論小布什和奧巴馬政府的北極“保守”政策

郭培清　孫興偉

摘要：小布什和奧巴馬政府的北極政策相對溫和，利益認(rèn)知多元化并倡導(dǎo)北極合作。在實(shí)際行動(dòng)中，美國的表現(xiàn)不及俄、加等國強(qiáng)勢，這突出體現(xiàn)在其北極政策進(jìn)取性弱、行動(dòng)能力落后等方面。導(dǎo)致這一局面的原因有美國實(shí)力相對衰弱、未批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》、北極利益危機(jī)感不同、國內(nèi)不同勢力相互掣肘等。同時(shí)，對美國政府當(dāng)前的北極“弱勢”更須從長時(shí)段和全局角度來考察。

關(guān)鍵詞：美國的北極政策 小布什政府極地政策 奧巴馬政府極地政策

中圖分類號(hào)：D82 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章標(biāo)號(hào)：1005-4812（2014）02-0080-94

近年來，氣候變化導(dǎo)致北極海冰大面積融化，北極問題隨之成為一個(gè)新的國際熱點(diǎn)。因阿拉斯加的購入，美國遂成北極國家，并于上世紀(jì)在北極留下大量“冷戰(zhàn)遺產(chǎn)”。從地理位置來看，美國顯然不能算作北極大國，但作為當(dāng)今世界唯一的超級(jí)大國，其政策取向?qū)Ρ睒O地緣政治的發(fā)展和北極治理的運(yùn)作發(fā)揮著重要的影響。因此，研究北極問題，必須把美國的北極政策研究置于重要位置。

在戰(zhàn)略和全球?qū)用妫忻纼蓢P(guān)系是一個(gè)矛盾結(jié)合體——既互相競爭，又彼此合作。但在這個(gè)“新發(fā)現(xiàn)”的國際熱點(diǎn)區(qū)域，中美兩國在諸如北極航道、北極環(huán)境等事務(wù)上有很多相同或相近利益，如何處理兩國的北極關(guān)系成為擺在中國面前的一個(gè)新命題。鑒于此，弄清美國最近兩屆政府的北極政策，客觀展示其北極態(tài)度，是為決策前提。目前，國內(nèi)對美國北極政策的研究主要體現(xiàn)于對美國官方北極文件的解讀上，它為我們從政策層面了解美國政府的北極戰(zhàn)略提供了重要啟示。但既有研究存在以下相似認(rèn)識(shí)——因?yàn)槊绹钱?dāng)今世界唯一的超級(jí)大國，慣于在全球事務(wù)和地區(qū)事務(wù)的安排中保持強(qiáng)勢姿態(tài)，因此美國無疑將是北極事務(wù)中的王者，“當(dāng)然”會(huì)在北極事務(wù)中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。與此同時(shí)，美國正試圖作為在該地區(qū)形成本國的軍事優(yōu)勢。然而，至少就目前而言，對美國北極政策的研究有待再深入。學(xué)術(shù)研究既要聽其“言”，也要觀其“行”，我們只有把美國的北極政策文件同北極實(shí)踐聯(lián)系起來，才能全面而客觀地反映美國政府的北極政策全貌與特點(diǎn)，并挖掘其原因。實(shí)際上，在氣候變化面前，北極國家紛紛拋出相關(guān)北極政策，闡明本國在提升北極治理和捍衛(wèi)本國利益方面的立場，但比較而言，小布什時(shí)代和奧巴馬時(shí)代的美國政府在應(yīng)對北極事務(wù)方面卻沒有其他北極國家強(qiáng)勢，也不如本身在世界其他熱點(diǎn)地區(qū)那般自信。那么，“新時(shí)代”美國北極政策有何特點(diǎn)，美國為何在北極地區(qū)相對低調(diào)“保守”？本文試做探討。

一、小布什和奧巴馬政府的北極政策及其特點(diǎn)

作為北極國家，美國對北極地區(qū)的關(guān)注和開發(fā)已由來已久。早在二戰(zhàn)期間美國就曾利用北冰洋向蘇聯(lián)運(yùn)輸援助物資。冷戰(zhàn)時(shí)期，北極成為兩大陣營互相對抗的最前沿，美蘇兩國在北冰洋沿岸建立了預(yù)警系統(tǒng)和導(dǎo)彈攔截系統(tǒng)，北冰洋沿岸密布包括核武器在內(nèi)的進(jìn)攻性武器。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極地區(qū)形勢一度緩和。2007年，俄羅斯在北冰洋海底插旗，沉寂冰原再度升溫。北極國家短期內(nèi)紛紛出臺(tái)北極政策，加緊應(yīng)對這一地區(qū)的爭奪。

冷戰(zhàn)時(shí)代，美國曾出臺(tái)兩份北極政策文件，分別是尼克松政府1971年簽發(fā)的《第144號(hào)國家安全政策備忘錄》和里根政府1983年制定的題為“美國的北極政策”的《第90號(hào)國家安全決策指令》。這兩份文件具有明顯的冷戰(zhàn)痕跡。冷戰(zhàn)后美國的第一份北極文件是1994年克林頓政府頒布的題為“美國的南北極政策”的《第26號(hào)總統(tǒng)決策指令》，其中北極政策方面的內(nèi)容占絕大部分。盡管這份文件依舊把傳統(tǒng)安全列為頭等目標(biāo)，但是美國的北極地區(qū)政策重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，增加了國際合作、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面的內(nèi)容。在克林頓總統(tǒng)的這一決策指令頒布后長達(dá)15年時(shí)間里，美國沒有出臺(tái)新的北極政策。但2007年俄羅斯在北極海底插旗之后，美國政府又在不到5年時(shí)間內(nèi)連續(xù)出臺(tái)了兩份北極政策文件，分別是2009年小布什政府的《第66號(hào)國家安全總統(tǒng)指令/第25號(hào)國土安全總統(tǒng)指令》和20.13年奧巴馬政府的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》。

