國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)：基礎(chǔ)、依據(jù)與機(jī)理

曹越++姜麗平

摘 要：國(guó)家審計(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全保障體系中的重要組成部分，在該體系中處于最基礎(chǔ)、最重要和最具操作性的地位。維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家審計(jì)的首要任務(wù)。文章探討了國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的理論基礎(chǔ)、基本依據(jù)與作用機(jī)理，研究發(fā)現(xiàn)：國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的理論基礎(chǔ)溯源于受托責(zé)任理論和公共選擇理論，基本依據(jù)涵蓋審計(jì)產(chǎn)生原始動(dòng)因與審計(jì)目標(biāo)、公共受托責(zé)任、審計(jì)法定職責(zé)和免疫系統(tǒng)功能四個(gè)方面，作用機(jī)理涉及國(guó)家審計(jì)工作的監(jiān)測(cè)、鑒證、預(yù)防、預(yù)警、糾偏和修復(fù)六個(gè)維度。

關(guān)鍵詞： 國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；國(guó)家審計(jì)；理論基礎(chǔ)；基本依據(jù)；作用機(jī)理

中圖分類號(hào)：F239.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：1003-7217（2014）02-0098-05

一、問(wèn)題緣起

近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略地位已引起各國(guó)政府的高度重視。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)克林頓政府曾一度將“經(jīng)濟(jì)安全”放在對(duì)外政策三大支柱之首。日本上世紀(jì)80年代初出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略，并一直將保障經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略思想和政策貫穿于發(fā)展過(guò)程中。俄羅斯在蘇聯(lián)解體之后頒布了一系列有關(guān)經(jīng)濟(jì)安全的重要文件，出版了大量經(jīng)濟(jì)安全學(xué)術(shù)著作，旨在切實(shí)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。經(jīng)歷了加入WTO、1998年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)后，我國(guó)高度關(guān)注國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題。中共十五大報(bào)告提出“維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”，中共十七大報(bào)告提出“完善國(guó)家安全戰(zhàn)略，健全國(guó)家安全體制，切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全”，十八屆三中全會(huì)要求“設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，表明國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題已成為黨和國(guó)家關(guān)注的焦點(diǎn)。

學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題研究主要從金融風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)全球化沖擊、國(guó)家安全戰(zhàn)略、社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展的維度展開(kāi)。一般認(rèn)為，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是指經(jīng)濟(jì)環(huán)境不被破壞或當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境改變時(shí)，國(guó)家有積極的應(yīng)對(duì)措施來(lái)防止風(fēng)險(xiǎn)，或者說(shuō)國(guó)家有抵御來(lái)自國(guó)內(nèi)外各種威脅而使經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的能力。針對(duì)審計(jì)監(jiān)督維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，學(xué)者的研究主要集中在兩個(gè)方面：（1）政府審計(jì)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的關(guān)系。在國(guó)家金融安全領(lǐng)域，政府審計(jì)可以發(fā)揮預(yù)警系統(tǒng)作用，充分利用審計(jì)事前監(jiān)督檢查功能，及時(shí)發(fā)現(xiàn)金融安全問(wèn)題，防止國(guó)有經(jīng)濟(jì)遭受損失[1]。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)自身功能的基礎(chǔ)、平臺(tái)與目標(biāo)；同時(shí)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全需要依賴政府審計(jì)的監(jiān)管，政府審計(jì)支撐著國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全[2，3]。美國(guó)審計(jì)署（GAO）（2010）在其發(fā)布的《2010-2015服務(wù)國(guó)會(huì)和政府的戰(zhàn)略規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)：國(guó)家審計(jì)須配合政府應(yīng)對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)安全威脅和挑戰(zhàn)，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家審計(jì)的首要職責(zé)。（2）政府審計(jì)在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行中的作用。政府審計(jì)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全要抵御內(nèi)外壓力，在具體實(shí)踐中發(fā)揮監(jiān)測(cè)、預(yù)防、預(yù)警、控制及修復(fù)作用，在制度上清除障礙、修補(bǔ)漏洞[4]。審計(jì)監(jiān)督在提高政府部門打擊欺詐、腐敗力度和維護(hù)金融安全中具有重要積極作用，是國(guó)家政府部門打擊特殊利益集團(tuán)欺詐的首選武器[5]。政府財(cái)政審計(jì)和金融審計(jì)是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，是維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要力量[6，7]。盡管國(guó)外對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)研究的文獻(xiàn)較少，但已有的研究成果為本文奠定了重要基礎(chǔ)。值得注意的是，對(duì)于國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的理論基礎(chǔ)、基本依據(jù)與作用機(jī)理問(wèn)題，鮮有文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)探討。我國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府部門，與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，切實(shí)履行了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的職責(zé)。審計(jì)監(jiān)督有利于維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)廉政建設(shè)，有利于保障國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整，有利于鞏固和發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)。因此，探討國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的理論基礎(chǔ)、基本依據(jù)及作用機(jī)理，對(duì)于充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)功能，促進(jìn)生產(chǎn)性努力的增長(zhǎng)，助推我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要意義。

