食品安全監(jiān)管的法理學檢視

[摘 要]食品安全監(jiān)管法的宗旨是維護公共健康和安全，是社會本位法。我國食品安全監(jiān)管法淡化了其追求和保障社會公共利益的法益目標，將食品安全監(jiān)管主體視為一種“經(jīng)濟人”角色，未能將其視為一種“社會人”而挖掘其主體性價值，致使食品安全監(jiān)管法治呈現(xiàn)出軟弱性的特征。面對當前政府監(jiān)管不堪重負的現(xiàn)狀，我國食品安全監(jiān)管模式需要進行多元化變革，倡導社會性規(guī)制尤其是社會組織的行業(yè)監(jiān)管功能的發(fā)揮。從法理學角度省察食品安全監(jiān)管法治，有利于厘清食品安全監(jiān)管法的本質屬性，并重塑食品安全監(jiān)管權的配置。

[關鍵詞]食品安全監(jiān)管；法益目標；社會人；刑事司法；社會性規(guī)制

[中圖分類號] DF36

[文獻標識碼] A

[文章編號]1007-8487（2014）06-0069-03

[收稿日期]2014-02-20

[作者簡介]蔡若夫（1976-），男，廣東電白人，華南理工大學法學院博士研究生，主要從事食品安全法研究。

食品安全監(jiān)管立法與我國市場經(jīng)濟發(fā)展幾乎同步，加強和完善食品安全監(jiān)管法治一直被視為經(jīng)濟法治的重要內容。雖然近年來我國食品安全立法日益豐富，食品安全監(jiān)管法制化日益完善，但食品安全事故并未停止，從上海的“染色饅頭”到沈陽的“毒豆芽”，從紅牛添加劑事件到雅培奶粉事件，再從酒鬼酒塑化劑到肯德基速成雞，甚至有愈演愈烈之勢。這些頻頻暴露的食品安全事故反映出我國食品安全監(jiān)管法律制度實踐的軟弱性，僅僅依賴于食品安全監(jiān)管的法制化完善并不能解決食品安全問題。對食品安全監(jiān)管法的運行進行部門法哲（理）學反思——穿透規(guī)則的表象，探究食品安全監(jiān)管法律制度所蘊含的價值與功能預設，重新審視食品安全監(jiān)管權的配置，是修正食品安全監(jiān)管立法之不足，提升食品安全監(jiān)管法治效率的有效途徑。

一、食品安全監(jiān)管的法益目標追求

作為一種利益調節(jié)工具，食品安全監(jiān)管立法對利益沖突的調節(jié)是依其法益目標進行的食品安全監(jiān)管，立法的法益目標在于保證食品安全、保障公眾身體健康和生命安全等社會公共利益（見《食品安全法》第1條），這一法益目標的形成是食品安全監(jiān)管法保護的主體、客體及其保護對象的特性共同作用的結果。

首先，食品安全監(jiān)管法保護主體的多元性和利益侵害間接性決定了其法益目標追求。食品安全監(jiān)管法所保護的主體往往是不特定多數(shù)的消費者，食品安全違法行為亦是通過侵犯不特定多數(shù)人的利益而間接侵害個體利益，使個體難以察覺。商品經(jīng)濟下，以個人主義為本位的私法以“一對一”的法律關系模式保護個體利益，難以滿足規(guī)制“一對多”或“多對多”法律關系的食品安全違法行為的需要。食品安全監(jiān)管法要想實現(xiàn)對食品安全違法行為的規(guī)制，只有立基于社會公共利益，將食品安全違法行為的評價置于社會公共利益之中，才能既承載保護社會公共利益的法益目標，又從整體上實現(xiàn)保護個體利益的要求。而其中個體利益的保障過程必然亦是社會利益的實現(xiàn)過程。因為食品安全監(jiān)管立法本身是一個公共選擇過程，不完全是立法者基于理性的制度設計，而是不同利益主體之間博弈的過程，是個體利益與社會利益綜合平衡的結果。

其次，食品安全監(jiān)管法的客體是維護公共健康和安全的狀態(tài)或秩序，而這種安全的狀態(tài)或秩序恰恰是社會公共利益的承載。這種安全的狀態(tài)或秩序的實現(xiàn)，只有在達到利己主義與利他主義的平衡，并由此試圖在市場經(jīng)濟條件下建立起一種個人利益、國家利益以及社會利益三者之間的均衡關系時，才能實現(xiàn)。也正是在此意義上，一方面，現(xiàn)代食品安全監(jiān)管立法中，協(xié)調監(jiān)管已成為基本原則之一，一些相關法律制度的創(chuàng)設均突出強調以保護消費者利益為核心，出現(xiàn)了從規(guī)制走向協(xié)調的法治趨向；另一方面，食品安全監(jiān)管法對程序的依賴越來越深，這直接導致了監(jiān)管方式從強制走向和解，執(zhí)法機制也從絕對性制裁走向相對性合作。這些改變集中體現(xiàn)和反映了社會整體利益的價值。然而，在我國理論或具體的實踐中，仍有將獎勵制度當作懲罰制度，將獎勵制度彌補政府監(jiān)管之不足的現(xiàn)象，而未認識到獎勵制度的目的不僅是保護消費者合法權益，鼓勵消費者同食品安全違法行為作斗爭，也是保護公共健康和安全的秩序，從而間接維護消費者安全和健康權益。在我國當前的食品安全監(jiān)管法治實踐中，如何更好地促進社會整體利益，使食品安全監(jiān)管法治有效、合法，有利于相關制度以及程序機制進一步完善。

