上海動物園綜合客運樞紐及配套項目社會穩(wěn)定風險評估研究

劉純凈

（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200052）

近幾年，國內(nèi)社會穩(wěn)定風險事件時有發(fā)生，部分影響范圍非常廣。為了從源頭上避免和減少工程建設產(chǎn)生的社會矛盾，防范、減少和控制社會穩(wěn)定風險，及時預警可能影響社會穩(wěn)定的情況，中共上海市委辦公廳、上海市人民政府辦公廳印發(fā)了《關于建立重大事項社會穩(wěn)定風險分析和評估機制的意見(試行)的通知》(滬委辦發(fā)[2009]16 號)和《上海市重點建設項目社會穩(wěn)定風險分析和評估試點辦法的通知》(滬委辦發(fā)[2009]35 號)，將工程建設可能引發(fā)的社會穩(wěn)定問題作為政府工作頭等大事來抓。筆者以上海動物園綜合客運樞紐及配套項目社會穩(wěn)定風險評估為例，對上海動物園綜合客運樞紐及配套項目建設的相關利益者、主要社會風險因素、風險評估與等級評判以及社會穩(wěn)定預控措施進行了研究。

1 項目概況

上海動物園綜合客運交通樞紐及配套項目(以下簡稱本項目)建設目標是建成包括一個 4 條線路的公交樞紐車站和動物園游客私家車停車場等相關配套設施?？傉嫉孛娣e為 11 097 m2，總建筑面積 26 649 m2，其中地上建筑面積 10 121 m2、地下建筑面積 16 528 m2。地上建筑主要包括公交樞紐、地鐵出入口及風井、相關管理及配套服務用房；地下建筑主要包括公交換乘大廳、樞紐配套服務設施、小汽車停車庫、設備與管理用房。本項目將結合軌道交通 10 號線、16 號線動物園站形成綜合交通換乘樞紐。

2 項目社會穩(wěn)定風險調(diào)查

2.1 相關利益者調(diào)查

在對本項目基地周邊環(huán)境的實地踏勘，以及街道組織召開征詢意見會的基礎上，確定本項目的相關利益者群體主要為周邊居民、花鳥市場的營業(yè)者和別墅的所有者和使用者。

圖1 項目周邊環(huán)境示意圖

(1)周邊居民：本項目南側紅線距離嘉利豪園第一排住宅樓僅為 9 m，嘉利豪園第一排住宅樓的居民在項目施工期間將可能受到噪音、振動、揚塵等環(huán)境問題，以及基坑開挖導致土體變性引起房屋不均勻沉降的影響。

(2)花鳥市場的營業(yè)者：本項目西側紅線緊貼花鳥市場的商業(yè)用房，地下室輪廓線與花鳥市場的距離為 7.2 m，花鳥市場的營業(yè)者在施工期間將可能受到噪音、振動、揚塵等環(huán)境問題，以及基坑開挖導致土體變性引起房屋不均勻沉降的影響。考慮到花鳥市場的地面及房屋在 10 號線建設過程中已出現(xiàn)裂縫，因此房屋安全存在一定的隱患。

(3)別墅的所有者和使用者：本項目西側紅線距離 1 棟老別墅的距離約為 25 m，該別墅屬于歷史保護建筑，年數(shù)已久。目前其產(chǎn)權為部隊所有，并出租給 4 戶人家使用，地鐵10 號線的建設已引起別墅一定程度的傾斜與開裂，本項目建設造成房屋使用者的安全隱患。

2.2 相關利益者訴求

通過街道組織召開的相關利益者意見征詢會，總結出本項目建設相關利益者的主要訴求包括如下幾方面。

(1)嚴格按照項目前期的合法性要求，做好項目規(guī)劃和環(huán)評公示，并從環(huán)境角度分析該項目布局的合理性和與環(huán)境的相容性。對于受運營期環(huán)境影響的居民應做好解釋工作，并給予一定的補償。