二、國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的理論基礎(chǔ)

要想充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的功能，首先須討論國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全需要國(guó)家審計(jì)介入的原因。本文認(rèn)為，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)之理論基礎(chǔ)溯源于受托責(zé)任理論和公共選擇理論。

財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐（雙月刊）2014年第2期2014年第2期（總第188期）曹 越，姜麗平：國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全審計(jì)：基礎(chǔ)、依據(jù)與機(jī)理

（一）受托責(zé)任理論

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展以及人類活動(dòng)的需要，產(chǎn)生了剩余物品，逐漸形成了私有產(chǎn)權(quán)。到了奴隸社會(huì)和封建社會(huì)時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的使用與管理日趨復(fù)雜，產(chǎn)權(quán)所有者為了更好地保護(hù)自身利益，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)始分離，確立了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這實(shí)際上是產(chǎn)權(quán)自身裂變的結(jié)果，體現(xiàn)了不同產(chǎn)權(quán)主體之間在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的關(guān)系。受托責(zé)任關(guān)系中的委托人和代理人的利益可能存在沖突。委托人希望所托資產(chǎn)能得到最大化的經(jīng)濟(jì)利益，代理人一方面要完成合同約定的受托責(zé)任，另一方面也會(huì)通過(guò)機(jī)會(huì)主義行為謀求自身經(jīng)濟(jì)利益。相比委托人而言，代理人對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)營(yíng)情況更具信息優(yōu)勢(shì)。這種信息不對(duì)稱會(huì)引致高昂的代理成本。為了降低代理成本，解除受托責(zé)任，保護(hù)委托人和代理人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就需要一種客觀獨(dú)立的鑒證機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)委托代理關(guān)系，以促進(jìn)生產(chǎn)性努力的增長(zhǎng)。審計(jì)監(jiān)督就是一種非常重要的鑒證機(jī)制。審計(jì)因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，又因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展[7]。國(guó)家審計(jì)起源于經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，就沒(méi)有審計(jì)行為、審計(jì)思想和審計(jì)制度的產(chǎn)生[8]。經(jīng)濟(jì)責(zé)任誕生于財(cái)產(chǎn)所有者將財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)委托給財(cái)產(chǎn)管理者而形成的一種委托與受托關(guān)系。在該關(guān)系下，財(cái)產(chǎn)所有者既有監(jiān)督和審查受托管理者管理財(cái)產(chǎn)收支情況和結(jié)果的權(quán)利，也有解除受托者經(jīng)濟(jì)責(zé)任的義務(wù)；財(cái)產(chǎn)管理者既有要求對(duì)其收支行為和結(jié)果進(jìn)行審計(jì)以解除其責(zé)任的權(quán)利，又有忠誠(chéng)地管理受托財(cái)產(chǎn)并報(bào)告管理結(jié)果的義務(wù)。因此，對(duì)于財(cái)產(chǎn)管理者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，財(cái)產(chǎn)所有者必然要求具有獨(dú)立性的第三方加以鑒證，以維護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益和解除財(cái)產(chǎn)管理者的責(zé)任。超然獨(dú)立的第三方審計(jì)的出現(xiàn)協(xié)調(diào)了委托人和代理人的利益沖突。獨(dú)立性是審計(jì)的本質(zhì)特征，這就決定了委托人和代理人都愿意信任審計(jì)機(jī)構(gòu)提供的審計(jì)報(bào)告。而審計(jì)工作的專業(yè)性和監(jiān)督審查能力，又使得受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況能通過(guò)審計(jì)得以鑒證。

