完善制度 推動(dòng)改革

歐陽(yáng)美文+李騰飛+屈蘋(píng)

2008年，宜春市制定下發(fā)了《宜春市行政事業(yè)單位公務(wù)卡制度改革方案》，標(biāo)志著該市公務(wù)卡改革正式啟動(dòng)。目前，公務(wù)卡改革在我市已實(shí)施五年。五年來(lái)，這項(xiàng)改革開(kāi)展得怎樣？改革成效如何？實(shí)際操作過(guò)程中還存在一些什么樣的問(wèn)題和困難？帶著以上思考，筆者深入我市部分區(qū)縣，對(duì)基層公務(wù)卡改革情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，有關(guān)調(diào)研情況如下：

一、宜春市公務(wù)卡改革的基本情況和成效

五年的實(shí)踐探索，宜春市公務(wù)卡消費(fèi)從無(wú)到有、由點(diǎn)及面，改革取得了良好成效。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是改革面迅速擴(kuò)大。從縣市看，除三區(qū)外，均啟動(dòng)了此項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)了縣市全覆蓋。從改革單位看，2013年，全市開(kāi)展改革的預(yù)算單位共計(jì)1 661個(gè)，比上年新增958個(gè)，占預(yù)算單位總數(shù)的89.6%，基本實(shí)現(xiàn)了除鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外單位的全覆蓋。二是發(fā)卡量和消費(fèi)金額快速增長(zhǎng)。2013年，全市累計(jì)發(fā)卡11 583張，比上年底增加8 094張，累計(jì)刷卡消費(fèi)7 062萬(wàn)元，比上年增加5 569萬(wàn)元，增長(zhǎng)近4倍。三是單位用卡意識(shí)逐步提高。目前，大多數(shù)預(yù)算單位從被動(dòng)接受到主動(dòng)使用，逐漸養(yǎng)成了勤于用卡且樂(lè)于用卡的好習(xí)慣。

公務(wù)卡制度改革的實(shí)施，進(jìn)一步深化了國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，規(guī)范了財(cái)政財(cái)務(wù)行為，減少了現(xiàn)金支付結(jié)算，提高了公務(wù)支出的透明度，控制了行政事業(yè)單位的現(xiàn)金流量和現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)。改革進(jìn)程中，部分縣市結(jié)合本地實(shí)際摸索總結(jié)出一些行之有效的辦法：上高縣將公務(wù)卡改革工作列入政府重點(diǎn)督辦工作，由財(cái)政、紀(jì)檢等部門(mén)具體落實(shí)；萬(wàn)載縣大力壓縮授權(quán)支付額度，嚴(yán)格控制預(yù)算單位使用現(xiàn)金消費(fèi)；奉新縣根據(jù)年初部門(mén)預(yù)算安排公用經(jīng)費(fèi)情況，結(jié)合本縣實(shí)際，分單位下達(dá)公務(wù)卡消費(fèi)參考目標(biāo)，督促各單位落實(shí)；靖安縣嚴(yán)格對(duì)照強(qiáng)制結(jié)算目錄審核每一筆項(xiàng)目支出，違規(guī)支出一律不予報(bào)賬。四縣2013年公務(wù)卡消費(fèi)金額分別為1 872.4萬(wàn)元、1 276.7萬(wàn)元、816.8萬(wàn)元和621.9萬(wàn)元，消費(fèi)總額分別居我市10個(gè)縣（市、區(qū)）前四位，占全市的比重分別為26.5%、18.1%、11.6% 和8.8%。

二、宜春市公務(wù)卡改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題及成因

盡管我市公務(wù)卡改革取得了一定的成績(jī)，但從全市整體情況來(lái)看，仍存在一些問(wèn)題。一是總體進(jìn)度偏慢；二是縣市間改革進(jìn)度不均衡；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革明顯滯后。