最后，公共健康和安全的狀態(tài)或秩序作為食品安全監(jiān)管立法所保護的對象是一種法益載體，滿足社會公共利益特征。食品安全監(jiān)管法所維護的公共健康和安全的狀態(tài)或秩序具有受益的不可分性、不可排他性、開放性以及受益主體的不確定性等特性，使其具有社會公共利益特征。法益不像權利是一個已經(jīng)類型化的、為法律所確切保護的利益形態(tài)，法益往往不具有法律上可供概括歸納的確定特質，難以類型化，因此它受法律的保護弱于權利——法益的保護無法如權利保護那樣做出合理的預期，法益保護經(jīng)常呈現(xiàn)出一種弱保護態(tài)勢。因此，要實現(xiàn)對社會整體利益的追求與保護，必須建構相關特殊的保障機制，以充分保護法益這種間接性的權利。但多年來，我國食品安全監(jiān)管法治實踐往往忽視了規(guī)制對象所追求的法益目標（社會公共利益）的法益性——食品安全監(jiān)管立法所要追求和保護的社會公共利益是一種法律應當要保護的利益且在法治實踐中可能會得到保護的利益?，F(xiàn)行食品安全監(jiān)管立法很難對其法益目標在現(xiàn)實層面中予以落實，執(zhí)法者或司法裁判者的立場也往往是出于對個體利益的直接維護——通過處罰相對的侵權或危害者。對此，必須予以完善。

二、食品安全監(jiān)管主體的法治人像解剖

對法中“人”的本性認知和假定，能夠使人們合理地認知法的制定、實施中相關主體的利益及影響，從而使人們正確地發(fā)揮法的作用，有效地實現(xiàn)法益目標。法對“人”的抽象與擬制帶有強烈的目的性，法中不同的“人像”及其表現(xiàn)出來的特性承載的不同的價值理念和法權結構，反之，亦正是不同的法的價值理念追求和法權配置映射著不同的“人像”預設。endprint

近代私（民）法所立基的“人像”是追求自由、平等的“經(jīng)濟人”，是一種孤立的、自由的抽象的人，甚至可以說是生活在孤島上的魯濱遜，其只服從理性，只受個人利益的驅使。這種“人像”預設的實質上是單向度的人，強調單一主體性。這也預示著民法在通過對這種抽象人格的擬制和民事權利的賦予而強調人性解放、突顯對自由與平等追求的同時必將走向另一極端——極端的利已主義。為了克服極端利己主義過度擴張帶來的不足，法律倡導社會利益，法律主體亦從“經(jīng)濟人”角色中演變?yōu)椤吧鐣恕??！吧鐣恕敝荚诔珜б环N人與人之間的共生性與利他性的人格擬制與塑造，以現(xiàn)實主義方法論為基礎，強調個人利益相較于社會利益的本源性，但個人利益的實現(xiàn)必須尊重社會利益，在個體與社會的良性互動中實現(xiàn)，是具有獨立性的人、社會道德的人和社會責任的人的統(tǒng)一。相對于私法主體的“經(jīng)濟人”預設，作為“社會人”之“人像”承載的食品安全監(jiān)管立法，針對市場主體人性自利性的過分張揚及其所導致的短視和盲目行為，立基于公共與合作的視角，從社會公共利益高度關注個人利益，并通過對法權結構的重新配置與構設（經(jīng)濟權力和經(jīng)濟權利的綜合配置）對救濟機制進行完善，從而超脫于一般民事主體的抽象平等性，尊重各主體的人格，主張個性，承認主體的差異性，使主體趨于理性的利他性，進而實現(xiàn)個人利益保障與公共健康和安全維護的共生共榮。在“社會人”的“人像”映射下，食品安全監(jiān)管過程其實是經(jīng)濟權力主體和經(jīng)濟權利主體在社會公共利益導向下互動與合作的過程，是多元主體有效對抗和互利的過程——食品安全監(jiān)管主體以維護公共健康和安全的秩序或狀態(tài)為職責，對個體食品安全行為予以激勵、引導、干預，為個體實現(xiàn)私人利益創(chuàng)造制度條件，使得每個個體都能追求實現(xiàn)私人利益進而從根本上全面地促進社會公共利益的實現(xiàn)（這也是食品安全監(jiān)管法治化中監(jiān)管機構應當具有的法律角色，是監(jiān)管主體權力行使的界限所在）；同時，食品安全監(jiān)管必須得到個體主動的積極的配合與協(xié)作，只有在多元主體的互動與對抗中，才能實現(xiàn)對監(jiān)管權的合理性承載與配置，從而規(guī)制某一主體突破社會利益的藩籬而濫用監(jiān)管權，最終保障監(jiān)管權的合理實現(xiàn)。