（二）公共選擇理論

公共選擇理論認(rèn)為，政府作為組織體系成為代理人是公眾作為委托人自主選擇的結(jié)果。政府成員又來(lái)自于委托人，政府保護(hù)自身利益就等于維護(hù)人民的利益。為了保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，國(guó)家設(shè)置了軍隊(duì)、法庭和監(jiān)獄等國(guó)家機(jī)器，制定了各項(xiàng)法規(guī)政策，使社會(huì)處于有序安定狀態(tài)。人民群眾在享受這種穩(wěn)定環(huán)境的同時(shí)，必須履行遵紀(jì)守法、接受統(tǒng)治者領(lǐng)導(dǎo)等義務(wù)。政府成員雖是來(lái)自于人民群眾，但人的欲望是無(wú)止境的，當(dāng)今社會(huì)政府官員貪污腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)的重要原因是權(quán)力沒(méi)有得到有效制約與監(jiān)督。所以，需要獨(dú)立于政府決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制來(lái)制約政府官員的機(jī)會(huì)主義行為。國(guó)家審計(jì)在該監(jiān)督機(jī)制中處于最基礎(chǔ)、最重要和最具操作性的地位。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府其他部門，不直接參與政策的制定與執(zhí)行，但制約、監(jiān)督、評(píng)價(jià)其執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果。首先是財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)。政府財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支是否與實(shí)際情況相符，是否遵守了相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章，一直是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)家審計(jì)可以對(duì)政府財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)，為規(guī)范政府異化行為和建立政府信譽(yù)奠定基礎(chǔ)。其次是政策執(zhí)行效果審計(jì)。政府各項(xiàng)政策的執(zhí)行力度、過(guò)程和效果如何，沒(méi)有一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這就需要國(guó)家審計(jì)給出一個(gè)公正的檢查結(jié)果，以使公眾了解更多關(guān)于國(guó)家政策的執(zhí)行情況。再次是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)，可以評(píng)價(jià)不同崗位上政府官員經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，更好地完善政府組織機(jī)構(gòu)成員構(gòu)成。最后是績(jī)效審計(jì)。國(guó)家審計(jì)可以利用專業(yè)知識(shí)與技能，建立各項(xiàng)工作指標(biāo)判定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量政府工作的績(jī)效，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作失誤、及時(shí)糾正，從而降低糾偏成本。政府執(zhí)行各項(xiàng)任務(wù)的目的是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。不論是政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、政策執(zhí)行效果審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，還是政府績(jī)效審計(jì)，國(guó)家審計(jì)對(duì)于反腐倡廉、穩(wěn)定民心和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定而言都非常重要。貫穿現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系是一種公共性質(zhì)的責(zé)任關(guān)系。

三、國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的基本依據(jù)

（一）維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家審計(jì)原始動(dòng)因與目標(biāo)的應(yīng)有之義