小布什政府的總統(tǒng)指令旨在代替克林頓總統(tǒng)時(shí)期的北極政策，它較為詳細(xì)地介紹了美國在北極地區(qū)的新關(guān)切以及在政策實(shí)施過程中各部門應(yīng)該履行的職責(zé)。在政策內(nèi)容方面，該指令劃定了七大領(lǐng)域，包括：（1）美國在北極地區(qū)的國家安全和國土安全利益，（2）北極地區(qū)的國際治理，（3）大陸架延伸及劃界問題，（4）國際科學(xué)合作事宜，（5）北極地區(qū)的海洋運(yùn)輸，（6）能源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，（7）環(huán)境及自然資源保護(hù)。在這七大領(lǐng)域中，尤為值得外界關(guān)注的是美國的安全利益、大陸架延伸與劃界、北極海洋運(yùn)輸。這一指令是美國應(yīng)對北極新形勢的產(chǎn)物，它特別把國土安全提升到與國家安全相同的水平，提出應(yīng)防范恐怖分子從北極地區(qū)對美國本土的打擊，并準(zhǔn)備在美國的領(lǐng)土或領(lǐng)海及其他相關(guān)區(qū)域內(nèi)行使本國的法律權(quán)力。在關(guān)于大陸架延伸與劃界方面，該指令認(rèn)為劃定一個(gè)能夠行使主權(quán)權(quán)利的北極海床和底土范圍對美國將具有重要意義，因此敦促美國國會(huì)盡快批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》。此外，鑒于近年來北極地區(qū)的航運(yùn)潛力凸顯，實(shí)際通航次數(shù)增加，指令提出保證北極的國際航行自由至關(guān)重要。美國應(yīng)通過國內(nèi)協(xié)調(diào)以及國際協(xié)作的方式建立北極航道管理機(jī)制，以確保這一地區(qū)安全可靠的海上運(yùn)輸。除上述三個(gè)領(lǐng)域之外，美國在北極地區(qū)的國際治理、國際科學(xué)合作、環(huán)境及自然資源的保護(hù)等方面基本沒有提出具有吸引力的主張。

奧巴馬政府的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》頒布于2013年5月10日，即北極理事會(huì)第八屆部長會(huì)議召開前夕。從總體上看，相比于布什政府的北極政策這一戰(zhàn)略要明晰。它將美國在北極地區(qū)的任務(wù)歸為三大努力方向：提升美國的安全利益；追求該地區(qū)負(fù)責(zé)任的管理工作；加強(qiáng)國際間的合作。非常值得關(guān)注的一點(diǎn)是，文件在具體闡釋“提升美國的安全利益”時(shí)，除了談到確保航海/航空自由和提升北極地區(qū)的行動(dòng)能力外，還首次提到了維護(hù)美國未來的能源安全。在介紹正在變化的北極環(huán)境時(shí)，也引用了美國地質(zhì)勘探局發(fā)布的關(guān)于北極地區(qū)油氣儲(chǔ)量的數(shù)據(jù)。由此看出，奧巴馬政府對北極地區(qū)的能源開采具有相當(dāng)大的興趣。與小布什總統(tǒng)的北極政策一樣，奧巴馬總統(tǒng)的北極戰(zhàn)略同樣呼吁美國盡快加入《聯(lián)合國海洋法公約》，甚至將加入《公約》后給美國帶來的益處都悉數(shù)列出。與先前的美國政府相比，小布什和奧巴馬政府的北極政策繼承了重視國家/國土安全和堅(jiān)持航海自由、環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等原則，但在如下兩個(gè)方面明顯有所調(diào)整。

1.北極安全利益的認(rèn)知趨向多元化

維護(hù)國家安全利益的原則在美國北極政策文件中一貫被置于優(yōu)先位置。冷戰(zhàn)時(shí)期它主要指傳統(tǒng)安全/軍事安全，然而自小布什政府以來，美國的北極安全觀開始趨向立體化和多元化。這充分地體現(xiàn)在小布什和奧巴馬政府的北極政策均十分重視北極地區(qū)出現(xiàn)的新的威脅，尤其是氣候變化和人類活動(dòng)的增多對這一地區(qū)可能造成的潛在威脅。因此，環(huán)境利益和生物資源保護(hù)等內(nèi)容成為美國北極政策的重要關(guān)注點(diǎn)。近年來被稱為美國智庫新星的“新美國安全中心”（CNAS）于2010年5月21日發(fā)布了一份報(bào)告，題為《開拓視野：氣候變化與美國武裝力量》。報(bào)告認(rèn)為，新世紀(jì)美國面臨的挑戰(zhàn)不僅僅是恐怖主義，而是復(fù)雜和多樣的，“氣候變化”是其中之一。在2010年5月份的《國家安全戰(zhàn)略》中，“氣候變化”這一詞語出現(xiàn)了23次，被奧巴馬定義為美國“核心安全利益”。因此，美國一直主張?zhí)嵘诒睒O地區(qū)的科學(xué)研究和環(huán)境監(jiān)測能力，以應(yīng)對這一地區(qū)出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)。例如，美國國家海洋委員會(huì)（National Ocean Council）在其制定的北極戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃中將觀察和預(yù)報(bào)北極海冰視作首要任務(wù)，同時(shí)該計(jì)劃還包括推進(jìn)新的合作，以更好的監(jiān)聽和評(píng)估環(huán)境狀況，設(shè)計(jì)一套程序以應(yīng)對像環(huán)境事故這樣的緊急情況。除此以外，美國的新北極安全觀還把反恐、反偷渡和走私等提至國家安全的高度。隨著北極冰融，北極地區(qū)被認(rèn)為可能成為恐怖威脅輸入美國的新通道，因此海岸警衛(wèi)隊(duì)可望在未來北極安全方面發(fā)揮越來越積極的作用。