(2)加強施工期的環(huán)境管理，減少施工帶來的環(huán)境影響。文明施工，減少施工期噪聲和揚塵，并考慮周邊房屋結構是否受施工期振動影響，合理安排施工時間，盡量不要夜間施工，影響居民休息。如需夜間施工，應嚴格按照程序辦理夜間施工許可證。嚴格進行文明施工，采取相應的降噪減塵措施，減緩影響范圍及程度，并盡量縮短施工期。臨時設施的搭建應盡量遠離居住區(qū)，選擇靠近虹橋路方向。

(3)受影響較為嚴重的住戶要求在開工前進行房屋的檢測，在施工結束后，再次對房屋質(zhì)量進行檢測且出具報告，多設沉降觀測點，發(fā)現(xiàn)問題及時采取措施。

(4)要合理進行施工期的交通組織，保證居民的出行方便，確保居民出行安全。

(5)加快本項目建設的進度，不僅有利于周邊居民、動物園游客的交通出行與周圍經(jīng)濟的發(fā)展，也有利于社區(qū)服務中心項目的快速推進。

(6)合理設計，減少建筑物因玻璃幕墻反光形成的光污染對周邊居民的影響。

(7)建議由建設單位、施工單位、設計單位、街道辦成立專門的領導小組，設立 24 h 值守熱線，并設置專門的聯(lián)絡員，加強各單位之間的聯(lián)系和溝通，以便街道辦和居委會做好周邊居民的宣傳和溝通、解釋工作。

3 主要風險因素識別與分析

3.1 主要風險因素識別

通過多次的現(xiàn)場踏勘，對項目基地周邊情況和歷史矛盾的排摸調(diào)查，聽取相關街道和專家意見，結合國家發(fā)展和改革委員會《關于征求對固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱(征求意見稿)意見的通知》(發(fā)改辦投資[2012]2873 號)(以下簡稱《大綱》)中的“風險因素清單表”，梳理識別出 5 個主要風險因素：(1)項目前期公眾參與不充分引發(fā)的風險；(2)施工過程中產(chǎn)生的噪音、振動、揚塵等環(huán)境影響引發(fā)的風險；(3)施工過程中基坑開挖造成周邊土體變形導致鄰近建筑物傾斜、開裂引發(fā)的風險；(4)施工過程中交通組織不當造成交通不通暢，影響周邊居民生活引發(fā)的風險；(5)運營期車輛運行產(chǎn)生的噪音和廢氣等環(huán)境影響引發(fā)的風險。

3.2 主要風險因素分析

3.2.1 項目前期公眾參與不充分引發(fā)的風險

本項目的規(guī)劃設計方案雖然已經(jīng)進行了網(wǎng)上公示，但是通過現(xiàn)場走訪和了解，本項目基地周邊的相關利益方(嘉利豪園的居民、花鳥市場的營業(yè)者等)對本項目建設的相關信息的了解并不多?？紤]到本項目建設在環(huán)境方面、基坑開挖方面均有可能對項目基地南面嘉利豪園的居民形成一定的影響，故項目前期更需加強與相關利益者的溝通與協(xié)調(diào)，完善項目前期環(huán)境影響的方案公示，有效地聽取周邊居民的反饋意見，以免矛盾升級，最終導致社會穩(wěn)定風險事件。

3.2.2 施工過程中產(chǎn)生的噪音、振動、揚塵等環(huán)境影響引發(fā)的風險

施工期間的環(huán)境影響主要包括大氣污染、噪聲污染、振動影響、水體污染、固體廢棄物污染、光污染等，其中，本項目施工期的噪聲、振動和揚塵影響最容易產(chǎn)生社會矛盾和社會風險。

施工噪聲主要包括建筑施工、運輸土石方及其他建筑材料的載重汽車行駛所產(chǎn)生的噪聲及各種施工機械工作時所產(chǎn)生的噪聲。各種施工機械產(chǎn)生的噪聲級可達 75 dB～96 dB，在施工期間對環(huán)境可造成較大的影響，可能影響周圍居民的正常生活以及周邊商業(yè)設施的正常營業(yè)。