具體分析起來(lái)，阻礙我市公務(wù)卡改革進(jìn)程的原因主要有以下四點(diǎn)：

1.改革觸及不當(dāng)利益，部分單位找各種借口延緩改革。公務(wù)卡具有“雁過(guò)留聲、消費(fèi)留痕”的特點(diǎn)，將公務(wù)消費(fèi)置于陽(yáng)光之下，堵住了過(guò)去現(xiàn)金結(jié)算“無(wú)跡可查、無(wú)據(jù)可尋”的漏洞。因此，公務(wù)卡改革觸動(dòng)了在財(cái)務(wù)工作中存在“渾水摸魚(yú)”情況單位的利益，導(dǎo)致部分單位視公務(wù)卡為“殺傷性武器”，從而找各種借口拖延改革。如有些單位認(rèn)為公務(wù)卡姓“公”，屆時(shí)會(huì)導(dǎo)致單位承擔(dān)私人消費(fèi)引致的所有責(zé)任，又認(rèn)為參與改革后單位所有職工都必須辦理公務(wù)卡，反而不利于加強(qiáng)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理；有些單位表示對(duì)刷卡消費(fèi)不習(xí)慣、嫌保管POS機(jī)小票麻煩、對(duì)公務(wù)卡消費(fèi)信息的保密性不信任，即使發(fā)了卡也不想使用。有些單位認(rèn)為公務(wù)卡報(bào)賬程序繁瑣，即使使用了公務(wù)卡消費(fèi)，但仍按原程序報(bào)賬。理由五花八門(mén)，看法莫衷一是，導(dǎo)致一些單位采取觀望態(tài)度，能拖則拖。

2.刷卡條件有限，公務(wù)卡消費(fèi)完整性大打折扣。因?yàn)楣珓?wù)卡消費(fèi)主要通過(guò)POS機(jī)完成，所以公務(wù)卡的使用頻率和POS機(jī)的布設(shè)情況直接相關(guān)。調(diào)研過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)以下幾種情況。一是商家安裝POS機(jī)積極性不高。由于刷卡手續(xù)費(fèi)均要商戶承擔(dān)，且公款消費(fèi)均要索取發(fā)票，導(dǎo)致商戶經(jīng)營(yíng)成本上升，部分商戶特別是中小商戶不愿安裝POS機(jī)。這種現(xiàn)象在小縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤為突出。二是有POS機(jī)不用。有些商戶出于成本考慮，經(jīng)常以網(wǎng)絡(luò)不通、設(shè)備故障或可以提供付現(xiàn)優(yōu)惠等借口來(lái)誘使客戶支付現(xiàn)金。三是許多單位將公務(wù)接待轉(zhuǎn)移到刷卡環(huán)境較差的地方。為貫徹中央?yún)栃泄?jié)約的精神，一些單位在公務(wù)接待中，紛紛將餐飲招待由高檔次酒店轉(zhuǎn)移至鄉(xiāng)下、學(xué)校食堂、私人會(huì)所或普通小店，這些地方刷卡環(huán)境更差。因此，受以上因素影響，許多消費(fèi)無(wú)法通過(guò)公務(wù)卡來(lái)進(jìn)行，公務(wù)卡消費(fèi)的完整性大打折扣。

3.公務(wù)卡結(jié)算體系不完善，制約改革進(jìn)程。公務(wù)卡結(jié)算體系主要由銀行反饋消費(fèi)信息——公務(wù)卡結(jié)算軟件讀取信息—按操作流程還款三個(gè)緊密相連的環(huán)節(jié)構(gòu)成。公務(wù)卡還款是否方便快捷，主要取決于結(jié)算體系的完善度。從實(shí)際運(yùn)行情況看，三個(gè)環(huán)節(jié)均有待完善。一是銀行消費(fèi)信息反饋速度偏慢。受制于跨行網(wǎng)絡(luò)清算系統(tǒng)，不同代理銀行間的用卡信息傳遞至少需要三天，如果代理銀行經(jīng)辦人員未能熟練掌握相關(guān)業(yè)務(wù)，信息傳遞時(shí)間可能更長(zhǎng)。2012年，奉新縣某銀行就出現(xiàn)過(guò)由于崗位變動(dòng)，公務(wù)卡業(yè)務(wù)銜接未能到位，一段時(shí)間內(nèi)信息傳遞均超過(guò)十天的現(xiàn)象。二是銀行信息系統(tǒng)和公務(wù)卡結(jié)算軟件的契合度不強(qiáng)。有時(shí)銀行信息數(shù)據(jù)早已發(fā)送，但用友軟件顯示未接收到銀行信息，反復(fù)查詢后仍難以明確是在哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題。奉新縣曾出現(xiàn)因系統(tǒng)不能讀取信息，最終持卡者逾期還款而在銀行卡征信系統(tǒng)中留下了“污點(diǎn)”的情況。三是公務(wù)卡結(jié)算軟件的成熟度不高。我市于2012年上線用友政務(wù)軟件大平臺(tái)，距今僅使用不到兩年，軟件的部分功能仍需完善。部分縣市反映，公務(wù)卡結(jié)算模塊存在著反應(yīng)速度不夠快、報(bào)銷流程稍顯繁瑣、界面功能復(fù)雜等情況。公務(wù)卡結(jié)算體系的不完善，會(huì)讓持卡者覺(jué)得公務(wù)卡是“麻煩卡”，會(huì)采用各種方式抵觸使用公務(wù)卡。

