愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金制度及其啟示

章曉英，莊桃李

(重慶理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，重慶 400054)

據(jù)我國社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》顯示，中國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬額2011年達(dá)到了2．22萬億元。此外，2011年養(yǎng)老金結(jié)余是4 130億元，其中由國家財(cái)政補(bǔ)貼月2 200億元，占到了將近二分之一。財(cái)政補(bǔ)貼從2002年的450億元到2011年達(dá)到2 200億元，增長近5倍。世界經(jīng)驗(yàn)表明，養(yǎng)老保險(xiǎn)過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼遲早會(huì)遇到可持續(xù)的問題。我國的養(yǎng)老制度制定不久就遇到了人口結(jié)構(gòu)快速變化，對(duì)制度帶來了非常大的挑戰(zhàn)。愛爾蘭是世界五大福利國家之一，我國參考借鑒愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金成功的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高全國社會(huì)保障儲(chǔ)備基金的運(yùn)營能力，應(yīng)對(duì)我國人口老齡化高峰養(yǎng)老金收支缺口有重要意義。本文將介紹愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的建立、管理框架、融資來源及其投資策略，為全國社?；鹄硎聲?huì)更好的運(yùn)行提供經(jīng)驗(yàn)和參考。

一、愛爾蘭基本養(yǎng)老金類型及領(lǐng)取條件

愛爾蘭當(dāng)前的基本養(yǎng)老金類型可以分為:繳費(fèi)型養(yǎng)老金、非繳費(fèi)型養(yǎng)老金、過渡型養(yǎng)老金和家庭看護(hù)者計(jì)劃。

第一支柱養(yǎng)老金為繳費(fèi)型養(yǎng)老金，是以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)，為那些做出與工作相關(guān)的一定貢獻(xiàn)條件的年滿66歲以上的愛爾蘭老年居民提供的一項(xiàng)養(yǎng)老金，不受職業(yè)養(yǎng)老金及其他收入影響。繳費(fèi)型養(yǎng)老金的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)為，年平均繳費(fèi)周數(shù)為48周以上，每周可領(lǐng)取223．3歐元;20～47周的，每周可領(lǐng)取218．9歐元;15～19周的，每周可領(lǐng)取167．5歐元;10～14周的，每周可領(lǐng)取 111．7歐元［1］。

對(duì)不符合領(lǐng)取繳費(fèi)型養(yǎng)老金資格的人，提供一項(xiàng)老年非繳費(fèi)型養(yǎng)老金，但需要進(jìn)行個(gè)人收入調(diào)查后判定其是否可領(lǐng)取政府補(bǔ)助金，其實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)社會(huì)救助措施。非繳費(fèi)型養(yǎng)老金領(lǐng)取者，可以獲得最低每周14．5歐元，最高每周212歐元的退休金。

在繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度實(shí)施后，為65歲以上不能滿足領(lǐng)取條件的愛爾蘭已退休老年居民提供一項(xiàng)過渡型養(yǎng)老金。在繳費(fèi)方式上過渡型養(yǎng)老金與繳費(fèi)型養(yǎng)老金一致。過渡型養(yǎng)老金年平均繳費(fèi)周數(shù)滿48周以上，每周可領(lǐng)取223．3歐元的養(yǎng)老金，年平均繳費(fèi)周數(shù)20～47周的，每周可領(lǐng)取218．9歐元的養(yǎng)老金。2014年過渡型養(yǎng)老金已全部轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)型養(yǎng)老金。

家庭看護(hù)者計(jì)劃是為需要全職照看12歲及以下兒童或無行為能力人的公民提供的一項(xiàng)福利計(jì)劃，滿足條件的愛爾蘭公民在66歲以后能夠享受繳費(fèi)型養(yǎng)老金政策待遇［2］。

二、愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金建立的背景及管理框架

(一)愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金建立的背景

前文提到的愛爾蘭第一支柱養(yǎng)老金資金籌資模式是以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)，這種模式不具有可持續(xù)性。愛爾蘭當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的行政和其他費(fèi)用很高，公共養(yǎng)老金服務(wù)成本巨大。另外，老齡化步伐加劇，養(yǎng)老金支付高峰會(huì)在不久的將來出現(xiàn)，預(yù)計(jì)每一個(gè)退休人員需要5個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來為其支付養(yǎng)老金［3］。愛爾蘭國家養(yǎng)老金政策倡議機(jī)構(gòu)審查了國民退休福利狀態(tài)，其目的在于探討當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并通過養(yǎng)老金改革方案。在此背景下，三個(gè)獨(dú)立的報(bào)告建議建立一個(gè)明確的機(jī)制，籌集部分第一支柱養(yǎng)老金基金，期望公共服務(wù)養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)大幅增長。2000年6月，財(cái)政部長公布了國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的建立，實(shí)現(xiàn)籌資和管理的相關(guān)立法。2001年4月，國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金正式成立，當(dāng)日正式任命了基金的7名委員。