另外，食品安全監(jiān)管法中“社會人”角色的預設要求食品安全監(jiān)管主體和被監(jiān)管主體秉承和體現(xiàn)利他的本性，承擔應有的社會責任，而與民法上體現(xiàn)和追求的“經(jīng)濟人”理念殊異。這種社會責任是角色責任（主體所扮演的社會角色及其功能）和后果責任（即違法行為所產(chǎn)生的不利后果）的統(tǒng)一。角色責任的存在使得各主體在食品安全監(jiān)管中積極履行自身的責任，實現(xiàn)各主體監(jiān)管功能的互補。而后果責任則可對不當?shù)谋O(jiān)管行為或食品安全違法行為進行威懾，從而防止不當后果的發(fā)生。食品安全監(jiān)管社會責任要求正視各主體的角色責任，對個體行為予以激勵、倡導，如懲罰賠償制度、告發(fā)制度、舉報制度的建構等，而非單純地運用被動規(guī)制，如懲罰。食品安全監(jiān)管機構應在社會公共利益導向下，立足于食品安全法律關系中多元利益主體的存在，從多元主體利益與安全維護的視角，綜合運用公私法調整手段，規(guī)制各類侵犯社會利益和妨礙食品安全秩序的情形。

三、食品安全監(jiān)管的法治模式變革

由于信息不對稱、外部性、經(jīng)濟周期、公共產(chǎn)品等現(xiàn)象的存在，市場機制并不能使市場主體在追求自身利益最大化的同時有效地促進社會公共利益，實現(xiàn)對食品安全問題的規(guī)制。政府對食品安全進行監(jiān)管，成為克服市場規(guī)制失靈、保障公共健康、實現(xiàn)食品安全的可行性選擇。政府對食品安全進行監(jiān)管亦是其天然的職責，因為政府的存在是為了實現(xiàn)民眾的和平、安全和公共福利。但由于政府的不足，單一的政府管制不但不能克服市場失靈，而且存在過度監(jiān)管或“政府失靈”的風險——政府食品安全監(jiān)管體系的不合理設置，如我國“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體系不僅無法實現(xiàn)對食品安全的無縫監(jiān)管，而且存在監(jiān)管主體過多、責任主體不明確、推諉責任等問題；由于受能力、信息和技術的限制，政府在食品安全的檢測、信息的收集、標準的制定以及風險的評估等方面存在不足，從而導致監(jiān)管的無效率；政府及其公務人員都有追求自身利益最大化的本性，從而存在“道德悖逆”和“逆向選擇”的風險。政府管制之所以會出現(xiàn)如此多的弊端，主要在于在食品安全監(jiān)管權配置過程中，秉持“主體—客體”思維，僅僅將政府作為權利主體而忽視其他主體應有權利和能動性。因此，要克服政府管制的不足，實現(xiàn)對公共健康和安全的維護，在食品安全監(jiān)管權配置過程中，應在“社會人”思維下，發(fā)揮多元主體的能動性，從而形成多元化的監(jiān)管模式，即社會性規(guī)制。

食品安全監(jiān)管的社會性規(guī)制是指政府或非政府的食品安全機構依據(jù)法律法規(guī)的授權，對從事食品生產(chǎn)、加工、物流以及銷售的企業(yè)進行的一切監(jiān)管活動，其目的在于增進社會福利，為消費者提供安全食品，保護其利益，進而維護公共健康和安全。食品安全監(jiān)管的社會性規(guī)制實質是個體、社會組織與政府在食品安全監(jiān)管中，互動、合作、博弈并最終形成各方利益動態(tài)平衡與最優(yōu)配置的過程。首先，政府作為食品安全監(jiān)管最重要的主體，在多元主體的互動中，具有制度供給、財政供給以及對其他主體監(jiān)督、引導的優(yōu)勢。其次，社會組織同時具有經(jīng)濟權力主體和經(jīng)濟權利主體的資格與能力，這使其在食品安全監(jiān)管的互動之鏈中扮演著極其重要的角色——社會組織一頭連接著一般市場主體，是食品安全信息或技術的匯集與整合之處，是市場主體食品安全利益的表達和實現(xiàn)機制，亦是市場主體監(jiān)督政府食品安全監(jiān)管行為的平臺；一頭連接著政府，可以發(fā)揮其在食品安全信息和技術上的優(yōu)勢，彌補政府在食品安全檢測、信息收集以及風險的評估等存在的不足，提高政府食品安全制度和監(jiān)管的合理性。再次，個體通過自我規(guī)制（如企業(yè)利用自身優(yōu)勢及時制定、實施某食品安全標準，公布安全信息）快速應對食品安全的發(fā)展，參與政府規(guī)制，既可以彌補政府無法及時回應食品安全信息和技術的變化，提高食品安全監(jiān)管效率，又可提升自身的公信力。因此，食品安全監(jiān)管的社會性規(guī)制是多元主體互動的過程，各主體的食品安全監(jiān)管權都應通過一定的渠道或機制得到應有的尊重，在動態(tài)的互動與平衡中合理配置各方的監(jiān)管權，實現(xiàn)安全食品的提供、公共健康與安全的維護。endprint

