對(duì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的投入職責(zé)，對(duì)普惠制就業(yè)培訓(xùn)和實(shí)訓(xùn)能力建設(shè)項(xiàng)目通過補(bǔ)助資金等方式予以扶持。

（四）創(chuàng)新公共就業(yè)服務(wù)的供給方式

建立和實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)制度，把市場(chǎng)與非盈利的志愿性組織引入公共就業(yè)服務(wù)供給。在保障政府承擔(dān)公共就業(yè)主導(dǎo)職能的同時(shí)，引入市場(chǎng)化和社會(huì)化公共就業(yè)服務(wù)供給機(jī)制。政府通過購(gòu)買服務(wù)、合同外包、項(xiàng)目委托等多種形式向社會(huì)機(jī)構(gòu)或組織轉(zhuǎn)移部分就業(yè)服務(wù)職能，使其成為就業(yè)服務(wù)的有效提供者，如以政府購(gòu)買方式支持高校畢業(yè)生基層就業(yè)等。在更大范圍內(nèi)選擇服務(wù)質(zhì)量高、費(fèi)用成本低的機(jī)構(gòu)作為公共就業(yè)服務(wù)的承辦者，建立相應(yīng)的激勵(lì)、約束和淘汰機(jī)制，促進(jìn)承擔(dān)公共就業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)更好地履行職能。在購(gòu)買服務(wù)后中，承擔(dān)管理職責(zé)的政府部門有效履行監(jiān)督責(zé)任，將購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)納入專門部門統(tǒng)一管理，按照合同規(guī)定的條件和標(biāo)準(zhǔn)，依法對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量、效果進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。對(duì)于分擔(dān)政府部分職責(zé)的就業(yè)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，給予其正常運(yùn)營(yíng)的必要經(jīng)費(fèi)保障。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]