(二)愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金管理框架介紹

愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金管理框架由兩部分構(gòu)成:一是國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金委員會(huì)，負(fù)責(zé)投資政策的制定和基金的監(jiān)管;二是愛爾蘭公債管理局(NTMA)，即法定委員會(huì)管理機(jī)構(gòu)選定的代理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金具體的投資運(yùn)作［4］。

愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金委員會(huì)是一個(gè)由一名主席和6名委員組成的法人團(tuán)體，主席和委員均由財(cái)政部部長任命［5］。委員會(huì)的所有成員都需要在投資或國際業(yè)務(wù)管理、金融或經(jīng)濟(jì)、法律、精算實(shí)務(wù)、會(huì)計(jì)和審計(jì)、公共服務(wù)、工會(huì)、養(yǎng)老金行業(yè)以及消費(fèi)者保護(hù)方面具有大量的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，其中各部門部長不能委任在職的公務(wù)員。按照基金的投資政策，國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金委員會(huì)對(duì)基金有絕對(duì)酌情權(quán)、控制權(quán)、管理權(quán)和投資基金資產(chǎn)的權(quán)力，該政策要求基金的投資在委員會(huì)可接受風(fēng)險(xiǎn)水平下創(chuàng)造最大的基金收益。該委員會(huì)通過公債管理局履行其職能，公債管理局實(shí)質(zhì)為基金經(jīng)理，該機(jī)構(gòu)的任命期為10年，之后每隔5年，選擇延長或委任替代經(jīng)理，以確保基金資產(chǎn)的安全。公債管理局的職能包括向委員會(huì)提出投資參考建議，執(zhí)行委員會(huì)的決策并負(fù)責(zé)行政事務(wù)，向委員會(huì)匯報(bào)政策執(zhí)行情況等。

為了防止國家經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重干擾，也為了防止對(duì)國家金融系統(tǒng)的潛在嚴(yán)重破壞和保持系統(tǒng)的持續(xù)穩(wěn)定性，在國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金法律條款(2009)規(guī)定下，委員會(huì)需要通過信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，并且征詢中央銀行和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見后，在財(cái)政部長的指示下，做出符合公眾利益的決定?；鸸芾砜蚣苤械幕饐栘?zé)制在基金的監(jiān)管方面起到重要作用，包括頒布《國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金法》，主管會(huì)計(jì)和總審計(jì)負(fù)責(zé)基金的年度審計(jì)，每年提供詳細(xì)的基金運(yùn)行年度報(bào)告等。

三、愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的融資來源及投資策略

(一)融資來源

愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金主要融資來源有:(1)國有企業(yè)私有化收入。基金成立之初就將愛爾蘭電信一部分浮動(dòng)收益來補(bǔ)充養(yǎng)老金，共計(jì)約62億歐元;(2)國家財(cái)政收入。愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金剛成立之初在頒布的《愛爾蘭養(yǎng)老儲(chǔ)備基金法》中一項(xiàng)法定義務(wù)規(guī)定每年至少支付一筆相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值(GNP)的1%的財(cái)政收入到基金中，至少持續(xù)到2055年。

圖1是2001—2012年愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金價(jià)值和國庫貢獻(xiàn)情況。

圖1 2001—2012年NPRF基金價(jià)值和國庫貢獻(xiàn)情況

圖1顯示，愛爾蘭養(yǎng)老儲(chǔ)備基金價(jià)值總體呈上升趨勢，2010年達(dá)到最大值226．86億歐元。愛爾蘭國家財(cái)政投入占愛爾蘭基金價(jià)值的比例較大，近幾年均達(dá)到50%以上，愛爾蘭政府對(duì)國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的貢獻(xiàn)程度可見一斑。

