新土地制度改革政策下的農(nóng)村土地問題初探

徐潔　段建南　龔汗青

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地問題顯現(xiàn)，影響著中國社會的發(fā)展，十八屆三中全會提出了農(nóng)村土地制度改革方向。通過分析新形勢下農(nóng)村出現(xiàn)的新的土地問題，諸如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介不規(guī)范，農(nóng)地“非農(nóng)化”，土地閑置現(xiàn)象突出等，探討農(nóng)村土地問題的解決途徑，提出建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)村莊規(guī)劃，規(guī)范農(nóng)村土地中介市場，加快農(nóng)村土地確權(quán)，合理解決糾紛的對策建議。

關(guān)鍵詞：土地制度改革；農(nóng)村土地利用；土地流轉(zhuǎn)；土地閑置

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）13-0036-02

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民賴以生存的“命根子”，因此土地問題一直是中國農(nóng)村的核心問題。從中國革命的最早時期，“打土豪，分田土”，再到改革開放的“土地承包責(zé)任制”，近代中國農(nóng)村土地改革經(jīng)歷了相當(dāng)長的時間[1]。土地問題不僅在革命時期是一個重要的問題，在目前中國城鎮(zhèn)化過程中也同樣是重要的問題。

一、新土地制度改革對農(nóng)村土地問題產(chǎn)生的積極影響

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場?！薄霸诜弦?guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！贝舜胃母飳⑦M(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對提高農(nóng)民收入、協(xié)調(diào)社會發(fā)展具有深遠(yuǎn)的歷史意義。通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，使土地要素的流動帶動其他生產(chǎn)要素的流動是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重要措施。目前中國不同人群之間的收入分配差距正在急劇拉大，尤其是城鄉(xiāng)差距。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2013年全國居民收入基尼系數(shù)為0.473，已越過0.4代表的貧富兩極分化這個警戒線[2]。中國收入分配研究中心2013年4月研究的一項(xiàng)調(diào)查顯示，城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)之間的收入差距有半數(shù)來自城鄉(xiāng)之間。十八屆三中全會提出要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一方面土地公有制的性質(zhì)及公有產(chǎn)權(quán)堅(jiān)持不變；另一方面積極開展股份制合作經(jīng)營模式，農(nóng)民被賦予集體資產(chǎn)股份占有、收益、抵押、擔(dān)保、有償退出和繼承權(quán)，探索增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入渠道，充分發(fā)揮土地增值保值的作用。

中國現(xiàn)在實(shí)施的農(nóng)村土地制度雖然保證了土地公有制，也帶動了農(nóng)民的一些積極性，但卻沒有穩(wěn)定農(nóng)民與土地之間的利益關(guān)系，農(nóng)民對土地的利用效率低下，顯得十分浪費(fèi)。2014年中央一號文件指出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，這是國家給農(nóng)民下的一顆“定心丸”，有助于削弱現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中存在的不確定性，使農(nóng)民形成長遠(yuǎn)的預(yù)期，從而放心地在土地上增投入、謀發(fā)展。由于長期以來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民對土地沒有實(shí)際支配權(quán)、處分權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村土地利用亂象叢生，很多地區(qū)土地沒有正規(guī)流轉(zhuǎn)，而往往是自發(fā)性地在私底下進(jìn)行。

二、農(nóng)村土地的新問題

（一）中介游走于灰色地帶，損害農(nóng)民權(quán)益

隨著新土地改革政策出臺，農(nóng)村出現(xiàn)了土地中介人這一職業(yè)。在網(wǎng)上輸入“土地中介人”的此類搜索，便可以看到這個群體的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)信息在很多貼吧、小組討論，甚至新聞中。以前大部分的土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在同村或鄰村之間，或由鎮(zhèn)政府、村委會等牽線搭橋的介紹，不過也有一些頭腦靈活、人脈熟絡(luò)的人，作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中間人。國土資源部地價所所長鄒曉云表示：“市場上現(xiàn)在的土地中介，從本質(zhì)上講干的就是一種炒地皮的行為?！蓖恋刂薪槿嗽谝龑?dǎo)土地流轉(zhuǎn)過程中因缺乏規(guī)范化、制度化的工作流程，在運(yùn)作上管理不科學(xué)、缺乏監(jiān)督機(jī)制，一旦發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛便有可能因無人調(diào)節(jié)而引發(fā)更多社會問題，直接或間接損害了農(nóng)民權(quán)益[3]。

