新一輪土改從哪里開(kāi)始

鄭振源

現(xiàn)在土地改革的爭(zhēng)論牽扯到三個(gè)理論問(wèn)題：第一個(gè)地價(jià)是如何形成的；第二個(gè)是開(kāi)發(fā)權(quán)歸誰(shuí)；第三個(gè)是土地增值收益的分配。

土地問(wèn)題要通過(guò)市場(chǎng)解決

新型城鎮(zhèn)化要達(dá)到60%、70%的水平，城鎮(zhèn)土地肯定要增加，城市用地肯定也要增加。現(xiàn)在城鎮(zhèn)化過(guò)程要嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)。

1.嚴(yán)控增量。怎么控制？如何判斷哪個(gè)城市的增量是多少？對(duì)于商業(yè)城市、旅游城市、工業(yè)城市等不同城市類(lèi)型，用地是不一樣的，城市用地多少，這個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)有多少，人口有多少，這些都是無(wú)法預(yù)測(cè)的。比如，富士康要從南海遷至鄭州，鄭州要提供千百畝土地、增加二三十萬(wàn)人口，而富士康什么時(shí)候搬，具體搬到哪是難以預(yù)測(cè)的。對(duì)于這些無(wú)法預(yù)測(cè)的事情，如何提前進(jìn)行規(guī)劃？現(xiàn)在政府采取用地定額、用地指標(biāo)來(lái)進(jìn)行控制，固定資產(chǎn)投資達(dá)到一定規(guī)模才批給土地，這個(gè)辦法根本不可行。應(yīng)通過(guò)價(jià)格來(lái)進(jìn)行控制。工業(yè)用地比較粗放，其原因就是由于價(jià)格便宜，現(xiàn)在工業(yè)用地一畝才9萬(wàn)多，這是造成工業(yè)用地浪費(fèi)的根本原因。未來(lái)，要通過(guò)價(jià)格進(jìn)行調(diào)整，而不能再賤賣(mài)工業(yè)用地。企業(yè)自然會(huì)考慮有多少錢(qián)買(mǎi)多少地。

2.盤(pán)活存量?，F(xiàn)在存量土地里可以盤(pán)活的是工業(yè)用地，如何把這些土地劃出來(lái)，要靠市場(chǎng)。土地多了就可以進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)，出賣(mài)以后另外購(gòu)置土地，這樣土地存量才能盤(pán)活。

3.優(yōu)化結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在是工業(yè)用地太多，住房用地不多。城市化過(guò)程中要調(diào)整結(jié)構(gòu)。

近十年來(lái)，我國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量的47%給了工業(yè)，而住宅只有20%多，這肯定要進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整的方式是什么？肯定不能用強(qiáng)制的行政辦法。企業(yè)用地都是花錢(qián)購(gòu)入的，強(qiáng)制的話(huà)行不通。在土地分配時(shí)主要還是要靠市場(chǎng)的力量，讓企業(yè)自律。比如現(xiàn)在的大學(xué)城，過(guò)去占地太多，貸款無(wú)法償還，那么可以賣(mài)地，用經(jīng)濟(jì)的辦法，自動(dòng)將多余的土地調(diào)節(jié)入市。

因此，在城市土地供給上，根本的解決辦法是靠市場(chǎng)。所以中央提出要建立一個(gè)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)一、有序的土地市場(chǎng)。 集體土地市場(chǎng)交易存在障礙

1.哪些權(quán)利可以交易？我國(guó)的土地市場(chǎng)不是所有權(quán)的交易市場(chǎng)，而是使用權(quán)的交易市場(chǎng)。集體土地有哪些使用權(quán)可以拿出來(lái)交易？建設(shè)用地使用權(quán)和可以處置的宅基地使用權(quán)?？墒沁@兩條在十八屆三中全會(huì)的決定上并沒(méi)有提及。那么它拿什么來(lái)入市呢？這是一個(gè)問(wèn)題。