審計(jì)起源于產(chǎn)權(quán)的分離和受托責(zé)任關(guān)系的確立。為了檢查各級(jí)官吏是否誠(chéng)實(shí)地履行了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任、是否存在貪污腐敗行為，國(guó)家各項(xiàng)開(kāi)支、各項(xiàng)賦稅收入是否真實(shí)合法，統(tǒng)治者就會(huì)委派一些兼職或?qū)Ｂ毜娜藛T代替他們?nèi)ミM(jìn)行檢查。這種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為就是最初的國(guó)家審計(jì)。當(dāng)時(shí)國(guó)家審計(jì)的主要工作是查賬、對(duì)賬，直接目標(biāo)是“揭弊查錯(cuò)”，終極目標(biāo)卻是保障國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全完整。在奴隸社會(huì)，最高統(tǒng)治者對(duì)其管轄范圍內(nèi)的財(cái)產(chǎn)實(shí)施全面占有，在政治上自覺(jué)或不自覺(jué)地利用國(guó)家審計(jì)為鞏固其統(tǒng)治地位服務(wù)，從而首次將國(guó)家審計(jì)的威懾力量與國(guó)家政權(quán)鞏固結(jié)合起來(lái)。古代埃及與中國(guó)是人類文明的發(fā)源地。公元前3500年左右，埃及進(jìn)入奴隸社會(huì)，為了維護(hù)奴隸主階級(jí)的統(tǒng)治地位，他們嘗試讓忠誠(chéng)可靠的親信負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政收支記錄及官員的履職情況進(jìn)行全面監(jiān)督，這些親信就成為監(jiān)督官，監(jiān)督官中最重要的官職是“記錄監(jiān)督官”和“谷物倉(cāng)庫(kù)監(jiān)督官”。但這些監(jiān)督官大多為兼職，古代埃及并未設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)部門和責(zé)任明確的“審計(jì)官”。我國(guó)西周時(shí)期，為了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和鞏固政權(quán)，國(guó)家審計(jì)成為西周政權(quán)中的一項(xiàng)專門工作，配備了兼任經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的審計(jì)官員“宰夫”。宰夫按朝規(guī)考核百官府郡都縣的政績(jī)，對(duì)于奢侈浪費(fèi)、支出不當(dāng)和虛列賬冊(cè)者，根據(jù)治朝法律報(bào)請(qǐng)家宰加以誅罰；對(duì)于節(jié)儉開(kāi)支、財(cái)政充裕、庫(kù)府盈余又善于理財(cái)者，則隨時(shí)上報(bào)，加以獎(jiǎng)賞。盡管宰夫不是獨(dú)立意義的國(guó)家審計(jì)官員，但審計(jì)工作是其具體職務(wù)的一部分，且獨(dú)立于司會(huì)部門。宰夫可以對(duì)中大夫的司會(huì)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)和舞弊，報(bào)大宰處理，這是典型的審計(jì)監(jiān)督。此后，審計(jì)監(jiān)督成為歷代王朝維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的最重要的手段。

（二）國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全是受托責(zé)任拓展的現(xiàn)實(shí)需要

兩權(quán)分離產(chǎn)生了審計(jì)。受托責(zé)任關(guān)系先后經(jīng)歷了受托財(cái)務(wù)責(zé)任、受托管理責(zé)任和受托社會(huì)責(zé)任，國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)也隨之從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督發(fā)展到經(jīng)濟(jì)控制，進(jìn)而到“免疫系統(tǒng)觀”的提出。

1.受托財(cái)務(wù)責(zé)任與國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論。財(cái)務(wù)關(guān)系的劃分是產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)展的初級(jí)階段，此時(shí)的受托責(zé)任體現(xiàn)在財(cái)務(wù)上。人類社會(huì)活動(dòng)中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系首先從劃分財(cái)務(wù)關(guān)系開(kāi)始，各人享有自己財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，不受他人侵犯、奪取。財(cái)產(chǎn)所有者委托他人經(jīng)營(yíng)管理財(cái)產(chǎn)，要求審計(jì)人員監(jiān)督代理人對(duì)財(cái)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，重點(diǎn)關(guān)注受托財(cái)產(chǎn)的安全性、完整性以及公共資源是否遵循了相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)時(shí)國(guó)家審計(jì)的主要職責(zé)就是檢查政府作為公眾受托方在財(cái)務(wù)方面是否遵循了合法性、合規(guī)性和真實(shí)性，其執(zhí)行任務(wù)的方法主要是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、檢查。

