完善投資運行機(jī)制是黃土高原生態(tài)安全的保障

張紅武

生態(tài)安全是國家生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切國家安全的自然依托和資源保障，具有重要的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性。水土保持是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主體工程，防治水土流失是實現(xiàn)生態(tài)安全的根本途徑之一。黃土高原因其嚴(yán)重的水土流失、脆弱的生態(tài)環(huán)境以及落后的經(jīng)濟(jì)狀況等，是我國生態(tài)環(huán)境的重點建設(shè)區(qū)之一。黨的“十八大”報告提出：大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先的方針，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。這對水土保持生態(tài)建設(shè)提出了新的政策支持。

中央統(tǒng)戰(zhàn)部組織的黨外知識分子建言獻(xiàn)策生態(tài)組通過近幾年的研究，認(rèn)為完善生態(tài)安全投資運行機(jī)制，是實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)調(diào)控的首要條件。為給生態(tài)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展提供政策依據(jù)，促進(jìn)有利于生態(tài)建設(shè)事業(yè)發(fā)展政策的出臺，保障我國的生態(tài)安全、糧食安全和能源安全，該組以黃土高原生態(tài)安全的水土保持投資情況為切入點，通過現(xiàn)場考察與調(diào)查，系統(tǒng)搜集整理有關(guān)資料，在黃河水利委員會長期實踐與相關(guān)課題研究的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)目前投資政策與運行機(jī)制存在的問題，尋求建立黃土高原生態(tài)安全的水土保持投資良性運行的機(jī)制。

一、生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對黃土高原水土保持的需求

1.構(gòu)筑我國生態(tài)安全屏障的需要。黃土高原地區(qū)是世界水土流失最嚴(yán)重和亞洲沙塵暴發(fā)生發(fā)展的主要區(qū)域，也是我國生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大、脆弱生態(tài)類型最多、生態(tài)脆弱性表現(xiàn)最明顯的地區(qū)，又因其毗鄰京津政治文化中心、包含汾渭中華文明經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域，其水土保持生態(tài)建設(shè)對國家的生態(tài)安全至關(guān)重要。因此，需要將其納入國家重點建設(shè)規(guī)劃，作為重點生態(tài)治理區(qū)加大國家投資力度，以構(gòu)筑我國生態(tài)安全的重要屏障。

2.滿足黃土高原特殊的生態(tài)環(huán)境的需要。黃土高原地區(qū)水蝕、重力侵蝕、風(fēng)蝕、凍蝕的相互交融，雨洪及干旱災(zāi)害頻發(fā)，造成其生態(tài)功能急劇衰退。一旦治理投資措施不能持續(xù)，治理效果就難以顯現(xiàn)。加之黃土高原地區(qū)的水土流失治理一直是按照“先易后難”的方式進(jìn)行的，水土保持工作難度將會越來越大。且隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度的加大，使水土流失治理與生態(tài)建設(shè)將面臨著更大的壓力。黃土高原特殊的自然地理環(huán)境也要求未來持續(xù)穩(wěn)定加大該區(qū)域的水土保持生態(tài)建設(shè)的投資。

3.確保黃河長治久安與防洪安瀾的需要。嚴(yán)重的水土流失使大量泥沙進(jìn)入黃河后淤積河床，黃河下游成為著名的“地上懸河”，上游寧蒙河段也出現(xiàn)了河情惡化的嚴(yán)重局面，使黃河治理開發(fā)與管理的措施變得更加復(fù)雜和難以奏效，又給黃土高原帶來嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。未來如不能進(jìn)一步減少黃土高原地區(qū)的水土流失，黃河下游及寧蒙河段“地上懸河”的局面將可能進(jìn)一步惡化。因此，黃土高原的水土保持生態(tài)建設(shè)投資是確保黃河長治久安與防洪安瀾的需要。

4.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，區(qū)域生產(chǎn)、生活用水大量增加，黃土高原地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展需要大量的水資源，天津、河北等華北地區(qū)對黃河流域水資源也提出了更高的要求，要積極發(fā)揮黃土高原水土保持在改善流域水資源利用條件方面的重要作用。同時社會生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，在采礦、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)擴(kuò)展等方面易加劇生態(tài)環(huán)境的惡化，需要通過工程措施阻止惡性循環(huán)趨勢。

5.協(xié)調(diào)能源產(chǎn)業(yè)開發(fā)與水土保持生態(tài)建設(shè)的需要。黃土高原地區(qū)是我國礦產(chǎn)資源的富集區(qū)，尤其是煤炭、石油、天然氣等能源資源十分豐富，在資源富集區(qū)的山西、內(nèi)蒙古、陜西、寧夏、甘肅等地，是“十二五”期間國家重點建設(shè)的重要能源、戰(zhàn)略資源接續(xù)地和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，對于保障國家能源安全具有舉足輕重的作用。協(xié)調(diào)區(qū)域資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)及其所帶來的水土流失治理投資，就成為新時期黃土高原地區(qū)水土保持工作面臨的新任務(wù)。

