關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并的經(jīng)濟效益反思

趙輝

“政策制定者和公眾必須把農(nóng)村教育作為政策的優(yōu)先考慮范圍，因為從一個國家角度，教育就是為了增加全部學生的總體成果收益?！盵1]農(nóng)村教育的重要性顯而易見。2012年9月6日，國務(wù)院辦公廳頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學校布局調(diào)整的意見》（以下簡稱《意見》），《意見》指出：“在完成農(nóng)村義務(wù)教育學校布局專項規(guī)劃備案之前，暫停農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并”，為持續(xù)10年的農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并提出科學化的指導方針，對撤并運動啟動了暫停[2]。《意見》認識到學校撤并對農(nóng)村家庭和學生所帶來的安全隱患增多、經(jīng)濟負擔加重等問題，要求政府“堅決制止盲目撤并”。對農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并啟動的暫停是否具有科學性，撤點并校是否具有經(jīng)濟效益值得我們反思。

一、撤點并校的原因分析

21世紀教育研究院發(fā)布的《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評價報告》（以下簡稱《報告》）中，對2000到2010年間的農(nóng)村教育布局的發(fā)展變化進行了總結(jié)，指出10年間“農(nóng)村小學減少了52.1%，農(nóng)村初中減幅超過1/4”[3]。2003年，我國農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學校數(shù)量分別是37 351所和360 366所；2010年，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學校數(shù)量分別是28 670所和210 894所，農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學校平均每年減少1 240所和21 353所，這一減幅不禁讓人咂舌（見表1）。

農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并的起因是政府對“適當調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育學校布局”的國家教育政策要求的曲解和放大，從而忽視“就近入學、相對集中”的政策要求[4]。在多種因素的影響下，全國各個省份開始為期10年的布局調(diào)整。首先，計劃生育政策的進一步落實和農(nóng)村生育意識的變化，使得農(nóng)村人口出生率下降，學校生源不斷下降。其次，大量的農(nóng)村子女隨父母進城務(wù)工，農(nóng)村固定人口減少，加之流動子女異地就學政策的開放，使得學校生源流失現(xiàn)狀更為嚴重。再次，由于稅費改革，政府財政減少，在政績等方面因素的驅(qū)使下，政府壓縮教育經(jīng)費的需要更為迫切，開始出現(xiàn)盲目決策的現(xiàn)象。最后，城鎮(zhèn)化速度的加快，農(nóng)村少數(shù)群體的先富，農(nóng)村薄弱地區(qū)學校教育資源的不足等問題成為農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并的驅(qū)動因素。從農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并的原因中，我們不難看出農(nóng)村學校生源少、教育水平低下是其根本原因。其實，從本質(zhì)上說，農(nóng)村義務(wù)教育學校沒有競爭力、沒有經(jīng)濟效益是他們進行撤點并校的根本原因。

二、撤點并校的經(jīng)濟效益分析

2006年，美國喬巴德和維蘭德曾經(jīng)對學校規(guī)模、規(guī)模經(jīng)濟和學生成績進行研究與分析，最終得出國家農(nóng)村教育協(xié)會（National Rural Education Association，NREA）會繼續(xù)支持當?shù)剞r(nóng)村政策的制定，反對任何武斷的對國家和各級農(nóng)村學校進行合并的結(jié)論[5]。本文結(jié)合經(jīng)濟學理論和我國的實際狀況進行分析，對我國農(nóng)村義務(wù)教育學校撤點并校進行反思。

1.教育經(jīng)費投入

《中國教育統(tǒng)計年鑒》按中學和小學兩個對象統(tǒng)計教育經(jīng)費投入，中學包括普通初中、普通高中和普通中學，沒有針對不同對象進行詳細劃分，因此，本文對農(nóng)村義務(wù)教育階段教育經(jīng)費投入的研究僅僅參考小學部分。在我國，來自各種渠道的教育經(jīng)費總投入中，2009年和2002年相比，增長18 840 171.6萬元，7年間國家教育經(jīng)費總投入平均每年增加2 691 453.1萬元；僅2009年，國家在小學教育上的財政投入就比2007年增長了8 355 558.8萬元，平均每年增長4 177 779.4萬元，教育經(jīng)費投入逐年增加（見表2）。