揚塵主要來自兩方面。其一，在運輸材料過程中，由于公路凹凸不平或裝運過飽滿等原因造成的拋灑，以及車輛身后真空吸力所造成的道路揚塵；其二，在施工工地卸載、堆放材料及施工過程中，由于地面干燥松散由風吹所引起的揚塵。揚塵不僅會嚴重影響周邊人群的環(huán)境衛(wèi)生，還能大大增加大氣浮塵含量，影響周邊人群的身體健康。

3.2.3 施工過程中基坑開挖造成周邊土體變形導致鄰近建筑物傾斜、開裂引發(fā)的風險

本工程為地下 2 層，基坑開挖深度約 10.6 m，地下室輪廓線至花鳥市場最近的距離約為 7 m，小于 1 倍的基坑深度；地下室輪廓線至嘉利豪園最近的距離約為 20 m，約為 2 倍的基坑深度?；娱_挖可能引起周邊土體的變形與位移，若變形過大可能導致周邊建筑物的不均勻沉降乃至房屋結構的傾斜、開裂等從而導致重大的社會穩(wěn)定風險發(fā)生。因此，圍護結構施工的質(zhì)量風險，如圍護結構強度不足或搭接不嚴密在開挖時出現(xiàn)的滲漏，可能導致基坑圍護大變形等，基坑支撐失穩(wěn)風險等都是本項目建設過程中重要的風險控制點。

3.2.4 施工過程中交通組織不當造成交通不通暢影響周邊居民生活引發(fā)的風險

項目施工過程中可能對周邊的道路交通產(chǎn)生多方面的影響，比如施工的打樁、基坑開挖，若防護措施不到位，施工開挖前沒有降水等，可能會因地面沉降對周邊路面交通造成不良的影響；工程施工臨時對周邊道路的占用，渣土外運以及建筑材料運輸可能對周邊的的城市道路形成影響，特別是上下班高峰時期，導致周邊交通擁堵。根據(jù)對現(xiàn)狀虹橋路未施工段的車量統(tǒng)計，晝間 870 輛/h，夜間 290 輛/h，大車比24%，車流量較大，虹井路至虹橋路右轉車輛較多，在平日的上下班高峰里，交通已較為擁堵。本項目的施工將加重周邊道路交通的負擔。

3.2.5 運營期車輛運行產(chǎn)生的噪音和廢氣等環(huán)境影響引發(fā)的風險

運營期間的環(huán)境影響主要包括廢水、噪音、廢氣、固體廢棄物污染，其中，本項目運營期的噪聲和廢氣影響最容易產(chǎn)生社會矛盾和社會風險。運營期的噪聲主要來自：公交車進出站噪聲、地下車庫的排風口、近虹橋路側距地面 10 m 的地鐵風井、各類設備用房內(nèi)水泵、風機等設備的運行噪聲，樞紐管理用房層頂?shù)男嘛L加變頻的多聯(lián)中央空調(diào)系統(tǒng)等。項目廢氣主要包括汽車尾氣、地鐵風井排氣等。

4 項目社會穩(wěn)定風險估計與評判

本次社會穩(wěn)定風險評估采用單向風險評估和綜合評估相結合的方式，即先針對各個風險點開展風險評估，然后采用綜合評估法，將單項風險評估值計算出項目綜合風險指數(shù)，最后對照《大綱》中的“重點建設項目整體風險等級評判參考標準”得出項目整體社會穩(wěn)定風險等級。

4.1 單因素風險估計

單因素風險估計運用風險概率-影響矩陣(也稱風險評價矩陣)的方法，逐一對單個風險因素進行多維度分析，最終判定其風險等級。矩陣以風險因素發(fā)生的可能性為橫坐標，以風險因素發(fā)生后產(chǎn)生的負面影響大小為縱坐標。社會穩(wěn)定風險發(fā)生概率評分從 1～5，分數(shù)越大表示發(fā)生概率越大，風險影響程度評分也從 1～5，分數(shù)越大表示此單項風險對社會穩(wěn)定的負面影響越大。單項風險值為前兩項評分的乘積，因此分數(shù)從 l～25，分數(shù)越高表示該項風險越大。