2.提倡多方合作，呼吁共同治理

美國在北極地區(qū)的利益同對手和盟友的利益交織在一起。在該地區(qū)的同家中，既有美國傳統(tǒng)的強(qiáng)勁對手俄羅斯，又有盟友加拿大、丹麥、挪威等國。與俄羅斯產(chǎn)生沖突對美國而言代價(jià)太大，而任由其他國家激烈競爭又必然導(dǎo)致北極地區(qū)局勢的復(fù)雜化和軍事化，這不符合美國在這一地區(qū)的戰(zhàn)略利益。因此，現(xiàn)階段美國最希望出現(xiàn)的是一種多方合作、共同治理的和平局面。對于西方媒體熱炒的北極爭奪戰(zhàn)，奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略予以了否認(rèn)。無獨(dú)有偶，希拉里也未將任何國家在北極的行為看作是對這一地區(qū)的爭奪和對地區(qū)安全的威脅，相反她將不斷變化的環(huán)境視作威脅。

美國的新北極政策強(qiáng)調(diào)同國際社會(huì)的合作，尤其是同北極地區(qū)現(xiàn)存的國際組織以及在北極有重要利益的國家之間的合作，以此來減少分歧并提升共同利益。為配合這一政策目標(biāo)，美國官方領(lǐng)導(dǎo)人在涉及北極問題的場合發(fā)言時(shí)多會(huì)提到“合作”一詞，以營造一種和平的氛圍，同時(shí)樹立起一種開放和公正的形象。在2010年3月29日北極外長魁北克切爾西會(huì)議上，希拉里公開批評(píng)加拿大排斥北歐國家瑞典、冰島、芬蘭和北極原居民組織參會(huì)，她指出：“北極問題的重要國際討論應(yīng)該包括那些在北極有合法利益的各相關(guān)方，我希望北極能夠一直展示我們合作共事的能力，而非制造新的分歧”。希拉里的這一姿態(tài)可謂一箭雙雕，既讓美國占據(jù)了道德的制高點(diǎn)，同時(shí)也達(dá)到了利用他國平衡加拿大影響的目的。從某種程度而言，美國呼吁丹麥、瑞典、芬蘭等國參與北極治理的目的正是后者。美國國內(nèi)學(xué)者也提出過類似觀點(diǎn)。例如，美國軍方北極研究的代表人物海軍戰(zhàn)爭學(xué)院的克拉斯卡（James Kraska）認(rèn)為西北航道問題不宜僅僅通過美加雙邊方式解決，應(yīng)該引入外部勢力甚至是中國、日本和韓國等對加拿大施壓，即北極航道問題國際化，以此來削弱俄羅斯和加拿大的過度影響力。

然而，盡管美國強(qiáng)調(diào)國際合作，但是在涉及本國核心利益的問題上卻態(tài)度堅(jiān)決。作為海權(quán)大國，美國歷來堅(jiān)持海洋航行自由原則，尤其是公海航行自由原則，并將其視為核心價(jià)值觀的重要組成部分。因此，面對俄羅斯宣稱東北航道絕大部分屬于其國內(nèi)航道和加拿大宣稱西北航道大都屬于加拿大內(nèi)水，小布什和奧巴馬政府均持相同立場，對此不予承認(rèn)。美國堅(jiān)持這兩條航道屬于國際航道，任何國家可以過境通行而非僅僅是無害通過。

二、美國北極存在和北極活動(dòng)的“保守”狀況

全面了解美國的北極政策，除了解讀政府文件、智庫和專家學(xué)者的研究報(bào)告之外，還需考察美國的北極實(shí)踐并將其與其他北極國家進(jìn)行比較。表面上看：國際上，美國似乎遠(yuǎn)離了北極紛爭，沒有表現(xiàn)出如同在中東和南海的強(qiáng)勢。放眼望去，在這場北極爭奪中最引人注目的國家不是美國，而是俄羅斯與加拿大，甚至包括北歐的一些小國。這一現(xiàn)象充分體現(xiàn)在美國與俄、加北極政策的對比及其在北極地區(qū)的具體行動(dòng)上。

1.美國的北極戰(zhàn)略缺乏“進(jìn)取性”

俄羅斯于2009年公布了其北極政策《2020年前及更遠(yuǎn)的未來俄羅斯聯(lián)邦在北極的國家政策原則》（以下簡稱《原則》）?！对瓌t》闡述了俄羅斯北極政策的主要目標(biāo)、主要任務(wù)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、落實(shí)國家北極政策的機(jī)制以及實(shí)現(xiàn)國家北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)一社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的辦法等內(nèi)容。它明確指出要努力實(shí)現(xiàn)讓國際社會(huì)承認(rèn)俄屬北極疆域，爭取于2015年前在開采和輸送北極能源資源方面形成競爭優(yōu)勢，最終目標(biāo)是把北極地區(qū)變成俄羅斯主要的“自然資源戰(zhàn)略基地”。為了使該政策得到更好地執(zhí)行，俄聯(lián)邦又于2013年2月頒布了此《原則》的執(zhí)行戰(zhàn)略——《2020年前俄聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》。這一戰(zhàn)略具體指導(dǎo)俄北極政策的實(shí)施，內(nèi)容非常詳細(xì)，使得各部門北極政策的執(zhí)行情況能夠得到有效評(píng)估，進(jìn)而使得俄整個(gè)北極戰(zhàn)略更具科學(xué)性。