（二）越來越多的農(nóng)用地“非農(nóng)化”和“非糧化”

據(jù)農(nóng)業(yè)部初步統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月底，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2.7億畝，其中流入工商企業(yè)的耕地面積約為2 800萬畝，比2009年增加115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%。此次土地改革更加推動了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，一方面使土地得到了高效利用，另一方面也產(chǎn)生了糧食安全隱患。十八屆三中全會剛剛過去一個多月，在河北農(nóng)村地區(qū)就流轉(zhuǎn)了數(shù)千畝土地。在河南有超過五千畝土地流轉(zhuǎn)于合作社，而其中一半用于進(jìn)行二次流轉(zhuǎn)，并都用來種植梨樹、山藥等經(jīng)濟(jì)作物，種糧者屈指可數(shù)。如果工商企業(yè)大量租用農(nóng)戶承包的耕地進(jìn)行“非農(nóng)化”經(jīng)營管理，合作社二次流轉(zhuǎn)將農(nóng)用地“非糧化”，將如何解決13億中國人口的吃飯問題？

（三）土地閑置現(xiàn)象更加突出

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和定居已成為普遍，留在農(nóng)村富裕了的農(nóng)民建新房不拆老房，導(dǎo)致“一戶多宅”，土地利用效率低下，耕地撂荒、宅基地閑置等現(xiàn)象，一些地區(qū)出現(xiàn)了“空心村”。一部分鉆政策空子的人，利用農(nóng)民對政策信息不敏感，想在新的土地制度改革中賺一筆，建立空殼合作社，實(shí)行倒買倒賣囤地，以達(dá)到低價轉(zhuǎn)入高價轉(zhuǎn)出的目的。這種投機(jī)行為必然導(dǎo)致土地閑置的發(fā)生，使農(nóng)用地的主體功能得不到實(shí)現(xiàn)。據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪的一位“賣地者”稱：“我們的合作社趕在三中全會之前批下來了”，她表示合作社的成立是不會打算進(jìn)行種植和養(yǎng)殖，政府越來越重視農(nóng)村土地，先把地給占了，以后肯定會越來越值錢的[4]。

（四）土地權(quán)屬糾紛問題顯現(xiàn)

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在“兩多兩少”等問題，即農(nóng)民承包地私下自行流轉(zhuǎn)多，口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)多，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)并備案少，簽定書面合同少。還有一些家庭承包經(jīng)營權(quán)多次轉(zhuǎn)移，地塊邊界不清，土地檔案記錄不完整等。由于允許農(nóng)村經(jīng)營性土地出讓流轉(zhuǎn)，投資入股，經(jīng)營租賃，實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市，同權(quán)同價，這也意味著農(nóng)村土地增值操作，首先要做的是在土地的確權(quán)，而流轉(zhuǎn)問題很可能導(dǎo)致確權(quán)過程中產(chǎn)生很多矛盾糾紛，最終農(nóng)民因土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)失去土地，造成大量失地農(nóng)民，農(nóng)民如果沒有其他技能又沒有農(nóng)地作為保障，會給政府安置工作增加很大困難和壓力，在一定程度上存在著社會隱患。endprint

三、對策建議

（一）探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

據(jù)央廣網(wǎng)獨(dú)家報道，全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)表明中國人均耕地面積從1.59畝（1996年）下降為1.52畝（2009年），遠(yuǎn)低于3.38畝的世界平均水平[5]。隨著人口數(shù)量的增加，城市化的加速，中國人均耕地仍然會下降。而在現(xiàn)有的耕地中，遭受中、重度污染的就有5 000萬畝，絕大多數(shù)不適合耕作，適合穩(wěn)定利用的耕地就18億畝多。人均耕地?cái)?shù)量下降，優(yōu)質(zhì)耕地減少，后備耕地資源不足，這是中國現(xiàn)階段的基本國情。耕地保護(hù)關(guān)系到中國糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定等各個方面，為落實(shí)耕地保護(hù)政策并完善相關(guān)制度，地方政府應(yīng)按照“取之于地、用之于地”、“誰保護(hù)、誰受益”的原則，結(jié)合實(shí)際情況建立耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)募顧C(jī)制，彌補(bǔ)耕地保護(hù)者在保護(hù)過程中的損失。