(二)投資策略

由于基金負(fù)債的長期性，愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金委員會(huì)在制定投資策略時(shí)必須保證政策的長遠(yuǎn)性、可持續(xù)性。繼2009年初部長級(jí)會(huì)議決定將愛爾蘭銀行和愛爾蘭聯(lián)合銀行納入基金投資范圍后，為了便于管理，委員會(huì)將基金的投資分成兩個(gè)部分:一是全權(quán)委托給委員會(huì)負(fù)責(zé)的投資組合;二是直接投資，其投資方向由財(cái)政部長決定。

基金的投資任務(wù)與目標(biāo)是確保最佳的長期回報(bào)，審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理。為了確保在未來的一段時(shí)間不會(huì)人為地用于政府的借貸，減少基金的政治風(fēng)險(xiǎn)，該基金不能投資愛爾蘭政府證券，同時(shí)該基金不能控制任何公司。盡管委員會(huì)一貫的投資策略已經(jīng)將該基金戰(zhàn)略資產(chǎn)配置產(chǎn)生的成本可能大于其借貸成本的風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)，但由于近年來全球經(jīng)濟(jì)低迷，為了保障當(dāng)前基金的安全運(yùn)行，必須在投資過程中考慮借貸成本以及可能超越基金接受范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)。為了保持投資的長期性，受愛爾蘭不斷變化的財(cái)政狀況和國家債務(wù)成本不斷增加等各種影響，國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的投資策略必須達(dá)到一種合理的平衡。

圖2是2001—2012年愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金價(jià)值和年收益率情況。

圖2 2001—2012年基金價(jià)值和年收益率情況

圖2顯示，除個(gè)別年份愛爾蘭遭遇金融危機(jī)基金收益率呈負(fù)值以外，基金收益率均較高。

戰(zhàn)略資產(chǎn)配置方面，委員會(huì)制定了資產(chǎn)配置雙軌模型:一方面根據(jù)自己的投資判斷經(jīng)驗(yàn);另一方面分析參考其他國際基金同行的資產(chǎn)配置信息。這樣的雙軌模型也有其局限性，比如無法精確估計(jì)預(yù)期回報(bào)，每類資產(chǎn)類別的波動(dòng)性，資產(chǎn)類別間的預(yù)期相關(guān)性等。由于這些局限性，建模只可以為投資起到指導(dǎo)作用，需要補(bǔ)充一些定性的參考意見［6］。在這種雙軌制下，委員會(huì)制定了戰(zhàn)略資產(chǎn)分配表，見表1。

委員會(huì)的資產(chǎn)配置策略側(cè)重于投資實(shí)物資產(chǎn)，以期在可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平下實(shí)現(xiàn)長期回報(bào)最大化。與前期的資產(chǎn)配置策略相比，投資策略做出了一些變化:① 投資類別多樣化:債券、確定收益基金和上市股票;②追加投資:股票、新興市場、小盤股和私募股權(quán);③通貨膨脹保護(hù):增加對(duì)防止長期通貨膨脹資產(chǎn)的投資，如通脹指數(shù)化債券、大宗商品和基礎(chǔ)設(shè)施等。

委員會(huì)還投資了一些新的資產(chǎn)類別，包括發(fā)行歐元區(qū)指數(shù)化政府債券，與歐元區(qū)的消費(fèi)者物價(jià)調(diào)和指數(shù)掛鉤，包括法國、德國和意大利的政府債券，這些投資在通貨膨脹保護(hù)方面起到重要作用。絕對(duì)回報(bào)基金尋求在所有市場中的絕對(duì)回報(bào)，而非尋求超越市場指數(shù)的絕對(duì)回報(bào)。在一般情況下，絕對(duì)回報(bào)基金是使自己免受市場走勢影響，例如，從錯(cuò)誤定價(jià)的證券或資產(chǎn)類別中獲利。養(yǎng)老儲(chǔ)備基金在本類資產(chǎn)中的新投資預(yù)計(jì)將包括一部分對(duì)沖基金。絕對(duì)回報(bào)基金的優(yōu)勢在于其回報(bào)會(huì)在上一年的基礎(chǔ)上做出一個(gè)強(qiáng)大的風(fēng)險(xiǎn)分散，遠(yuǎn)離股票和信貸市場走勢風(fēng)險(xiǎn)，從而減少養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的整體波動(dòng)性。

