扶貧互助資金項(xiàng)目管理與思考

姜繼美

2006年至今，陜西商洛共啟動(dòng)實(shí)施互助資金項(xiàng)目村190個(gè)，其中國(guó)家互助資金試點(diǎn)村48個(gè)，省級(jí)互助資金項(xiàng)目村142個(gè)。截至目前，全市互助資金總額達(dá)到4588.9萬(wàn)元，其中財(cái)政扶貧資金3767萬(wàn)元，會(huì)員繳納基準(zhǔn)金760.4萬(wàn)元，其它資金61.5萬(wàn)元；累計(jì)發(fā)展會(huì)員15269戶，其中貧困戶會(huì)員8614戶；共滾動(dòng)投放互助資金借款26792筆、10717萬(wàn)元，扶持18491戶會(huì)員發(fā)展種養(yǎng)殖、加工、運(yùn)輸、農(nóng)家樂(lè)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，戶均增收1500元以上，借款到期回收率達(dá)99%，有效發(fā)揮了互助資金項(xiàng)目在解決農(nóng)戶發(fā)展資金困難和促進(jìn)農(nóng)民增收中的重要作用，提高了貧困村、貧困戶自我積累、持續(xù)發(fā)展能力。

在近年來(lái)項(xiàng)目管理與實(shí)踐中，我們深切地體會(huì)到，要使互助資金協(xié)會(huì)這個(gè)“農(nóng)民身邊的銀行”不斷發(fā)展壯大、結(jié)出碩果，必須從思想認(rèn)識(shí)上再深化、從項(xiàng)目管理上再創(chuàng)新、從自我發(fā)展上再提升、從風(fēng)險(xiǎn)防范上再加強(qiáng)。

首先，深化認(rèn)識(shí)是前提?；ブY金項(xiàng)目是為緩解農(nóng)村金融發(fā)展滯后，金融產(chǎn)品不足，農(nóng)戶生產(chǎn)資金缺乏，制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展特別是貧困農(nóng)戶脫貧致富的突出矛盾，而采取的一種具有金融服務(wù)職能的扶貧方式。它針對(duì)貧困農(nóng)戶收入水平低、風(fēng)險(xiǎn)承受力弱、難擔(dān)保、無(wú)抵押物等貸款難的癥結(jié)所在，采用小額、短期、低息、聯(lián)保等形式發(fā)放借款，緩解貧困戶發(fā)展生產(chǎn)資金短缺問(wèn)題，改變了傳統(tǒng)扶貧資金一次性到戶的贈(zèng)予與幫扶關(guān)系，拓寬了財(cái)政扶貧資金使用方式，放大了財(cái)政扶貧資金使用效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了貧困村的原始積累和扶貧資金的永續(xù)利用。它是農(nóng)村金融服務(wù)的一種有益補(bǔ)充，是扶貧到戶模式的創(chuàng)新發(fā)展，是以人為本科學(xué)發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，只有深刻認(rèn)識(shí)到互助資金在扶貧開(kāi)發(fā)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和重要作用，才能堅(jiān)定信心，克服困難，強(qiáng)化措施，持之以恒地把項(xiàng)目組織好、實(shí)施好、發(fā)展好。

其次，精細(xì)管理是方向?；ブY金之所以能夠受到貧困群眾的認(rèn)可和歡迎，就在于通過(guò)村級(jí)扶貧互助資金協(xié)會(huì)這個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金與貧困村、貧困戶的有效對(duì)接，真正將扶貧機(jī)制轉(zhuǎn)變到了工作到村、扶貧到戶、投資于人的精細(xì)化扶貧管理上來(lái)。

2013年11月3日，習(xí)近平總書(shū)記在湘西考察調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)強(qiáng)調(diào)，扶貧開(kāi)發(fā)要實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧，這為我們進(jìn)一步搞好新階段扶貧開(kāi)發(fā)工作提出了更新更高要求。今后，隨著扶貧投入力度的不斷加大，互助資金的項(xiàng)目投入和覆蓋面也勢(shì)必?cái)U(kuò)大，必須以精細(xì)化管理為方向，從項(xiàng)目村的選擇、貧困會(huì)員戶的吸納、管理人員的培訓(xùn)、規(guī)章制度的建立、協(xié)會(huì)借款的投放、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的扶持、互助資金的監(jiān)管等各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)程序全面進(jìn)行規(guī)范和加強(qiáng)，用精細(xì)管理實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，讓貧困村和貧困人口在精準(zhǔn)化扶貧中享受到改革發(fā)展的成果。

再次，滾動(dòng)發(fā)展是核心。在貧困村設(shè)立互助資金，目的是建立民有、民用、民管、民享、周轉(zhuǎn)使用、滾動(dòng)發(fā)展的生產(chǎn)發(fā)展資金，核心是要通過(guò)資金滾動(dòng)，擴(kuò)大協(xié)會(huì)資本金，最終使互助資金協(xié)會(huì)步入自我積累、持續(xù)發(fā)展的軌道。