與俄羅斯的北極政策類似，加拿大于2009年公布了其北方戰(zhàn)略《我們的北方，我們的遺產(chǎn)，我們的未來》，后來這一戰(zhàn)略被加拿大2010年公布的《加拿大北極外交政策聲明》所繼承。兩份北極文件主要闡述了加拿大在北極事務(wù)中的四大優(yōu)先領(lǐng)域：行使主權(quán)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境遺產(chǎn)、提升和下放北方的管轄權(quán)。加拿大在其北極文件中表現(xiàn)得十分自信，尤其是在主權(quán)問題上，向外界展示了一副毫不妥協(xié)的形象，并自2007年起每年都在北極地區(qū)開展軍事演習(xí)。另外，加拿大還決心在北極科研領(lǐng)域保持全球領(lǐng)導(dǎo)者的角色，為此政府承諾將在北極地區(qū)建立一個(gè)新的世界級(jí)科研站，并在未來的十年內(nèi)建造一艘加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)有史以來最大、最先進(jìn)的破冰船。加拿大作為一個(gè)世界“中等強(qiáng)國”，在北極問題上卻表現(xiàn)出了“北極大國”的雄心和志向。

不同于俄羅斯和加拿大，美國的北極政策似乎缺少應(yīng)有的明晰與果敢，其語言顯得相當(dāng)含蓄，僅僅說“北極地區(qū)的人類活動(dòng)不斷增多”，絲毫沒有進(jìn)一步的闡述北極國家行動(dòng)的影響。另外，小布什總統(tǒng)的北極政策也相對簡略而模糊，因此美國國內(nèi)也不斷有人呼吁政府重新思考北極問題。阿拉斯加州的參議員馬克·貝吉奇（Mark Begich）和利薩·穆爾科斯基（Lisa Murkowski）甚至寫信給奧巴馬，建議其出臺(tái)一份正式而全面的北極戰(zhàn)略。在此背景下，奧巴馬政府的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》正式誕生。然而該《戰(zhàn)略》仍然存在許多問題，主要是它沒有提出一個(gè)特定的可行性方案來實(shí)現(xiàn)眾多目標(biāo)。此外，這一政策也沒有一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)以規(guī)范各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施進(jìn)度，同俄羅斯的北極政策相比欠缺可操作性。因此，美國北極政策的意義更在于向本國民眾、其他北極國家以及國際社會(huì)傳遞一個(gè)信號(hào)，即美國已經(jīng)意識(shí)到它在北極地區(qū)的角色和責(zé)任，決定在政策制定上比以前更為優(yōu)先考慮這一地區(qū)。

2.美國的北極地區(qū)行動(dòng)能力“落伍”

在這場北極爭奪中，美國的實(shí)際行動(dòng)同其他國家相比也頗為落后。近年來，加拿大、瑞典和俄羅斯都在外交政策中把北極地區(qū)視為重要戰(zhàn)略區(qū)域，并在一系列國家發(fā)展計(jì)劃的預(yù)算中安排大量經(jīng)費(fèi)。一國北極能力的重要考核指標(biāo)是破冰船的建造和擁有數(shù)量。截至目前，俄羅斯有34艘，芬蘭和瑞典各7艘，加拿大則是6艘，均超過美國的數(shù)量（此前美國僅剩一艘破冰船“希利號(hào)”在服役，后來服役已達(dá)35年的“極地星”號(hào)在經(jīng)過近3年的整修之后于2013年12月份重新投入使用）。俄羅斯正在建設(shè)一艘世界上最大的核動(dòng)力破冰船，僅此就花費(fèi)11億美元。美國國家科學(xué)院2011年3月10日發(fā)布北極研究報(bào)告，確認(rèn)美國海軍在圍繞北極的爭奪中已經(jīng)落伍。報(bào)告稱，北極所具有的地緣戰(zhàn)略價(jià)值將使環(huán)北冰洋的加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、俄羅斯和瑞典不斷強(qiáng)化對北極的爭奪，而“美國軍方整體上已經(jīng)失去了在寒冷作戰(zhàn)環(huán)境下、特別是北極氣候條件下行動(dòng)的能力”。報(bào)告為此呼吁美海軍加大在北極地區(qū)的訓(xùn)練力度，同時(shí)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)建立在嚴(yán)寒條件下的訓(xùn)練科目。在2011年7月27日參議院聽證會(huì)上，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)司令官羅伯特·帕普（Robert J.Papp）上將做報(bào)告，指出美國當(dāng)前在北極地區(qū)的行動(dòng)能力相當(dāng)有限，只有一艘在役的破冰船，沒有任何近岸基礎(chǔ)設(shè)施，也沒有季節(jié)性的基地來供飛機(jī)起飛和對工作人員進(jìn)行補(bǔ)給，呼吁國會(huì)增加對海岸警衛(wèi)隊(duì)的撥款，以購置相應(yīng)設(shè)備如破冰船。但是政府反應(yīng)卻恰恰相反，奧巴馬政府宣布暫停國會(huì)關(guān)于破冰船經(jīng)費(fèi)問題的辯論，白宮管理和預(yù)算辦公室與國防部、國土安全部都不愿投入8至9.25億美元這樣一大筆資金用于破冰船的升級(jí)和采購，從而威脅各自已經(jīng)削減的預(yù)算開支。至2013財(cái)年美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的財(cái)政預(yù)算從105億美元削減到不到100億美元，為此將會(huì)有大約1000人退伍，幾艘舊的驅(qū)逐艦也正面臨退役，帕普上將預(yù)言海岸警衛(wèi)將會(huì)瘦身。