然而，伴隨農(nóng)村學校的大量撤并，學校管理人員和管理經(jīng)費增加、政府縮減開支、教師薪酬提高、寄宿制學校環(huán)境條件改善、校車花費加大等導致教育經(jīng)費不到位、浪費及經(jīng)費不足的問題更加嚴峻，產(chǎn)生學生輟學和家長不滿的現(xiàn)象，嚴重影響教育改革的發(fā)展。

2.資源利用效率

在教育經(jīng)濟學中，范先佐教授認為教育資源效率就是使用有限的資源獲得教育規(guī)模和教育質(zhì)量的較大發(fā)展[6]。在農(nóng)村義務(wù)教育學校撤點并校的資源利用效率分析上，我們首先要肯定它所帶來的規(guī)模經(jīng)濟，但是也不能忽視在撤點并校規(guī)模經(jīng)濟的遮擋下所產(chǎn)生的教育資源浪費。

1）規(guī)模經(jīng)濟

撤并有利于提高教育資源利用的充分性。教育資源，尤其是學校的基礎(chǔ)設(shè)施資源的利用具有非排他性，利用的人數(shù)越多，其價值越高。農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并，將“散居”的學校進行合并，能夠提高合并學?；A(chǔ)設(shè)施的資源利用效率，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。在合并學校提高資源利用效率上，筆者認為適當?shù)囊?guī)模擴張有利于教育經(jīng)濟效益的提高。但是過度追求規(guī)模經(jīng)濟反而可能會阻礙資源的充分利用。事實證明，在中國近10年的農(nóng)村學校撤并中，大量學校由于過度追求規(guī)模經(jīng)濟，紛紛掉入“規(guī)模不經(jīng)濟”的陷阱中。

2）學生輟學

撤并導致農(nóng)村義務(wù)教育階段學生的輟學率增加。輟學現(xiàn)象的出現(xiàn)成為教育資源浪費的關(guān)鍵問題?！秷蟾妗凤@示“全國小學生的輟學率從2008年的5.99%上升到2011年的8.22%”[7]。輟學對教育資源的配置來說是一種浪費，由于學生是在義務(wù)教育階段輟學，年齡小，社會辨識度低，離開學校進入社會，使得社會犯罪率有所上升。農(nóng)村義務(wù)教育學校撤并增加學生往返學校的路程、經(jīng)費、時間和危險系數(shù)。此外，學生住宿引發(fā)的住宿環(huán)境衛(wèi)生條件、飲食衛(wèi)生安全等問題成為家長讓孩子輟學的重要原因。2013年，國家審計署對1 185個縣的農(nóng)村義務(wù)教育學校布局情況進行調(diào)查，結(jié)果顯示：有10.03萬學生要走5公里以上的路才能到達學校，很多農(nóng)村學生的交通費、食宿費會占到家庭年均收入的30%以上，教育私人成本增加速度不禁讓人咋舌[8]。同時，教育機會成本理論產(chǎn)生一定的作用，學生接受義務(wù)教育后所達到的目標要低于他們輟學并將精力和時間用于其他方面所得的效益或者目標，因此，農(nóng)村學生輟學率增加。

3）舊學校遺址和代課教師的處置

撤并所帶來的舊學校遺址問題和代課教師的處置問題成為教育資源的又一大浪費。舊學校遺址問題和代課教師的處置問題是指農(nóng)村學校撤并后，原有學校和代課教師的安置狀況。由于舊學校學生的流失，它們就會面臨廢棄或者再利用兩種處境，盡管能夠會被再利用，但存在分配不明的問題。就筆者掌握的資料，舊學校由于產(chǎn)權(quán)歸屬、地理位置等原因一直成為農(nóng)村學校撤并后被忽視的問題，它們大多會被當作村委辦公地、生產(chǎn)養(yǎng)殖承包地、村民娛樂休閑廣場等，利用率不高。根據(jù)2013年國家審計署公布的數(shù)據(jù)，有48%的學校沒有被再利用，尚處于擱置狀態(tài)[9]。根據(jù)王旭明的報告，由于學校撤并，學校對教師的需求量降低，從2006年起，我國對44.8萬名代課教師進行清退[10]。由于優(yōu)秀教師和公辦教師不愿到偏遠貧窮的地區(qū)任教，學校教師得不到及時補充，而具有豐富教育經(jīng)驗的代課教師卻被清退，這無疑是農(nóng)村教育資源的巨大浪費，給農(nóng)村教育尤其是偏遠地區(qū)的教育產(chǎn)生消極的影響。