2.受托管理責(zé)任與國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)控制論。隨著國(guó)家公共資源支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，代理人的受托責(zé)任也從財(cái)務(wù)拓展到管理的效率、效果領(lǐng)域。這一階段的國(guó)家審計(jì)，不僅要保障受托財(cái)產(chǎn)的安全性、完整性以及公共資源是否遵循相關(guān)法律法規(guī)，還要提高利用公共資源的效率和效果。政府的目標(biāo)由合法性、真實(shí)性發(fā)展為經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。國(guó)家審計(jì)工作主要是制定績(jī)效評(píng)估考核體系，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的效率和效果作出客觀評(píng)價(jià)，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)方針、方案提出意見(jiàn)與建議，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.受托社會(huì)責(zé)任與國(guó)家審計(jì)的免疫系統(tǒng)論。2008年劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出了國(guó)家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)論”，得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)同。這使得我們對(duì)國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)認(rèn)識(shí)又上升到了一個(gè)新的高度，公共受托責(zé)任演化至公共受托社會(huì)責(zé)任。代理人的職責(zé)是要控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家審計(jì)的首要任務(wù)演變?yōu)榫S護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。面對(duì)全球一體化和世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)加劇的趨勢(shì)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全不僅有自身內(nèi)部的憂患更有外部經(jīng)濟(jì)的威脅，國(guó)家審計(jì)需要發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，抵御經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵害。

（三）維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家審計(jì)法定職責(zé)所在

《憲法》第91條規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)主要職責(zé)就是對(duì)中央和地方各級(jí)政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、檢查，以發(fā)現(xiàn)其中存在的違法違規(guī)行為，糾正其使用公共資源的不經(jīng)濟(jì)、低效益、效果不顯著等行為，使政府更好、更有效地為人民服務(wù)。各級(jí)政府層面的財(cái)務(wù)報(bào)告及整個(gè)政府的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告反映了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體狀況及結(jié)果。審計(jì)人員通過(guò)自身專業(yè)技能對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告實(shí)施審計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)報(bào)告中的虛假遺漏信息以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的缺陷，從而為政府工作的績(jī)效評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)管控和制度創(chuàng)新等奠定基礎(chǔ)，體現(xiàn)了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的主旨。維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家審計(jì)的首要任務(wù)，是維持國(guó)家存在、鞏固國(guó)家治理地位的根本要求，是各級(jí)政府工作的前提和基礎(chǔ)。

2006年新修訂頒布的《審計(jì)法》將立法目的定位于“加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”。2011年開(kāi)始實(shí)施的《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》直接將“維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”作為審計(jì)機(jī)關(guān)的主要工作任務(wù)。這均充分體現(xiàn)了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家審計(jì)的首要任務(wù)。國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，審計(jì)機(jī)關(guān)維護(hù)好整體中的各部分秩序，才可能保護(hù)好整體的經(jīng)濟(jì)安全。法律從實(shí)務(wù)層次規(guī)范了審計(jì)的職責(zé)，突出了審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要性。國(guó)家審計(jì)可以通過(guò)評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用的合法性、合理性和效益性，遏制鋪張浪費(fèi)，降低政府運(yùn)行成本，這對(duì)于改善國(guó)家財(cái)務(wù)收支現(xiàn)狀、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理而言是大有裨益的。廉政建設(shè)需要社會(huì)各界的廣泛關(guān)注與參與，更需要依賴專業(yè)的國(guó)家審計(jì)來(lái)揭弊查漏。國(guó)家審計(jì)是查處官員利用權(quán)位挪用國(guó)家財(cái)產(chǎn)行為、鑒證政府人員工作業(yè)績(jī)、監(jiān)測(cè)政策執(zhí)行效果、防止國(guó)有資源流失的有效手段。

（四）維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全是充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的必然要求

劉家義審計(jì)長(zhǎng)首次提出國(guó)家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”論：正如人體有免疫系統(tǒng)來(lái)抵御病害侵蝕的自我保護(hù)功能，國(guó)家審計(jì)就是國(guó)家經(jīng)濟(jì)的“免疫系統(tǒng)”，可以預(yù)防、揭示及抵御國(guó)內(nèi)外侵蝕經(jīng)濟(jì)安全的“病毒”因素。以此為基礎(chǔ)，他進(jìn)一步提出國(guó)家審計(jì)“治理論”：國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的重要組成部分，是依法用權(quán)力制約權(quán)力的制度安排，是國(guó)家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)，國(guó)家審計(jì)需要服務(wù)國(guó)家治理?？梢?jiàn)，國(guó)家審計(jì)治理功能的提出是以“免疫系統(tǒng)”功能為基礎(chǔ)的。不論是免疫系統(tǒng)論還是治理論，均強(qiáng)調(diào)了國(guó)家審計(jì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的內(nèi)生的基礎(chǔ)性作用，即國(guó)家審計(jì)在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全中處于最基礎(chǔ)、最重要和最具操作性的地位。維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家審計(jì)的首要任務(wù)，是充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)免疫系統(tǒng)功能的必然要求。