與此同時(shí)，2011年7月28日，由美國海軍和海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合出臺(tái)的報(bào)告《捍衛(wèi)美國在變化中的北極的經(jīng)濟(jì)利益：是否有一個(gè)戰(zhàn)略？》重申美國北極能力的不足，疾呼加強(qiáng)北極軍力建設(shè)。2012年2月8日，美國戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）資深研究員康利（Heather Conley）與托蘭德（Terry Toland）、克勞特（JamieKraut）、弗斯坦根（Andreas φsthagen）聯(lián)合發(fā)布的CSIS報(bào)告也提出美國此時(shí)應(yīng)有北極急迫感，不可再將北極視為“低沖突地區(qū)”。2011年12月，康利在《華盛頓郵報(bào)》上撰文分析了美國在北極地區(qū)面臨的嚴(yán)峻形勢：2009年，挪威將其指揮部搬到了北極圈內(nèi)的領(lǐng)土上；俄羅斯計(jì)劃建立一個(gè)經(jīng)過特殊裝備的北極旅以應(yīng)對極地條件下的戰(zhàn)爭；丹麥把成立北極司令部作為優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略重點(diǎn)；加拿大計(jì)劃在未來的30年內(nèi)投資330億美元打造28艘艦艇以復(fù)興其北極艦隊(duì)；甚至中國也加入了北極競賽的行列，它正在建造世界上最大的常規(guī)動(dòng)力破冰船以進(jìn)行科學(xué)考察。而美國卻“無所作為”。此外，《紐約時(shí)報(bào)》2013年3月13日刊登文章——“阻止北極出現(xiàn)冷戰(zhàn)”。作者博克曼（Paul Arthur Berkman）提出，俄羅斯總統(tǒng)普京非常明白本國經(jīng)濟(jì)依賴于北極地區(qū)所蘊(yùn)藏的豐富能源，其他國家的領(lǐng)導(dǎo)人也如此理解，然而事實(shí)上，奧巴馬總統(tǒng)卻對此熟視無睹。作者對奧巴馬政府在北極地區(qū)的不作為感到憂慮，擔(dān)心北極地區(qū)如果沒有一個(gè)合理的機(jī)制來控制糾紛就會(huì)不可避免地出現(xiàn)沖突。

面對國內(nèi)專家學(xué)者的警告以及北極國家迭出不窮的動(dòng)作，美國政府的表態(tài)卻顯得不溫不火，堅(jiān)持將北極視為一個(gè)低度緊張的地區(qū)。在2009年1月19日的參議院聽證會(huì)上，希拉里回答阿拉斯加共和黨參議員穆爾科斯基的提問時(shí)指出，“我認(rèn)為，已當(dāng)選總統(tǒng)奧巴馬和我都將此（北極地區(qū)）看作是一個(gè)能夠提升合作的地區(qū)，這種合作不僅能夠給北極地區(qū)帶來積極的行動(dòng)，而且能夠深化同俄羅斯以及世界其他地區(qū)國家之間的關(guān)系。所以，為達(dá)到這個(gè)目的，我們將對最近這些報(bào)告中的觀點(diǎn)和建議進(jìn)行分類，以確定我們?nèi)绾芜m應(yīng)已經(jīng)存在的框架，同時(shí)也思考哪些行動(dòng)和立場是必要的?！迸c其類似，2009年4月，負(fù)責(zé)政治事務(wù)的副國務(wù)卿伯恩斯（William Bums）同樣不承認(rèn)北極地區(qū)存在競爭，相反他認(rèn)為美國在此可實(shí)現(xiàn)與俄羅斯的合作。美國國務(wù)院負(fù)責(zé)極地與科學(xué)事務(wù)的副主任布魯姆（EvanT.Bloom）對俄羅斯北冰洋海底插旗事件的反應(yīng)是：“俄羅斯聯(lián)邦的這一行為是完全合適的，而且與其他國家如美國、加拿大現(xiàn)在所做的同樣合乎海洋法公約的規(guī)定。”在參加2012年2月初于挪威希爾克內(nèi)斯召開的北極商業(yè)與能源會(huì)議上，美國駐挪威大使懷特宣稱，目前北極尚不存在為資源而展開的對抗，“我們在保護(hù)北極方面擁有相同利益，正如我們都在追求可持續(xù)發(fā)展”。甚至奧巴馬的北極極戰(zhàn)略也明確提出“北極地區(qū)是一個(gè)和平的、穩(wěn)定的和零沖突的地區(qū)”。

與美國政府高官的表態(tài)不同，俄、加兩國領(lǐng)導(dǎo)人選擇以高調(diào)姿態(tài)向世人展示其維護(hù)本國利益的決心。加拿大總理哈珀曾聲稱：“在談到保衛(wèi)我們的北極領(lǐng)土?xí)r，加拿大必須做出選擇，要么擁有它，要么失去它。毫無疑問，這屆政府要捍衛(wèi)領(lǐng)土”。自上臺(tái)以來，哈珀每年必開啟北極之旅，而這被外界稱作是宣誓主權(quán)之旅。俄羅斯在捍衛(wèi)本國北極利益方面更加強(qiáng)勢。2013年10月3日，俄羅斯總統(tǒng)普京強(qiáng)硬表態(tài)，稱北極自幾個(gè)世紀(jì)以來就是俄羅斯的，而且俄羅斯將擴(kuò)展在北極的存在，那些認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將北極交由國際社會(huì)來管轄的說法都是無稽之談。俄、加兩國領(lǐng)導(dǎo)人的這些做法使其在北極爭奪中格外引人注目，與美國的低調(diào)形成了鮮明對比。