目前，商洛市互助資金協(xié)會(huì)平均資本金在26萬(wàn)左右，受制于資金總量少、覆蓋面小、借款額度低等因素的制約，絕大多數(shù)協(xié)會(huì)年占用費(fèi)收入只能勉強(qiáng)維持運(yùn)行開(kāi)支，只有丹鳳縣梅莊村、南坪村、商州區(qū)甘河村等少數(shù)借助中省獎(jiǎng)勵(lì)、資金總量達(dá)到50萬(wàn)元左右的協(xié)會(huì)，每年可從占用費(fèi)結(jié)余、收入結(jié)余中轉(zhuǎn)入1萬(wàn)元左右用于擴(kuò)大資本金。

當(dāng)前，互助資金在經(jīng)歷了2006—2008年小范圍探索試點(diǎn)、2009—2012年較大規(guī)模的政府強(qiáng)力推進(jìn)階段之后，已進(jìn)入到了規(guī)范提高階段，針對(duì)互助資金協(xié)會(huì)發(fā)展不平衡、自我積累能力弱的這一實(shí)際，應(yīng)該采取提高入會(huì)率、增加基準(zhǔn)金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、調(diào)整撤并協(xié)會(huì)、到戶貸款貼息補(bǔ)助等方式，多渠道增加協(xié)會(huì)資金總量，為其滾動(dòng)發(fā)展創(chuàng)造條件。

最后，防控風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵。互助資金的管理方式實(shí)行協(xié)會(huì)自我管理，借款主要以農(nóng)戶聯(lián)保的形式發(fā)放，加之目前項(xiàng)目村班子、協(xié)會(huì)班子和入會(huì)農(nóng)戶的素質(zhì)和能力還達(dá)不到項(xiàng)目設(shè)計(jì)的理想狀態(tài)，勢(shì)必就存在較大的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，也極有可能出現(xiàn)呆賬、壞賬損失，如果資金安全出了問(wèn)題，一切均無(wú)從談起。

對(duì)此，我們必須建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制，老辦法、新手段一起用，通過(guò)日常督查、專(zhuān)項(xiàng)核查、規(guī)范整改、財(cái)務(wù)決算、信息錄入等手段，加強(qiáng)協(xié)會(huì)外部資金監(jiān)管；通過(guò)合理限定會(huì)員互助金交納規(guī)模、控制資金使用率和周期借款戶比例、組成聯(lián)保中心組、提高逾期借款占用費(fèi)率、提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等方式，強(qiáng)化協(xié)會(huì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，構(gòu)建起體制內(nèi)與體制外相結(jié)合的資金監(jiān)管體系，確?；ブY金安全高效運(yùn)行。

今后一個(gè)時(shí)期，商洛市扶貧互助資金項(xiàng)目工作將緊緊圍繞“加強(qiáng)監(jiān)管，培育典型，試點(diǎn)創(chuàng)新，穩(wěn)步發(fā)展”的總體思路，以增加貧困群眾收入為目標(biāo)，以扶持貧困村、貧困戶發(fā)展生產(chǎn)為重點(diǎn)，進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目管理，規(guī)范協(xié)會(huì)運(yùn)作，提高扶持效果，創(chuàng)新發(fā)展模式。

第一，繼續(xù)規(guī)范協(xié)會(huì)運(yùn)作。實(shí)行借還款“一卡（折）通”制度，會(huì)員借還款在協(xié)會(huì)辦手續(xù)，在信用社領(lǐng)還現(xiàn)金，協(xié)會(huì)資金專(zhuān)戶管理，封閉運(yùn)行，減少資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，確保資金安全。實(shí)行協(xié)會(huì)年終決算制度，以縣為單位對(duì)上年度協(xié)會(huì)運(yùn)行情況集中進(jìn)行財(cái)務(wù)決算，建立縣級(jí)年度互助資金決算資料匯編，全面準(zhǔn)確掌握各協(xié)會(huì)運(yùn)行實(shí)際情況，強(qiáng)化對(duì)扶貧互助資金項(xiàng)目的實(shí)施管理。繼續(xù)規(guī)范協(xié)會(huì)借還款程序，嚴(yán)格按照會(huì)員申請(qǐng)、小組聯(lián)保、理事會(huì)審批、監(jiān)事會(huì)審查、簽訂合同、公告公示、發(fā)放借款的程序運(yùn)作，建立完整的審批檔案資料。繼續(xù)規(guī)范協(xié)會(huì)財(cái)務(wù)賬務(wù)管理，健全總賬、明細(xì)賬、分戶賬、現(xiàn)金日記賬和銀行日記賬和原始單據(jù)憑證，清楚反映互助資金運(yùn)行情況和資金使用管理情況。