2.集體土地入市的市場(chǎng)主體是誰(shuí)？集體土地現(xiàn)在由村長(zhǎng)說(shuō)了算。以后怎么改革？集體土地入市的主體是誰(shuí)，應(yīng)該有規(guī)定。集體土地入市，耕地保不住，影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)戶(hù)不同意；國(guó)土部失去控制權(quán)，市場(chǎng)亂了，國(guó)土部也不同意；集體土地入市以后，地方的土地出讓金沒(méi)有了，地方財(cái)政要崩盤(pán)，銀行要倒閉，地方政府也不同意。所以《決定》里寫(xiě)的是：“經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市”。土地制度改革研究小組的說(shuō)明是，這部分就是指存量用地。這樣怎么能控制得??？現(xiàn)在企業(yè)公司的存量用地，三、五畝，東一塊、西一塊，而一個(gè)項(xiàng)目往往要幾十畝，甚至上百畝，結(jié)果必然要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為農(nóng)地圈起來(lái)。

公共服務(wù)用地不能入市，公益性事業(yè)的用地也不能入市?，F(xiàn)在農(nóng)村小學(xué)都在調(diào)整合并，有的小學(xué)遷到別的地方，那么騰出來(lái)的土地怎么辦？這些都是問(wèn)題。宅基地入市還要進(jìn)行試點(diǎn)，至于什么時(shí)候進(jìn)行，目前尚未可知?，F(xiàn)在很多宅基地早已入市，解決的辦法是要有序入市，不能亂。這些問(wèn)題都需要討論。

3.準(zhǔn)入限制?，F(xiàn)在有一個(gè)限制：城市用地國(guó)有化，規(guī)劃圈內(nèi)的集體土地不能入市，一定要征地以后才能入市。那么城市建設(shè)是否非要征地不可？前幾天，北京市豐臺(tái)區(qū)南苑村有一起集體建設(shè)用地入市的案例。把南苑村的地賣(mài)了用于搞建設(shè)，這個(gè)方式就很好。為什么要先征地才能賣(mài)？這一條市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制應(yīng)該重新研究。

4.價(jià)格形成機(jī)制。市場(chǎng)培植需要有一個(gè)能夠真實(shí)反映土地稀缺程度的價(jià)格，這個(gè)價(jià)格只能在競(jìng)爭(zhēng)性的土地市場(chǎng)上形成?，F(xiàn)在把集體土地入市的范圍限制得那么小，就形不成競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，就無(wú)法形成競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格，就反映不出土地稀缺的程度，所以也就無(wú)法完成市場(chǎng)的有效配置。

政府的作用

目前國(guó)土部需要研究在市場(chǎng)化配置后，他們應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么。下一步應(yīng)就這些具體問(wèn)題展開(kāi)社會(huì)性的大辯論，這樣才能找出合適的出路。根據(jù)提出的共識(shí)再修改法律，這樣新型城鎮(zhèn)化、新型土改才能夠完成。

地價(jià)問(wèn)題

地價(jià)是地租的資本化，地租中有一種是區(qū)位地租。城郊農(nóng)村土地的區(qū)位地租高，所以地價(jià)也高。集體土地入市以后，能夠得到相應(yīng)合理的地租的地價(jià)。實(shí)行了人口城鎮(zhèn)化以后，農(nóng)村人口完全轉(zhuǎn)移到城市，他們就可以放棄在農(nóng)村的宅基承包地，這樣農(nóng)村承包地的經(jīng)營(yíng)范圍就能擴(kuò)大，就能搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，降低成本，從而得到更多的收益。所以遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村居民可以適當(dāng)?shù)玫绞芤?，不光是城郊的農(nóng)民，全體農(nóng)民都會(huì)受益。

現(xiàn)在土地改革的爭(zhēng)論牽扯到三個(gè)理論問(wèn)題：第一地價(jià)是如何形成的？是由用途決定還是由地租決定的？地租如何形成，是所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)還是投資體現(xiàn)？第二是開(kāi)發(fā)權(quán)歸誰(shuí)，開(kāi)發(fā)權(quán)是國(guó)家的還是土地所有者的？現(xiàn)在有一種說(shuō)法是開(kāi)發(fā)權(quán)是國(guó)家的，可是從物權(quán)法來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)權(quán)是從所有權(quán)里分離出來(lái)的。第三是土地增值收益的分配。對(duì)此有三種說(shuō)法，一是漲價(jià)歸公，比如臺(tái)灣地區(qū)；二是漲價(jià)歸土地所有者；三是漲價(jià)公私分配。我們要堅(jiān)持開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)，必須解決這三個(gè)理論問(wèn)題。

（摘自《社會(huì)科學(xué)報(bào)》）