三、美國北極政策相對“弱勢”的原因

為何兩屆美國政府沒有制定如同“重返亞洲”那樣強(qiáng)勢的北極政策并將其付諸實(shí)施，而是宣揚(yáng)北極合作，同時(shí)在北極行動(dòng)上又相對滯后呢？對這一問題的思考不能僅著眼于對美國的北極政策的理解，而應(yīng)該從美國全球戰(zhàn)略的角度來分析。美國在世界各地區(qū)的戰(zhàn)略并非各自獨(dú)立，而是彼此關(guān)聯(lián)，北極只是美國全球戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)上的一個(gè)連結(jié)點(diǎn)。此外，美國外交政策的制定和執(zhí)行向來受到國內(nèi)不同政治勢力之間斗爭的影響。因此，從國際和國內(nèi)層面來看，主要有四個(gè)方面的原因限制了美國在北極地區(qū)的行動(dòng)。

1.全球熱點(diǎn)多，美國實(shí)力相對衰弱，無暇北顧

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國所面臨的傳統(tǒng)軍事威脅大大下降，北極作為美俄軍事對抗前沿地帶的價(jià)值也因之下降。因此，美國調(diào)整了全球戰(zhàn)略布局，將重心放在中東和亞太地區(qū)。2006年，美國從冰島的凱夫拉維克空軍基地撤出，這一行動(dòng)發(fā)出一個(gè)信號(hào)，即美國已將北極地區(qū)視為其外圍利益區(qū)域。小布什政府上臺(tái)后進(jìn)行了8年反恐戰(zhàn)爭，美國的注意力集中于伊拉克與阿富汗，甚至亞太地區(qū)都一度被忽視，因此小布什政府直到卸任前夕才將北極問題納入其外交政策視野中，“9·11”之后的反恐戰(zhàn)爭標(biāo)志著一個(gè)新時(shí)代的開始，這在美國的戰(zhàn)略思想中表現(xiàn)尤為突出。美國政府將精力集中在應(yīng)對恐怖主義和所謂“流氓國家”以及大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散上面，并將其作為首要威脅。與此同時(shí)，不斷崛起的中國和印度將美國的注意力從南到東來回拉扯，美國無暇關(guān)注世界的其他地區(qū)。從這個(gè)角度來看，北極問題長期沒有出現(xiàn)在小布什政府的外交政策里面也順理成章。

小布什的反恐戰(zhàn)爭及單邊主義外交戰(zhàn)略導(dǎo)致美國國力損耗，同時(shí)也給中國提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。中國國力在這一期間實(shí)現(xiàn)了快速增長。奧巴馬政府上臺(tái)之后重新評(píng)估了美國在國際上的戰(zhàn)略處境，認(rèn)為中國以能源為中心的外交方針和軍事力量的持續(xù)現(xiàn)代化在全球范圍內(nèi)給美國造成了復(fù)雜挑戰(zhàn)。因此他迅速調(diào)整了小布什的外交戰(zhàn)略——從中東脫身，重返亞洲。然而，奧巴馬遏制中國的這一戰(zhàn)略也讓美國付出了巨大代價(jià)。自奧巴馬上臺(tái)起，中國南海和東海紛爭迭起，朝核問題惡化，處理這些問題極大地消耗了美國的外交資源。習(xí)近平主席上臺(tái)首次訪問非洲之后，2013年6月26日奧巴馬接踵而至，而且兩人均對南非和坦桑尼亞進(jìn)行了訪問。對于這一事件，CNN著名國際安全分析專家皮特·伯格（PeterBergen）認(rèn)為，奧巴馬在非洲的目標(biāo)是反擊中國。美國政府的大量資源消耗在應(yīng)對新興大國的崛起，難以分配更多資源用于北極對抗。除此之外，2008年的金融危機(jī)加劇了美國財(cái)政赤字，迫使奧巴馬政府不得不通過預(yù)算控制法案，以嚴(yán)格控制各項(xiàng)財(cái)政支出，這使得美國在進(jìn)軍北極的路上又缺少了財(cái)政保障。

2.美國的北極行動(dòng)缺乏法律支撐

在所有北極國家中，只有美國未簽署《聯(lián)合國海洋法公約》。最初，里根政府反對公約的原因是強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)移問題和有關(guān)深海采礦規(guī)制方面的問題。然而這些問題在1994年的修正案中已經(jīng)得以解決。但是，今天的美國參議院中仍有勢力龐大的保守派反對此公約，他們害怕簽署后，美國將受到聯(lián)合國的更多限制從而損害本國某些集團(tuán)的利益。

未批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》使美國處于一個(gè)非常尷尬的地位。美國是環(huán)北極國家中唯一不能直接過問聯(lián)合國海洋法庭法官任命的國家，美國也不能向仲裁人員候選名單中提供本國名額。由于美國未簽署公約，因此在北極國家紛紛向大陸架界限委員會(huì)（CLCS）提交大陸架延展申請的時(shí)候，盡管美國早就已經(jīng)著手有關(guān)本國大陸架界限方面的科學(xué)研究，它仍可能淪落為唯一不能提交自己申請的北極國家。美國一直將在北極地區(qū)的自由航行與飛越上空的權(quán)利看作是本國的首要利益，然而這一權(quán)利是《聯(lián)合國海洋法公約》授予其成員國的，美國并非此公約成員國，援引這項(xiàng)規(guī)定時(shí)自然欠妥。正是由于這一原因，美國在北極地區(qū)的行動(dòng)受到了很大束縛，而對其他國家的領(lǐng)土訴求又缺乏合理的反駁依據(jù)。CLCS曾暗示，美國作為一個(gè)非公約締約國沒有機(jī)會(huì)挑戰(zhàn)大陸架委員會(huì)的“建議”，只能坐視委員會(huì)的判決生效。因此，2012年美國朝野上下熱議批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》的重要驅(qū)動(dòng)力之一便是北極問題。