4.相關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制落實(shí)不到位，對(duì)改革不力者威懾力

不強(qiáng)。現(xiàn)行公務(wù)卡管理制度雖然對(duì)使用公務(wù)卡做出了明確規(guī)定，但如何對(duì)未使用公務(wù)卡結(jié)算的單位和個(gè)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，各地還處于觀望階段。一是相關(guān)部門(mén)未能形成合力。公務(wù)卡改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，工作需要由財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)、人行等部門(mén)分工協(xié)作，配合推進(jìn)。但即使在改革進(jìn)展情況較好的縣市，現(xiàn)階段也主要是由財(cái)政部門(mén)“單兵突進(jìn)”，縣市反映，財(cái)政部門(mén)雖然可以利用會(huì)計(jì)核算和資金撥付等方式來(lái)規(guī)范單位的公務(wù)卡消費(fèi)行為，但這僅僅是推進(jìn)改革的一種技術(shù)手段，一旦遇到深層次的問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)就顯得力不從心。二是問(wèn)責(zé)機(jī)制未有效執(zhí)行。在公務(wù)卡改革制度設(shè)計(jì)中，明確了相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，但在實(shí)際操作過(guò)程中彈性過(guò)大，由此造成對(duì)未參與改革或改革不力者網(wǎng)開(kāi)一面，改得好理所當(dāng)然，改得不好也安然無(wú)事，無(wú)人問(wèn)津。在這種情況下，相關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制落實(shí)缺位，沒(méi)有對(duì)改革不力者起到應(yīng)有的威懾力，同時(shí)也挫傷改革執(zhí)行較好單位的積極性，更引起一些縣市對(duì)公務(wù)卡改革觀望情緒仍然濃厚，改革難以進(jìn)一步深入。

三、推進(jìn)我市公務(wù)卡改革的建議

公務(wù)卡制度改革作為國(guó)庫(kù)集中支付改革的延伸，在我市已開(kāi)展5年之久，目前已到了從“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵期。如不繼續(xù)力推，改革將會(huì)半途而廢。針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，結(jié)合我市實(shí)際，提出以下四點(diǎn)完善建議。

1.加大公務(wù)卡的宣傳培訓(xùn)工作，使改革深入人心。一是加大宣傳，有的放矢。各級(jí)政府和相關(guān)職能部門(mén)要利用報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視等各種媒介，對(duì)公務(wù)卡改革進(jìn)行進(jìn)一步的全方位宣傳，大力介紹公務(wù)卡改革的相關(guān)知識(shí)等，使各預(yù)算單位尤其是單位領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)公務(wù)卡改革形成正確的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)其積極參與改革中來(lái)。二是加強(qiáng)培訓(xùn)，提升技能。將公務(wù)卡業(yè)務(wù)培訓(xùn)納入年度部門(mén)決算培訓(xùn)范圍，邀請(qǐng)相關(guān)技術(shù)人員，針對(duì)公務(wù)卡還款的流程和操作要點(diǎn)進(jìn)行仔細(xì)講解，以強(qiáng)化對(duì)各單位財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，同時(shí)也可以解決單位財(cái)務(wù)人員因新老更替出現(xiàn)的業(yè)務(wù)操作脫節(jié)問(wèn)題。