第二，強(qiáng)化協(xié)會(huì)內(nèi)外監(jiān)管。繼續(xù)加強(qiáng)協(xié)會(huì)內(nèi)部監(jiān)管，采取定期檢查、日常督促、報(bào)表統(tǒng)計(jì)、軟件管理等辦法，強(qiáng)化對(duì)協(xié)會(huì)的監(jiān)管。國(guó)家互助資金管理軟件推廣縣，按照中省要求及時(shí)錄入、審核和上報(bào)協(xié)會(huì)運(yùn)行數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確掌握和提供協(xié)會(huì)運(yùn)行情況。著力加強(qiáng)協(xié)會(huì)外部監(jiān)管，采取縣區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與鎮(zhèn)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)的辦法，落實(shí)鎮(zhèn)一級(jí)互助資金監(jiān)管責(zé)任及具體責(zé)任人，充分發(fā)揮鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)協(xié)會(huì)日常工作指導(dǎo)、資金運(yùn)行監(jiān)督的作用。采取開(kāi)展第三方評(píng)估的辦法，聘請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所的財(cái)務(wù)專(zhuān)業(yè)人員對(duì)互助協(xié)會(huì)資金運(yùn)行和賬務(wù)管理進(jìn)行綜合評(píng)估。

第三，提高項(xiàng)目扶持效果。一是突出項(xiàng)目村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以加快貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，把協(xié)會(huì)資金主要用于項(xiàng)目村區(qū)域產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展上，重點(diǎn)扶持種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及小型加工業(yè)，充分體現(xiàn)互助資金項(xiàng)目在培育產(chǎn)業(yè)中的重要作用。二是突出貧困戶增收，以增加貧困戶收入為宗旨，把協(xié)會(huì)貧困戶會(huì)員的受扶持情況、增收情況作為衡量協(xié)會(huì)扶持效果的重要指標(biāo)，優(yōu)先扶持貧困戶會(huì)員，幫助貧困戶選擇發(fā)展項(xiàng)目，提供技術(shù)服務(wù)，加快項(xiàng)目村貧困戶增收脫貧。三是突出協(xié)會(huì)管理人員素質(zhì)提高，以提高貧困群眾自我管理、自我組織和自我發(fā)展能力為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)協(xié)會(huì)管理人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，通過(guò)協(xié)會(huì)管理人員參與協(xié)會(huì)管理日常事務(wù)，不斷提高自身綜合素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)向新型農(nóng)民的轉(zhuǎn)變。

第四，激活縣級(jí)工作動(dòng)力。繼續(xù)實(shí)行優(yōu)秀村獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)健全、運(yùn)行較好、效果明顯、發(fā)展能力強(qiáng)的優(yōu)秀互助資金項(xiàng)目村實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)，扶持加快發(fā)展壯大。開(kāi)展互助資金優(yōu)秀縣評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)，根據(jù)年度互助資金項(xiàng)目檢查情況，對(duì)互助資金管理規(guī)范、扶貧效果明顯的縣級(jí)扶貧部門(mén)，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)在互助資金項(xiàng)目管理中作出突出貢獻(xiàn)的先進(jìn)個(gè)人予以表彰。實(shí)行新增互助資金項(xiàng)目集中布局辦法，新發(fā)展互助資金項(xiàng)目村集中向?qū)ブY金項(xiàng)目認(rèn)識(shí)程度高、管理水平高、工作力度大的“兩高一大”縣安排，提高整體水平和扶貧效果。

第五，不斷深化創(chuàng)新試點(diǎn)。深入推進(jìn)現(xiàn)有試點(diǎn)項(xiàng)目，扎實(shí)開(kāi)展鎮(zhèn)安縣云蓋寺鎮(zhèn)花園移民小區(qū)互助資金省級(jí)創(chuàng)新試點(diǎn)；繼續(xù)實(shí)施商州區(qū)互助資金項(xiàng)目與到戶貸款項(xiàng)目結(jié)合市級(jí)試點(diǎn)。各縣區(qū)還要積極探索適度擴(kuò)大協(xié)會(huì)資金規(guī)模試點(diǎn)，擴(kuò)大資金扶持面，加快協(xié)會(huì)發(fā)展壯大，尋找解決制約互助資金項(xiàng)目發(fā)展的有效辦法。圍繞進(jìn)一步強(qiáng)化互助資金監(jiān)管，商洛市計(jì)劃明年聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)2—3個(gè)縣的互助資金項(xiàng)目進(jìn)行以規(guī)范財(cái)務(wù)管理為目標(biāo)的第三方評(píng)估試點(diǎn)，不斷探索強(qiáng)化協(xié)會(huì)外部監(jiān)管的新途徑。

（作者單位：陜西商洛市扶貧開(kāi)發(fā)局）endprint