美國現(xiàn)在越來越認(rèn)識(shí)到未簽署《聯(lián)合國海洋法公約》給自己帶來的不利，因此近幾屆美國政府及軍方人士都支持簽署該條約。當(dāng)美國參議院2004年正在積極考慮這一條約時(shí)，參謀長聯(lián)席會(huì)議成員以及海軍作戰(zhàn)部部長、副部長都強(qiáng)烈支持美圍加入該公約。小布什總統(tǒng)甚至將《聯(lián)合國海洋法公約》稱作一個(gè)急需參議院批準(zhǔn)的條約，奧巴馬總統(tǒng)也在其北極戰(zhàn)略中專門論述這一公約對美國的意義所在，并將批準(zhǔn)此公約看作是維護(hù)美國在北極地區(qū)礦產(chǎn)資源權(quán)利的必要一步。

3.美國在北極的利益危機(jī)感不同于俄、加等國

此次北極爭奪起源于2007年俄羅斯北極海底插旗事件。由于俄、加、丹三同均對羅蒙諾索夫海嶺提出主權(quán)權(quán)利要求，因此俄羅斯的這一行為引起了丹麥和加拿大的恐慌，并被視為極大挑戰(zhàn)。顯然，丹麥和加拿大所意識(shí)到的挑戰(zhàn)涉及主權(quán)問題。由于主權(quán)問題的敏感性和緊迫性，各國沒有退路，因此在俄羅斯北極海底插旗一事上反應(yīng)最激烈的也是丹麥和加拿大。加拿大外長表示：“如今可不是15世紀(jì)，不能到世界各地去插面旗子就說擁有這地方的主權(quán)。作為對俄羅斯插旗事件的進(jìn)一步回應(yīng)，加拿大于當(dāng)年8月在北極地區(qū)開展軍演，加拿大總理哈珀親臨演習(xí)現(xiàn)場。冷戰(zhàn)時(shí)代曾在北極地區(qū)建立起密集的預(yù)警和反導(dǎo)系統(tǒng)的美國，卻對插旗事件反應(yīng)平淡。當(dāng)年只有美國海岸警衛(wèi)隊(duì)派出了一艘破冰船前往北極進(jìn)行海底地圖繪制工作，為美國政府在北極的主權(quán)訴求尋找依據(jù)。

俄、加等國在北極地區(qū)的連續(xù)動(dòng)作給外界形成一種強(qiáng)勢印象，這與美國的反應(yīng)形成強(qiáng)烈反差。美國的北極利益危機(jī)感不同于俄、加等國。美國雖然在北極地區(qū)同加拿大、俄羅斯同樣存在海域和海底大陸架劃界之爭，但它是北極五國中唯一尚未制定拓展大陸架計(jì)劃的國家，同加拿大的波福特海域糾紛處在“休眠狀態(tài)”。而在白令海地區(qū)，美國根據(jù)前蘇聯(lián)時(shí)期簽署的《謝瓦爾德納澤一貝克三角條約》控制了三分之二的海域，是冷戰(zhàn)遺產(chǎn)的既得利益者。另外，美國對于本國的北極控制能力擁有相當(dāng)?shù)淖孕拧?011年10月27日，美國戰(zhàn)略轟炸機(jī)巡航北極，向世界證明了其全球抵達(dá)和作戰(zhàn)能力。而小布什和奧巴馬政府強(qiáng)調(diào)的本土安全問題，不會(huì)觸及俄、加兩國的敏感神經(jīng)。

此外，美國對北極地區(qū)國際形勢的判斷也促使其避免在這一地區(qū)采取過激行為。2013年11月，美國國防部出臺(tái)了軍方的北極戰(zhàn)略，其第四部分“戰(zhàn)略實(shí)施可能遇到危機(jī)與挑戰(zhàn)”中的兩點(diǎn)擔(dān)憂值得關(guān)注。該戰(zhàn)略認(rèn)為，第一，對北極地區(qū)邊界糾紛和資源競爭進(jìn)行過分的政治修辭和媒體報(bào)道可能會(huì)加劇地區(qū)緊張形勢；第二，對預(yù)想中安全危機(jī)采取過于進(jìn)攻性的防范措施可能會(huì)造成誤解和不信任，而這反過來又會(huì)造成預(yù)想的安全危機(jī)成為現(xiàn)實(shí)。因此，為防止這兩種情況發(fā)生，美國國防部一方面打算確保其計(jì)劃、行動(dòng)和措辭之間的協(xié)調(diào)，同時(shí)在必要的時(shí)候敦促媒體用事實(shí)反駁外界對這一地區(qū)不當(dāng)?shù)臄⑹觯涣硪环矫嫱ㄟ^增加本國軍事活動(dòng)意圖、雙邊和多邊的軍事演習(xí)意圖的透明度來提升信任。由此可以看出，美國在北極地區(qū)的低調(diào)“保守”也是出于避免地區(qū)緊張局勢升級(jí)的考慮。