2.優(yōu)化公務(wù)卡的使用環(huán)境，不斷完善公務(wù)卡結(jié)算體系。一是加大對(duì)POS機(jī)的布設(shè)力度。鼓勵(lì)銀行抓住2012年底POS機(jī)刷卡手續(xù)費(fèi)大幅度降低的契機(jī)，并將公務(wù)卡制度政策優(yōu)勢(shì)積極融入POS機(jī)營(yíng)銷理念，積極推廣移動(dòng)POS機(jī)，財(cái)政部門(mén)可考慮將銀行的公務(wù)卡代理業(yè)務(wù)工作納入對(duì)銀行的工作考評(píng)，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。二是提高公務(wù)卡的結(jié)算效率。由于刷卡信息源均在各省分行，因此可向省財(cái)政廳反映相關(guān)情況，尋求高位推動(dòng)，縮短刷卡信息反饋時(shí)間，并同時(shí)要求銀行做好對(duì)本行公務(wù)卡業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；針對(duì)公務(wù)卡結(jié)算模塊中的一些問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際情況要求用友公司做好軟件優(yōu)化等服務(wù)工作，做好銀行信息系統(tǒng)和公務(wù)卡結(jié)算軟件“無(wú)縫對(duì)接”。

3.建立健全考核體系，客觀評(píng)價(jià)改革情況。目前，各地公務(wù)卡仍處于“散兵游勇，各自摸索”的階段，上級(jí)有關(guān)部門(mén)對(duì)該項(xiàng)工作的評(píng)判也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。因此，很有必要建立一套標(biāo)準(zhǔn)的考核評(píng)價(jià)體系，用于指導(dǎo)評(píng)價(jià)各地改革開(kāi)展。一是統(tǒng)一全市評(píng)價(jià)體系。將單位覆蓋面、發(fā)卡量、開(kāi)卡量、刷卡消費(fèi)額等量化數(shù)據(jù)整合起來(lái)。對(duì)照公務(wù)消費(fèi)量、強(qiáng)制結(jié)算目錄情況，同時(shí)考慮縣市經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、刷卡環(huán)境等因素，建立一套適合本地實(shí)際的公務(wù)卡改革綜合評(píng)價(jià)體系。二是將公務(wù)卡改革納入縣市工作范圍?？衫霉珓?wù)卡改革綜合評(píng)價(jià)體系加強(qiáng)對(duì)縣市改革工作的考評(píng)。對(duì)公務(wù)卡改革進(jìn)展快、效果好的地區(qū)和單位，應(yīng)給予通報(bào)表彰；對(duì)改革滯后的地區(qū)和單位，可以先予以口頭警示，限期整改，到期仍“按兵不動(dòng)”的，將進(jìn)行約談或進(jìn)行全市通報(bào)，以達(dá)到激勵(lì)和鞭策的效果。

4.嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)懲公務(wù)消費(fèi)中違法違紀(jì)行為。一是高位推動(dòng)，密切配合。將公務(wù)卡改革進(jìn)程列入政府督導(dǎo)工作內(nèi)容，由財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)組成核查小組，不定期對(duì)預(yù)算單位公務(wù)卡改革的情況進(jìn)行抽查監(jiān)管，對(duì)于未使用公務(wù)卡結(jié)算或不按規(guī)定使用公務(wù)卡結(jié)算的單位，可先進(jìn)行提醒、警示，并限期整改，未及時(shí)完成整改的，暫停辦理該單位的現(xiàn)金支出業(yè)務(wù)、暫停審批該單位的授權(quán)支付計(jì)劃，達(dá)到震懾作用。二是落實(shí)制度，追究責(zé)任。完善公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，逐漸建立起使用公務(wù)卡的剛性機(jī)制，對(duì)于故意不使用公務(wù)卡、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律或存在其他違規(guī)違紀(jì)行為的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員的責(zé)任，絕不姑息。

（作者單位：宜春市財(cái)政局）