4.2 項目整體風險等級評判

項目整體風險等級評判運用風險綜合評價法進行評判，其主要步驟為：(1)建立項目綜合風險指數(shù)計算表，在單因素風險分析的基礎上將評判確定的主要特征風險全部列入表中；(2)確定每個單因素風險的權重，根據(jù) AHP 層次分析法或利用專家經(jīng)驗，對每個單因素風險的重要性及風險程度進行估計，采取相應的方法確定每個單因素風險的權重并進行歸一化處理；(3)給每個單因素風險賦值，根據(jù)單因素風險程度評判方法評判每個單因素的風險程度，采用 0.04～1.0 標度，分別給微小、較小、一般、較大和重大 5 個等級賦值；(4)計算每個風險因素的風險指數(shù)，將每個風險的權重系數(shù)與等級系數(shù)相乘，所得分值即為每個風險因素的風險等級指數(shù)；(5)最后將風險指數(shù)計算表中所有單因素風險的風險指數(shù)相加，得出整個項目的綜合風險指數(shù)。

本項目主要風險因素共有 5 個。其中較大單因素風險 2個，一般單因素風險 3 個。滿足“重點建設項目整體風險等級評判參考標準”中 B 級“1 個重大或 2 到 4 個較大單風險因素”的判定標準，項目的實施可能引發(fā)一般性群體性事件。風險水平有條件接受，項目必須采取降險的應對措施。采用綜合風險指數(shù)法計算出本項目的綜合風險指數(shù)為 0.472，本項目的綜合風險指數(shù)為 0.36<0.472<0.64，屬于 B 級風險指數(shù)區(qū)間，因此項目整體風險等級為 B 級。

5 預控措施

根據(jù)項目建設的總體目標，以有利于提高對風險控制能力和降低風險潛在危害為原則，提出合理、可行的風險處置對策，具體如下。

(1)建立相應的協(xié)調(diào)聯(lián)動組織機構，各職能部門應積極配合，建立維穩(wěn)機制，做到科學分工，職責明確，進行積極的溝通、協(xié)調(diào)與配合，并制定完備的風險處置措施及應急預案。

(2)重視和完善施工期間和運營期間交通組織的設計和區(qū)域公共交通的配套，保障周邊居民的出行問題。

(3)積極組織施工單位學習《關于公布上海市建設工程施工便民十八法的通告》(滬建建管[2008]26 號)，提升施工現(xiàn)場文明施工管理水平，將施工對社會、交通的影響降低到最低程度，同時在項目施工周邊設立告示牌和宣傳牌，獲得市民對施工的理解與諒解。

(4)建議嚴格執(zhí)行環(huán)保報告中的降低噪音、振動等環(huán)境影響的措施，并建立動態(tài)環(huán)境影響監(jiān)控機制，同時預留資金以備采取進一步的環(huán)境控制措施。

(5)對施工期間和運營期間影響較大的周邊建筑進行實時動態(tài)監(jiān)測，并做好相應的應急預案，對造成影響的建筑應采取積極主動的應對措施，同時獲得受影響民眾的諒解。

6 結 語

本文對上海動物園綜合客運樞紐及配套項目社會穩(wěn)定風險評估過程中的相關利益者調(diào)查、訴求以及主要的社會穩(wěn)定風險因素進行了識別、分析與評判，并提出了有效防止風險發(fā)生的預控措施。社會穩(wěn)定風險評估可以將未來項目建設過程中可能發(fā)生的社會穩(wěn)定問題在項目建設前及時暴露并加以有效的防護與控制，從而實現(xiàn)從源頭上避免和減少工程建設產(chǎn)生的社會矛盾，對保證項目順利實施和維護社會和諧穩(wěn)定都具有重要的意義。