四、國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的作用機(jī)理

國(guó)家審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全不僅有理論基礎(chǔ)和基本依據(jù)，也有其作用機(jī)理。國(guó)家審計(jì)以維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全為首要任務(wù)，在審計(jì)過(guò)程中發(fā)揮了監(jiān)測(cè)、鑒證、預(yù)防、預(yù)警、糾偏和修復(fù)作用。國(guó)家審計(jì)工作可以分為基礎(chǔ)層次和衍生層次：基礎(chǔ)層次是指國(guó)家審計(jì)具有的監(jiān)測(cè)和鑒證功能，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)的實(shí)施過(guò)程；衍生層次則指國(guó)家審計(jì)具有的預(yù)防、預(yù)警、糾偏和修復(fù)作用，體現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)的實(shí)施效果。

1.監(jiān)測(cè)作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和中共十八大強(qiáng)調(diào)的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的建立，中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)不可回避。建立開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家之間差距的必由之路。但同時(shí)，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系下，國(guó)內(nèi)外威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的因素也在不斷增加。如何控制危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前中國(guó)政府須迫切解決的重大現(xiàn)實(shí)難題。國(guó)家審計(jì)受公眾之托通過(guò)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域安全指標(biāo)的監(jiān)測(cè)，從中發(fā)現(xiàn)安全隱患。審計(jì)部門可通過(guò)基本的監(jiān)測(cè)工作，獲取國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全方面的信息，并進(jìn)行歸納整理，確定審計(jì)的重點(diǎn)、程序和方法，排除和防范經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)。如對(duì)關(guān)鍵部門財(cái)務(wù)報(bào)告和關(guān)鍵行業(yè)進(jìn)行檢查，以發(fā)現(xiàn)該部門財(cái)務(wù)問(wèn)題，減少出現(xiàn)違法違規(guī)的可能性，從而提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體效率。

2.鑒證作用。國(guó)家審計(jì)可以借助考核標(biāo)準(zhǔn)，鑒定政府工作業(yè)績(jī)，評(píng)判政府職員的盡職程度，形成公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的局面。這種鑒定主要是通過(guò)監(jiān)督被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和效益性來(lái)實(shí)施的。如績(jī)效審計(jì)側(cè)重關(guān)注公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性：對(duì)公共資源經(jīng)濟(jì)性的評(píng)價(jià)可以使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)方式向集約型發(fā)展，減少損失浪費(fèi)；對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展和管理的效率審計(jì)，可以加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的維護(hù)和管理，促進(jìn)資源的合理布局、有效利用和企事業(yè)單位管理水平的提高；對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的效果進(jìn)行審計(jì)，可以揭露損害環(huán)境和自然資源的項(xiàng)目，維護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)和諧發(fā)展。

3.預(yù)防作用。隨著聯(lián)網(wǎng)審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等審計(jì)技術(shù)方式方法的不斷改進(jìn)，國(guó)家審計(jì)查處違法違紀(jì)行為的能力不斷增強(qiáng)，這就會(huì)對(duì)危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的違規(guī)行為產(chǎn)生強(qiáng)大的事前威懾力，有利于預(yù)防違規(guī)行為的發(fā)生。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家審計(jì)應(yīng)關(guān)注以下重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控：一是國(guó)家重點(diǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目，因?yàn)檫@些項(xiàng)目所耗用的公共資源較多、關(guān)乎民生問(wèn)題，一旦出問(wèn)題，影響深遠(yuǎn)；二是環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，資源的重復(fù)利用和可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代的主題，資源、環(huán)境的保護(hù)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)；三是金融行業(yè)和政府債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)較高、易發(fā)和突發(fā)的領(lǐng)域，如金融危機(jī)，其發(fā)生迅速且危害涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，需要國(guó)家審計(jì)做好充分的預(yù)防工作。