二、水土保持投資及運行機(jī)制目前存在的問題

1.建設(shè)需求與投入不足之間的矛盾突出。投資規(guī)模偏小是黃土高原水土流失治理與生態(tài)建設(shè)緩慢的重要原因，與國際組織黃土高原援助項目每平方公里40萬～60萬元投資相比，國內(nèi)項目投資標(biāo)準(zhǔn)則相差甚遠(yuǎn)。即使在“十一五”期間國家水土保持投入達(dá)到歷史最高水平，但最高年份的投入還不到當(dāng)年GDP的萬分之一。并且這些資金多是通過項目的方式進(jìn)行的，大部分缺乏長期穩(wěn)定的專項經(jīng)費支持而面臨困難。投資標(biāo)準(zhǔn)低，使得項目設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，變更設(shè)計方案頻繁，影響了治理的質(zhì)量與進(jìn)度。尤其在亟待治理的區(qū)域，環(huán)境條件越來越差，治理難度越來越大，建設(shè)需求與投入不足之間的矛盾突出。

2.水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等經(jīng)濟(jì)手段尚未建立。水土保持投入高、周期長、見效慢、經(jīng)濟(jì)效益低的問題凸現(xiàn)，依靠水土保持經(jīng)濟(jì)收益來調(diào)動農(nóng)民參與公共生態(tài)環(huán)境建設(shè)的作用日益減弱。同時水土保持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)仍未達(dá)到治理設(shè)施運行成本的50%，不足以刺激不同群體主動防治水土流失。國內(nèi)對水土保持補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定缺乏實施細(xì)則，在執(zhí)行過程中常會產(chǎn)生爭議。各地的補(bǔ)償機(jī)制尚不明確，阻礙了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。

3.投資政策缺乏持續(xù)性、連續(xù)性。我們在《黃土高原溝道壩系相對穩(wěn)定原理與工程規(guī)劃研究》一書中曾經(jīng)指出，黃土高原地區(qū)水土流失治理需要采取科學(xué)的溝道壩系布局，而這種布局又必須依靠長期、穩(wěn)定的水土保持投入機(jī)制和投資渠道。現(xiàn)狀條件下投資持續(xù)性、連續(xù)性差，主要是中央投資來源中財政經(jīng)費及基建經(jīng)費投資是根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)費狀況決定的，當(dāng)財政狀況不好或其他政策變化時，即會導(dǎo)致減少投資或者取消投資。調(diào)查表明，黃河水土保持生態(tài)工程未能按照原來的規(guī)劃繼續(xù)實施，黃土高原淤地壩建設(shè)的進(jìn)度也不如預(yù)期；據(jù)反映，在2012年國家財政狀況較好時，臨近年終又突然增加了15億元的國家水土保持重點建設(shè)工程經(jīng)費；又如世行貸款項目因種種原因再未申請開展。

4.資產(chǎn)經(jīng)營體制不完善。黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)投資中重工程項目建設(shè)、輕后期維修管護(hù)的現(xiàn)象較為突出。坡改梯由于一般由農(nóng)民耕種，因此其維護(hù)管理能夠得到保證。對于在溝道工程中起主導(dǎo)作用的淤地壩特別是骨干壩則缺乏維修管護(hù)經(jīng)費，一些效益較好的淤地壩后期管護(hù)資金能夠得到保障，但大量的效益不好、財政困難地區(qū)的后期維修管護(hù)經(jīng)費難以得到保障，多數(shù)地區(qū)又沒有建立起良性的水土保持資產(chǎn)管理經(jīng)營體制，致使這些地區(qū)淤地壩管理運行及效益的發(fā)揮效果大打折扣。endprint

5.投資激勵機(jī)制尚未建立。目前我國水土保持的投資中行政命令手段還占很大的比重，經(jīng)濟(jì)激勵手段不足。行政命令手段在解決水土流失問題時可以在短期內(nèi)取得明顯效果，但不會促使治理成本低的群體超量治理。一方面，水土流失治理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，不足以刺激不同群體主動防治水土流失，同時水土流失防治費的征收標(biāo)準(zhǔn)較低，占生產(chǎn)成本的比例小，限制了水土流失治理補(bǔ)償制度的經(jīng)濟(jì)激勵效果。另一方面，缺乏激勵利益相關(guān)者合作的機(jī)制，難以變成利益相關(guān)者的有效行為，當(dāng)水土流失治理不與地方經(jīng)濟(jì)增長和增加財政收入相沖突時會得到地方政策的支持，否則，地方政府通常將經(jīng)濟(jì)增長放在優(yōu)先地位。