3.教育最終收益

人們通常將教育資源收益分為教育的社會收益和教育的個人收益。教育資源收益包括教育產(chǎn)品收益、教育成本收益和教育社會福利收益[11]。

1）教育產(chǎn)品收益

教育產(chǎn)品收益關(guān)鍵是要看學生的數(shù)量和質(zhì)量。從國家角度而言，全國范圍內(nèi)接受教育的人數(shù)固定，無論學校規(guī)模的大小，學校培養(yǎng)的學生總數(shù)是一定的，其資源產(chǎn)出數(shù)量不變。在教育資源產(chǎn)出質(zhì)量方面，由于“離農(nóng)教育”代替“融農(nóng)教育”，農(nóng)村學生離開農(nóng)村進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者城市，實質(zhì)上成為新的“應(yīng)試教育”的犧牲品。他們的學習內(nèi)容脫離農(nóng)村實踐，感情維系被削弱，畢業(yè)后很難重回農(nóng)村造福鄉(xiāng)里，這和提高教育產(chǎn)品質(zhì)量、促進新農(nóng)村建設(shè)的初衷背道而馳。義務(wù)教育階段離開家鄉(xiāng)的學生，由于年齡小、自主性差、長期與家長分離，容易產(chǎn)生心理問題。有些學生由于挑食、學校膳食狀況差等原因?qū)е律眢w素質(zhì)下降。學生的身心健康情況會影響他們的學習情況，即作用于教育產(chǎn)品的質(zhì)量。此外，美國政府對14 000名小學四年級學生的學習成績進行研究，發(fā)現(xiàn)小規(guī)模的學校比中等規(guī)模和大規(guī)模的學校培養(yǎng)出的學生的學習成績要高[12]。因此，筆者認為農(nóng)村學校撤并所產(chǎn)生的規(guī)模較大的學校并沒有提高學生質(zhì)量，反而有可能會降低學生的綜合素質(zhì)。

2）教育成本收益

教育成本收益分析的關(guān)鍵點在于規(guī)模經(jīng)濟。撤點并校能夠被迅速地貫徹實施，大部分就是因為存在規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。農(nóng)村義務(wù)教育學校撤點并校使得學?；A(chǔ)設(shè)施的利用率增加，學生分攤成本下降，管理水平提高，這在一些比較發(fā)達的東部省份已經(jīng)取得較好的效果。然而，由于過度追求規(guī)模經(jīng)濟，導致學生輟學率增加的事實卻說明試圖縮減、節(jié)約教育經(jīng)費支出的經(jīng)濟學做法不能適用于以提高國民綜合素質(zhì)為目標的教育領(lǐng)域，無節(jié)制地追求“規(guī)模”反而會掉入“規(guī)模不經(jīng)濟”的陷阱中。由于學校規(guī)模擴大，管理層級增多，信息傳遞和權(quán)力分配變得更加復雜，行政辦事效率降低，部分農(nóng)村學校還出現(xiàn)“特大班”。2013年國家審計署抽查的1 774所學校中有352所學校出現(xiàn)“百人班”[13]，這就使得師生之間的關(guān)系逐漸淡化，學生容易遭到忽視，不能很好地調(diào)動他們的學習積極性。因此，將規(guī)模經(jīng)濟與提高學生質(zhì)量有機結(jié)合，這是提高教育成本收益的關(guān)鍵。

3）教育社會福利收益

教育社會福利就是教育對教育產(chǎn)品的生產(chǎn)所帶來的社會意義[14]。教育公平一直是教育領(lǐng)域各位學者研究的焦點。農(nóng)村學校撤并的最初目的是為了使農(nóng)村孩子能夠接受與城市孩子一樣的教育，但適齡學生的輟學率上升證明農(nóng)村學生與城市學生之間的教育不公平問題不但沒有解決，反而呈現(xiàn)加大的態(tài)勢。在“城鄉(xiāng)一體化”政策的影響下，學生長期脫離農(nóng)村實踐，鄉(xiāng)土氣息逐漸淡薄，農(nóng)村學校的撤并產(chǎn)生的實際后果是鼓勵學生離開農(nóng)村，這違背了建設(shè)新農(nóng)村的初衷。而且，農(nóng)村中小學生和鄉(xiāng)村教師是農(nóng)村地區(qū)民主意識與科學知識傳遞的樞紐，農(nóng)村學校的消失使得農(nóng)村文化傳播的管道被切斷，朗朗的讀書聲被農(nóng)村的沉寂所代替，不利于新農(nóng)村文化的建設(shè)。河南省洛陽市統(tǒng)計局發(fā)布的《山里的孩子讀書難——關(guān)于農(nóng)村學校撤并和清退代課教師的調(diào)查報告》顯示，有80%的農(nóng)民對學校撤并表示不滿[15]。