4.國內(nèi)不同政治勢力相互掣肘，遲滯了美國的北極開發(fā)進(jìn)程

在奧巴馬的北極戰(zhàn)略中，美國政府注重同各利益相關(guān)方進(jìn)行合作。從國內(nèi)視角來看，這些利益相關(guān)方主要包括企業(yè)、環(huán)保組織以及阿拉斯加地區(qū)的原居民等。而且，他們在北極地區(qū)的利益往往相互矛盾，因此常常會(huì)彼此掣肘導(dǎo)致相關(guān)政策難以實(shí)施。奧巴馬政府對其北極地區(qū)的能源利益作了闡述，希望盡快利用這一地區(qū)的油氣資源，提高能源安全。然而，以殼牌公司為代表的石油企業(yè)在北極地區(qū)相關(guān)海域的油氣作業(yè)卻始終進(jìn)展緩慢。這誠然存在技術(shù)方面的原因，但國內(nèi)反對勢力的阻撓也不可忽視。目前，美國國內(nèi)對北極地區(qū)的油氣開采出現(xiàn)了兩種不同的聲音：一種認(rèn)為開放北極陸地和水域的油氣開采能夠確保美國的能源安全；另一種則堅(jiān)稱對美國油氣資源需求的滿足不能夠以冒環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)為前提。因此，盡管殼牌公司一再保證減輕對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的危害，但仍然遭到當(dāng)?shù)卦用窈铜h(huán)保組織的阻撓。2008年，美國聯(lián)邦上訴法院判決小布什政府的一項(xiàng)鉆探計(jì)劃沒有充分考慮對北極露脊鯨和當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊?，?dǎo)致該計(jì)劃受挫。今年，奧巴馬政府又對殼牌公司的鉆探計(jì)劃下了禁令，決定在其拿出一個(gè)綜合的管理方案之前禁止其一切作業(yè)。

結(jié)語

綜合分析美國的北極政策文件及其政策實(shí)踐可以看出，就目前階段而言，美國在北極事務(wù)上低調(diào)“保守”是一個(gè)客觀事實(shí)，其原因正如前文所述。然而這種局面并非恒定不變。長遠(yuǎn)來看，隨著北極國際形勢的演變、美國自身實(shí)力的逐漸恢復(fù)以及國內(nèi)不同派別在北極議題上的斗爭漸見分曉，這一局面可能會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。從美國近期在北極領(lǐng)域的動(dòng)向來看，它似乎正決心縮短與其他北極國家之間的差距。據(jù)安克雷科每日新聞網(wǎng)報(bào)道，來自阿拉斯加州和華盛頓州的立法者們在一項(xiàng)聯(lián)邦國防支出預(yù)算案中建議授權(quán)建造四艘重型破冰船，每艘造價(jià)高達(dá)8.6億美元?？梢娒绹谔嵘睒O地區(qū)行動(dòng)能力方面正在邁出實(shí)際步伐。此外，美國近期又出臺(tái)了一份由“跨部門北極政策小組”起草并負(fù)責(zé)的北極五年研究計(jì)劃，決定對北極地區(qū)進(jìn)行更全面的科學(xué)研究。這是奧巴馬政府試圖調(diào)整美國在北極落后狀況的又一重要步驟。

美國是1959年通過的《南極條約》的總設(shè)計(jì)師，其政界與學(xué)界精英希望美國在北極治理問題上依然能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。在2009年《南極條約》簽署五十周年紀(jì)念日講話中，時(shí)任國務(wù)卿希拉里向世界明確傳遞了這一信號(hào)。此后，她本人和繼任國務(wù)卿克里都親自參加北極理事會(huì)部長會(huì)議，顯示出對北極事務(wù)的高度重視。美國戰(zhàn)略與國際研究中心在2010年4月份的報(bào)告中提出，必須澄清美國在北極的利益所在，制定系列計(jì)劃，這對于確保美國在該地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)非常重要?？v然當(dāng)前的困境限制了美國在北極地區(qū)的行動(dòng)能力，然而有一點(diǎn)能夠確定，即北極始終關(guān)乎美國的核心國家利益，因此它不會(huì)輕易放棄主導(dǎo)北極事務(wù)的努力，并藉此鞏固自己的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。美國今天在北極的“低調(diào)”同其全球戰(zhàn)略的調(diào)整是一致的。

在北極迅速“升溫”的時(shí)代，小布什和奧巴馬政府當(dāng)前“冷處理”北極事務(wù)的深意以及對中國的影響值得深思。長期以來，美國對中國的北極參與不予明確表態(tài)，其“北極沉默客觀上為中俄爭奪預(yù)留了空間。中俄兩國如何認(rèn)識(shí)美國當(dāng)前的北極低調(diào)，關(guān)系到北極地緣政治格局的調(diào)整。中美俄北極三角關(guān)系中，任何一方的調(diào)整或者佯動(dòng)，都有可能觸動(dòng)三邊關(guān)系的變化。這一期間，我們看到美俄在北極問題上的接近。2010年8月30日，俄羅斯最大的石油公司——由政府控制的俄羅斯國家石油公司（Rosneft）與美國能源巨頭艾克森美孚公司（ExxonMobil）簽署了一項(xiàng)具有戰(zhàn)略意義的合作協(xié)議。這項(xiàng)能源合作協(xié)議是美俄北極接近的重要標(biāo)志，對于北極地緣政治影響深刻。同美俄能源合作的順利程度和合作規(guī)模比較，中俄能源合作則顯得路途坎坷。自上世紀(jì)90年代以來，中俄石油天然氣談判屢屢擱淺。這種情況下，美國選擇對中國的北極活動(dòng)以“默許”或一定程度的“縱容”是耐人尋味的。

（責(zé)任編輯：趙裴）