面對當前我國食品安全監(jiān)管中政府監(jiān)管體系的不合理、社會組織的不成熟以及相關制度機制的不完善，要實現(xiàn)我國食品安全監(jiān)管的社會性規(guī)制必須提升監(jiān)管主體的權能，完善監(jiān)管和互動機制。首先，完善政府監(jiān)管體系。改革我國現(xiàn)行的“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體系，一方面可以借鑒美國的品種監(jiān)管模式，實現(xiàn)不同監(jiān)管主體對不同產(chǎn)品的全程監(jiān)管；另一方面，應建構一個全國性的監(jiān)管機構，如對食品安全委員會職能予以完善，使其統(tǒng)一監(jiān)管食品安全。其次，提升社會組織權能。政府應積極完善社會組織的管理和登記制度，賦予其獨立地位，同時制定合理的、可行性的激勵政策，如稅收減免、財政支持等，以鼓勵其發(fā)展，進而發(fā)揮其應有的社會性規(guī)制功能。再次，信息公開機制和協(xié)商參與制度的建構。食品安全信息對于監(jiān)管至關重要，各級行政部門以及社會組織應借助網(wǎng)絡、媒體等合理的公開食品安全信息并程式化。協(xié)商參與制度是指通過行政法規(guī)定，食品安全監(jiān)管主體、利害關系人、普通代表、專家等通過平等協(xié)商、理性溝通、共享信息和共擔責任的形式共同形成食品安全標準、解決食品安全問題等，具體包括公告、成立協(xié)商委員會、協(xié)商、評議、形成結論等程序或過程。協(xié)商參與機制作為各主體共同監(jiān)管食品安全的平臺，是食品安全監(jiān)管的重要保障。最后，實現(xiàn)私法救濟、行政執(zhí)法與刑法司法的銜接。食品安全違法行為往往是侵權、行政違法與犯罪的競合，通過單一的手段無法消除違法，預防犯罪?！缎谭ㄐ拚福ò耍冯m然對食品安全犯罪的規(guī)制進行了完善，但并未涉及行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，因此應健全行政執(zhí)法機構與公安機關的信息溝通和反饋制度，規(guī)范移送程序，從而提高對食品安全違法犯罪的打擊和威懾力。對于民事和刑事制度，可以通過刑事附帶民事訴訟機制實現(xiàn)銜接，同時建立集團訴訟、公益訴訟機制，減輕消費者舉證責任，延長訴訟時效以保護消費者權益。

四、結語

在食品安全監(jiān)管的制度建設與實踐中，無論是國外經(jīng)驗還是中國現(xiàn)實都已昭示，單靠“放松監(jiān)管”或“廢止監(jiān)管”并不能實現(xiàn)對公共健康和安全秩序的維護。只有明晰食品安全監(jiān)管法的法律屬性，對食品安全監(jiān)管法所追求的法益目標以及“人像”本質予以深層次的法理挖掘，才能真正找到食品安全監(jiān)管法治“失靈”的根源，并在制度創(chuàng)設以及法治實踐中秉承實質正義的理念，使食品安全監(jiān)管法真正擔當起保障公共健康和安全的神圣職責。但法律監(jiān)管并不是萬能的，公共健康和安全的維護從根本上仍有待于整個市場個體的誠信與行為理性。不僅法律的規(guī)范功能的發(fā)揮依賴于變通市民的商業(yè)道德與誠信，而且法治監(jiān)管的最終目的也以此為依歸?！皺嗬褪腔诠交蛘x等道德原則的資格”，在此意義上，市場食品安全秩序源自于多元主體在理性和共同體道德認同基礎上對權利的合理安排。因此，良好的食品安全秩序的實現(xiàn)應該是在法律被動監(jiān)管和道德自律的共同推動下實現(xiàn)的。

責任編輯 王 飛endprint