6.投資協(xié)調(diào)機(jī)制須加以完善。由于過去一直把水土保持生態(tài)建設(shè)定義為公益性投資，因而社會投資者很少，中央投資成了最大投入者。近幾年來，不少地方政府也加大了水土保持投資力度，如山西、陜西等省區(qū)有計劃地從省級財政列出專項開展水土保持治理投資。但多數(shù)省區(qū)的投資僅僅是針對中央項目要求的配套資金，因黃土高原地區(qū)屬國家級貧困縣集中地區(qū)，地方財政基礎(chǔ)薄弱，這些配套資金往往不到位，因而依靠地方政府和群眾進(jìn)行水土流失治理比較困難。

由于沒有明確地對中央政府、地方政府和其他投資主體在水土保持投資中分工的說明，導(dǎo)致水土保持投資存在不同程度的缺位現(xiàn)象。此外，我國水土保持管理體系屬于分散管理，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，水土保持的決策職能被各部委分割，受行業(yè)、部門各自利益的制約，難以形成統(tǒng)一的投資管理政策，部分地方存在一定程度的投資分散、重復(fù)投資、投資效率低以及綜合效果不理想等問題。流域管理機(jī)構(gòu)在水土保持生態(tài)建設(shè)管理中具有不可替代的作用，我們2007年在全國“兩會”上曾提出“關(guān)于加強(qiáng)黃河流域機(jī)構(gòu)水土保持統(tǒng)一管理職能的建議”的提案，但至今落實情況不理想。

7.投資監(jiān)管須進(jìn)一步加強(qiáng)。黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)投資所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益比其他區(qū)域要差，地方政府對水土保持工作相對重視不足。對水土保持工程投資的效果和工程完成移交后的運行的監(jiān)管還存在不足，缺乏對投資完成后水土保持設(shè)施管護(hù)的長效運行和投資效果反饋的關(guān)注和監(jiān)管。同時，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持投資的監(jiān)督管理，不斷提高專項資金使用效率，實現(xiàn)水土保持工作的自我修正和良性發(fā)展。

三、良性運行機(jī)制探討

根據(jù)黃河水利委員會水土保持局的研究和實踐，可從以下幾方面建立水土保持良性運行機(jī)制。

1.投資管理協(xié)調(diào)體制。水土保持生態(tài)建設(shè)投資涉及農(nóng)、林、水等多個部門，資金的使用多口投放，各有各的計劃、任務(wù)、資金投放標(biāo)準(zhǔn)、使用辦法等，常出現(xiàn)“撒胡椒面”、“重復(fù)治理”等現(xiàn)象，降低了綜合治理的整體性、資金使用效率與投資效益，故需要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的投資管理體制，尤其需要建立國務(wù)院下屬的專門或相關(guān)各部委聯(lián)席的全國水土保持生態(tài)建設(shè)委員會，協(xié)調(diào)水土保持與生態(tài)建設(shè)等綜合防治工作，使各路資金形成合力，提高資金的投資效益。

2.投資監(jiān)督、約束機(jī)制。進(jìn)一步完善《水土保持法》，明確監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)督手段、監(jiān)督程序等內(nèi)容，強(qiáng)化法律法規(guī)的約束和監(jiān)管。強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能，并通過社會參與、項目聽證、責(zé)任追究等約束機(jī)制，建立專項資金賬戶，嚴(yán)格經(jīng)費預(yù)算審批、使用與監(jiān)督，建立長效的投資監(jiān)督與約束機(jī)制。

3.市場激勵機(jī)制?！端帘３址ā啡狈τ行鐣顿Y的具體政策與法規(guī)，難以調(diào)動各方面的力量治理水土流失。有必要以政府資金為引子，注重經(jīng)濟(jì)激勵手段，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，通過政策引導(dǎo)和利益驅(qū)動等措施，形成政府、企業(yè)和個人多方主體共同參與投資水土保持生態(tài)建設(shè)的新格局。

4.融資機(jī)制。積極利用金融、信貸、保險等多種形式，通過資本市場、金融市場、外資市場，明確投資治理者的合法權(quán)益，拓寬黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)投融資渠道，吸引各類民間和社會資本參與黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)投資。

5.補(bǔ)償機(jī)制。積極嘗試國家轉(zhuǎn)移支付、發(fā)達(dá)地區(qū)、工業(yè)地區(qū)、工業(yè)企業(yè)等生態(tài)價值補(bǔ)償?shù)榷喾N途徑，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。除了直接的資金補(bǔ)償外，應(yīng)積極探索政策補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、工程補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償、生態(tài)移民、實物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償形式。