因此，筆者分析得出的結(jié)論與美國喬巴德和維蘭德關(guān)于反對任何武斷的對國家和各級農(nóng)村學校進行合并的結(jié)論一致，認為農(nóng)村義務(wù)教育階段學校撤并在經(jīng)濟效益上是“虧損”的，從經(jīng)濟學上看，《意見》的頒布具有較強的科學性。

三、撤點并校的反思性建議

《意見》頒布之后，各地紛紛暫停撤并農(nóng)村義務(wù)教育學校。透過農(nóng)村撤點并?，F(xiàn)狀的分析，我們能夠看到國家不僅要增加教育資源的投入，還必須認識到保持農(nóng)村特色和民主渠道的重要性，這對我國在后撤點并校時代提高農(nóng)村教育公平至關(guān)重要。

1.堅持農(nóng)村教育特色化

農(nóng)村教育特色化并不是人們所認為的教育農(nóng)村化。教育農(nóng)村化能使學生親近農(nóng)村，但與正規(guī)教育出身的學生相比，在升學上存在劣勢，教育質(zhì)量也不能得到保證，屬于強迫地將留農(nóng)意愿強加給農(nóng)村學生。而堅持農(nóng)村特色是要保留農(nóng)村教育的鄉(xiāng)土氣息，尊重農(nóng)村歷史傳承過程中形成的文化特色，如山水文化、少數(shù)民族文化、宗教文化等，對其進行保護。人們必須明確認識到要提高農(nóng)村教育水平，保留鄉(xiāng)村代課教師，推行多元教師聘用制度，注重“改”而非“換”，保根固元。此外，國家應(yīng)在教師教育培訓、教育經(jīng)費財政撥款方面對代課教師有所傾斜，鼓勵他們通過繼續(xù)學習提高自身能力，更好地服務(wù)鄉(xiāng)里，在“改”中提高代課教師的教育質(zhì)量，促進農(nóng)村教育水平的提高。杰里勞氏提出要將教師吸引和保留在農(nóng)村中小學校，不能忽視對當?shù)厝瞬诺睦茫M而可以緩解當?shù)亟處煻倘钡拿躘16]。農(nóng)村要保留原有的小規(guī)?；⑿∮滓惑w化及復式教育，基于此，提高教師的質(zhì)量和學校的辦學水平，將“讀書聲”留到農(nóng)村，融入新農(nóng)村文化的建設(shè)中。

2.提高民主監(jiān)督水平

在農(nóng)村義務(wù)教育撤并學校的過程中，有些政府部門為了減少財政支出，在沒有任何宣傳、教育、聽證、公示的前提下，用“一刀切”的方式?jīng)Q定學校的撤并，而存在緊密利益關(guān)系的農(nóng)民卻沒有任何“話語權(quán)”。提高民眾民主監(jiān)督水平，首先要提高政府的覺悟，加強社會對政府的監(jiān)督。例如，《意見》指出要建立督導機構(gòu)監(jiān)督農(nóng)村學校的撤并。近年來，“網(wǎng)絡(luò)反腐”、“實名舉報”等民主監(jiān)督方式成為社會熱詞，發(fā)揮了重要的作用。政府“官方網(wǎng)站”、“官方微博”等可以成為提高民眾民主監(jiān)督水平的突破口，民眾積極參與，傳遞信息，提高政府的服務(wù)意識和敏感度。除此之外，政府放權(quán)也是提高民主監(jiān)督水平的必要之舉，讓教育政策決定權(quán)最大限度地掌握在教育工作者手中，如基層校長和教師，提高他們的教育領(lǐng)導地位?？驴恕ご笮l(wèi)·安德森主張?zhí)岣咿r(nóng)村學校教師的領(lǐng)導權(quán)，他的研究發(fā)現(xiàn)在有教師領(lǐng)導權(quán)的農(nóng)村學校中，這些教師能夠在他們的同行里具有足夠的影響來改變學校的目標導向[17]。這是因為校長和教師貼近基層，對什么樣的教育有利于學生發(fā)展有比較深入的理解。提高校長和教師的話語權(quán)能夠?qū)⒄男姓д`降到最低。

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（作者單位：福建師范大學教育學院）

（責任編輯：孫建輝）