4.預(yù)警作用。國(guó)家審計(jì)不僅可以事前預(yù)防也可以事中預(yù)警不安全因素對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的威脅。威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的因素會(huì)有一個(gè)從量變發(fā)展為質(zhì)變的過(guò)程，最終的爆發(fā)將給經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重?fù)p失。這就要求國(guó)家審計(jì)在執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目時(shí)實(shí)施經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別程序，收集審計(jì)過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)安全信息，一旦發(fā)現(xiàn)潛在安全威脅，就向被審計(jì)單位及其主管部門報(bào)告預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)，力爭(zhēng)將危害經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)扼殺或控制在萌芽階段。如2008年金融危機(jī)初期，國(guó)家審計(jì)署及時(shí)對(duì)深受金融危機(jī)沖擊的實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，掌握了危機(jī)傳導(dǎo)渠道，進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，向政府提出了防范舉措，有效地減輕了金融危機(jī)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的破壞。

5.糾偏作用。由于審計(jì)工作本身的局限性和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的綜合復(fù)雜性，某些威脅因素未在事前被國(guó)家審計(jì)察覺(jué)，但在審計(jì)過(guò)程中卻被揭露出來(lái)。審計(jì)機(jī)關(guān)可以利用法律賦予的權(quán)力，及時(shí)采取果斷措施，制止違法違規(guī)行為的繼續(xù)侵害，糾正被審計(jì)單位的異化行為，減輕危害后果。有些政府政策制定的出發(fā)點(diǎn)是好的，但其執(zhí)行能否帶來(lái)好的效果很難判斷，這就需要國(guó)家審計(jì)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，在涉及財(cái)政資金支出項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中糾正政府的違規(guī)行為，維護(hù)財(cái)政資金使用安全。

6.修復(fù)作用。政府的主要功能是提供一套有效的產(chǎn)權(quán)制度體系來(lái)保護(hù)產(chǎn)權(quán)，使得社會(huì)在相對(duì)穩(wěn)定的制度環(huán)境中建立信譽(yù)機(jī)制，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的交易成本，促進(jìn)生產(chǎn)力的增長(zhǎng)，助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，很多政策與制度并不符合有效產(chǎn)權(quán)制度的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家審計(jì)通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程及其結(jié)果的監(jiān)控與評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟(jì)政策在制定、執(zhí)行與監(jiān)督過(guò)程中存在的缺陷，并提供審計(jì)證據(jù)予以支撐，這就為政府部門修復(fù)、完善產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟(jì)政策提供了重要依據(jù)。國(guó)家審計(jì)的修復(fù)功能對(duì)于創(chuàng)建有效的產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟(jì)政策、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展而言，具有重要意義。

總之，國(guó)家審計(jì)以上六個(gè)作用的發(fā)揮需要相互配合，這對(duì)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全而言至關(guān)重要，但也有主次之分。國(guó)家審計(jì)事前的監(jiān)測(cè)和預(yù)防，可以將威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的因素消滅在萌芽狀態(tài)，從源頭上保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；事中的預(yù)警、鑒證和糾偏作用的發(fā)揮需要國(guó)家審計(jì)利用科學(xué)的審計(jì)程序和有效的審計(jì)方法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的行為；事后修復(fù)作用的充分發(fā)揮可以憑借有效的產(chǎn)權(quán)制度與政策確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：漆玲瓊）

A Study on Auditing of National Economic Security： Basis， Reason and Mechanism

CAO Yue1， JIANG Liping1，2

. （1. School of Business Administration， Hunan University， Changsha， Hunan 410082， China； 2. Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan， Hubei 430073， China）.

Abstract：The national audit is a significant component of national economic security system. Safeguarding the national economic security is the fundamental objective of the national audit. This paper attempts an exploration into the theoretical foundation， the basic justifications and the working mechanism for national audit safeguarding national economic security. It finds that the theoretical foundation of national audit safeguarding economic security originates in the theory of property right and public selection theory； the basic justifications include the original motivation for audit， the audit objectives， public accountability， the statutory duties of auditors， the immune system and so on； the working mechanism involves the monitoring， identification， prevention， prewarning， correction and rehabilitation functions.

Key words：National Economic Security； National Audit； Theoretical Foundation； Basic justifications； Working Mechanism