（二）加強(qiáng)村莊規(guī)劃與管理

科學(xué)編制村莊規(guī)劃，要以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo)，以城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村現(xiàn)代化為依據(jù)，把民本思想體現(xiàn)在提高農(nóng)村居民的生產(chǎn)和生活條件上，配套完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡可能地合理布局建筑物。合并規(guī)模小、人口少的居民點(diǎn)，按時分批做好集并規(guī)劃，整治清理村內(nèi)破舊失修閑置已久的宅基地。另外，村莊的規(guī)劃與管理要因地制宜的走群眾路線，采用公眾參與規(guī)劃技術(shù)，集思廣益，尊重群眾意見，同時增強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，加深群眾法律和規(guī)劃意識，使干部群眾統(tǒng)一思想，自覺監(jiān)督與管理。通過向社會公開查處違法用地的反面典型，起到懲處、戒止、警示的作用，以使村莊規(guī)劃與管理走上健康的軌道。

（三）規(guī)范農(nóng)村土地中介市場

農(nóng)村土地中介為土地流轉(zhuǎn)起著橋梁與紐帶作用。目前農(nóng)村土地中介市場還處于無序狀態(tài)，一是相關(guān)法律法規(guī)還未建立，二是缺乏這方面的專業(yè)人員。政府可以設(shè)立農(nóng)村土地中介市場準(zhǔn)入制度，支持符合條件的農(nóng)地推介機(jī)構(gòu)的建立，對從業(yè)人員進(jìn)行相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)以提高其素質(zhì)，將民間土地中介規(guī)范為推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)、確保農(nóng)民利益的機(jī)構(gòu)。也可以由政府搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺和相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，將土地流轉(zhuǎn)信息及時準(zhǔn)確地公之于眾，促成建立土地產(chǎn)權(quán)交易所，并在縣、鄉(xiāng)、村三級分別建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（四）加快農(nóng)村土地確權(quán)，合理解決糾紛

依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利是土地流轉(zhuǎn)的首要步驟，加深全社會尤其是農(nóng)民的土地物權(quán)意識，有利于在城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進(jìn)過程中，切實(shí)維護(hù)自身權(quán)益。確定土地權(quán)屬關(guān)系、土地面積，明晰集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，而這其中又要做到健全矛盾調(diào)和機(jī)制，增強(qiáng)基層農(nóng)經(jīng)管理機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)，完善農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛仲裁系統(tǒng)，還要制定可行的試點(diǎn)操作規(guī)程，區(qū)別對待糾紛難于解決的地塊，劃定存在爭議的區(qū)域。并且應(yīng)盡快推行科學(xué)的地籍調(diào)查測量方法和農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)登記方式。作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)試點(diǎn)登記，屬于初始登記，含有半強(qiáng)制性和不動產(chǎn)總登記的特點(diǎn)。而《土地登記辦法》中沒有具體列入土地承包經(jīng)營權(quán)的登記，這也是導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的重要原因之一。短時間內(nèi)不能解決的土地承包糾紛，應(yīng)暫按有爭議的具體區(qū)域現(xiàn)狀，找出其位置，地塊大小，爭議原因，建立爭議地區(qū)地籍檔案，待解決爭端后進(jìn)一步確認(rèn)，公示和登記。

四、結(jié)語

全面實(shí)施新的土地改革是一個龐大的社會系統(tǒng)工程，需要一個循序漸進(jìn)的過程，同時也需要多方共同的努力。不能只追求自身和眼前的經(jīng)濟(jì)利益而忽略集體的利益和國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。要使新土地制度改革政策在中央正確指揮下以及法治框架內(nèi)井然有序的向前推進(jìn)，相關(guān)法律法規(guī)、政策措施及條例也要進(jìn)行清理并做出相應(yīng)完善，有些還需要制定新的法律法規(guī)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 趙秀華.淺議黨領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)村土地經(jīng)營模式的變革歷程[J].理論導(dǎo)報，2010，（4）：23-24.

[2] 國家統(tǒng)計(jì)局.2013年國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中向好[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201401/t20140120_502082.html.

[3] 汪衍玉，胡亦琴，呂惟攀.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織構(gòu)建與發(fā)展問題研究[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技，2011，（3）：4-6.

[4] “空心合作社”加價倒賣 資本瞄上土地流轉(zhuǎn)[EB/OL].每經(jīng)網(wǎng)，http：//www.nbd.com.cn/articles/2014-01-14/802702.html.

[5] 第二次全國土地調(diào)查：中國耕地比原數(shù)據(jù)多出2億畝[EB/OL].央廣網(wǎng)，http：//news.cnr.cn/native/gd/201312/t20131230_514525772.shtml.[責(zé)任編輯 吳高君]endprint