四、建立水土保持與生態(tài)治理投資運行機(jī)制的建議

1.必須形成長效穩(wěn)定的中央投資機(jī)制。黃土高原地區(qū)需要治理的面積廣、地形復(fù)雜、治理難度高、資金需求量大，建議國家設(shè)立黃土高原水土保持與生態(tài)治理特區(qū)，給予特殊的政策優(yōu)惠和投資傾斜，依據(jù)GDP的增長比例逐年遞增，加大對該區(qū)域的水土保持生態(tài)建設(shè)的專項經(jīng)費投入，應(yīng)納入國家重點建設(shè)計劃，并長期穩(wěn)定下來。發(fā)揮政府在水土保持生態(tài)建設(shè)中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮公共財政的保障作用，形成政府社會協(xié)同開展水土保持生態(tài)建設(shè)的合力，以保證其獲得穩(wěn)定的資金支持。

2.引導(dǎo)地方政府增加水土保持投資。黃土高原地處老、少、邊、窮地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍較為落后，水土保持生態(tài)建設(shè)投資配套較難。因此，針對黃土高原的特殊性應(yīng)調(diào)整該區(qū)域地方政府配套比例，加大對該區(qū)域水土保持生態(tài)建設(shè)扶持，將生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展掛鉤，弱化GDP考核，強(qiáng)化該區(qū)域生態(tài)考核，引導(dǎo)政府加大水土保持投資力度。

3.積極構(gòu)建多元化投資體系。黃土高原地區(qū)的水土保持生態(tài)建設(shè)難度高，投資缺口大，應(yīng)深化產(chǎn)權(quán)制度改革，制定優(yōu)惠的投資政策，通過市場機(jī)制和利益驅(qū)動，吸引和調(diào)動社會各主體參與水土保持生態(tài)建設(shè)投資的積極性，形成國家、地方、企業(yè)、個人以及外資外援等多元化的治理投資機(jī)制。

對水土保持生態(tài)建設(shè)的成果推行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與發(fā)證制度，明晰產(chǎn)權(quán)，搞活使用權(quán)，明確投資者的合法權(quán)益，激勵企業(yè)、個人、社會組織、外資機(jī)構(gòu)等多元化社會主體參與水土保持投資。

4.建立和完善水土保持生態(tài)建設(shè)投資補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)水土保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、建設(shè)和保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，在流域上下游等區(qū)域間公平承擔(dān)水土流失預(yù)防和治理責(zé)任，綜合運用行政和市場機(jī)制，調(diào)節(jié)水土保持生態(tài)建設(shè)和相關(guān)各方之間的利益關(guān)系，建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，公平享受水土保持生態(tài)建設(shè)效益。建立和完善水電、水利、采礦等企業(yè)的環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任機(jī)制，從資源開發(fā)的相應(yīng)收益中，拿出資金用于企業(yè)所在地環(huán)境的恢復(fù)治理，防治水土流失。

5.創(chuàng)新水土保持投融資模式。針對黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)面臨的資金缺口與投資約束，可通過碳交易、金融、信貸、保險等渠道，積極利用碳匯市場、資本市場、金融市場、外資市場，發(fā)行生態(tài)彩票、生態(tài)基金、生態(tài)債券、生態(tài)股票等多種形式的金融衍生工具，創(chuàng)新水土保持生態(tài)建設(shè)投融資模式，吸引各類民間和社會資本參與黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)。

6.健全長效投資監(jiān)管機(jī)制。水土保持與生態(tài)建設(shè)涉及多個行業(yè)和部門，必須加強(qiáng)《水土保持法》與相關(guān)部門和行業(yè)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)與配合作用，強(qiáng)化水土保持與生態(tài)建設(shè)投資的法律監(jiān)管和約束。完善水土保持投資資產(chǎn)運營管理，建立專項資金賬戶，嚴(yán)格經(jīng)費預(yù)算審批、使用與監(jiān)督，建立嚴(yán)格的資金管理與使用機(jī)制。黃河水利委員會作為流域管理機(jī)構(gòu)，在水土保持生態(tài)建設(shè)監(jiān)督管理中具有重要地位，尤其在水土保持規(guī)劃、跨行政區(qū)域綜合防治等工作中具有不可替代的作用，應(yīng)強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能，建立完善長效的投資監(jiān)督機(jī)制?！?（該文作者為清華大學(xué)教授，中央統(tǒng)戰(zhàn)部黨外知識分子建言獻(xiàn)策生態(tài)組聯(lián)絡(luò)人）endprint