表1 NPRF的全權(quán)委托投資組合戰(zhàn)略資產(chǎn)配置 %

委員會(huì)一致認(rèn)為作為投資策略的一部分，在動(dòng)態(tài)資產(chǎn)配置方面，養(yǎng)老儲(chǔ)備基金保留了短期波動(dòng)的承受能力。委員會(huì)通過改變基金的資產(chǎn)配置持續(xù)地應(yīng)對(duì)隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)。委員會(huì)將這個(gè)權(quán)利委托給愛爾蘭公債管理局，在一定范圍內(nèi)(見表2)，圍繞一定的中心水平設(shè)定不同的資產(chǎn)配置［7］。

表2 資產(chǎn)配置變動(dòng)范圍 %

這些變動(dòng)范圍的設(shè)置宗旨是其范圍足夠大以至于可以對(duì)基金的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)產(chǎn)生重大影響，與此同時(shí)其變動(dòng)范圍不能過大，使得戰(zhàn)略資產(chǎn)配置變得毫無意義或是干擾委員會(huì)對(duì)基金的一系列運(yùn)作。動(dòng)態(tài)資產(chǎn)配置策略不是在洞察市場時(shí)機(jī)時(shí)起調(diào)節(jié)作用，而是在市場情況比較極端的時(shí)候發(fā)揮作用。

最后，在公共市場的投資經(jīng)理方面，該基金的長期資產(chǎn)配置戰(zhàn)略將被分解成若干投資任務(wù)。在大多數(shù)情況下，委員會(huì)有外包的專業(yè)投資管理機(jī)構(gòu)管理這些任務(wù)，任務(wù)管理需要根據(jù)委員會(huì)確定的準(zhǔn)則和參數(shù)。投資戰(zhàn)術(shù)和庫存水平的投資決策授權(quán)于個(gè)別管理人員。投資任務(wù)可能是被動(dòng)的(如經(jīng)理人的目標(biāo)是重現(xiàn)一個(gè)特定的市場指數(shù)的回報(bào))或主動(dòng)的(如經(jīng)理人的目標(biāo)是超越一個(gè)特定的市場指數(shù))。主動(dòng)型基金經(jīng)理必須保證一個(gè)合理的預(yù)期，即他們可以承擔(dān)產(chǎn)生的任何額外費(fèi)用。

四、對(duì)我國的啟示

(一)基金管理方面

愛爾蘭政府授權(quán)一個(gè)獨(dú)立的委員會(huì)來執(zhí)行管理基金，相比我國社?；鹄硎聲?huì)為國務(wù)院的直屬事業(yè)單位，更能有效地保證基金運(yùn)行的獨(dú)立性、透明度，降低政治風(fēng)險(xiǎn)，值得我國借鑒。在許多發(fā)展中國家，理事會(huì)各成員的任命帶有政治傾向，這會(huì)導(dǎo)致基金運(yùn)行結(jié)果背離受益人利益。我國可以借鑒愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金成功的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，改革組織管理制度:首先，理事會(huì)成員的任命必須遵循法定程序，建議最終由全國人大常委會(huì)確定任命，這是確保理事會(huì)的獨(dú)立性的先決條件，公務(wù)部門人員不得在理事會(huì)擔(dān)任職務(wù);其次，理事會(huì)成員需要具備絕對(duì)的專業(yè)知識(shí)，并且具有廣泛的代表性。

(二)基金籌集方面

我國的社會(huì)保障基金由中央財(cái)政撥入資金、國有股減持或轉(zhuǎn)持所獲資金和股權(quán)資產(chǎn)及其投資收益構(gòu)成［8］。我國社?；鹬胸?cái)政撥入資金占比較低，與愛爾蘭國庫貢獻(xiàn)占基金比重相比有較大差距，應(yīng)加大財(cái)政投入力度，加大政府貢獻(xiàn)度。同時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大籌資渠道，例如國有資本經(jīng)營預(yù)算收入等可以用于補(bǔ)充社?；?。

(三)基金投資方面

首先，在戰(zhàn)略資產(chǎn)配置方面，愛爾蘭養(yǎng)老儲(chǔ)備基金委員會(huì)利用雙軌的辦法建構(gòu)資產(chǎn)配置模型，一方面結(jié)合自己的投資判斷經(jīng)驗(yàn)，另一方面參考其他國際基金同行的信息。其次，在養(yǎng)老金投資管理主體的設(shè)置方面，愛爾蘭公債管理局負(fù)責(zé)基金的管理和投資，管理主體權(quán)威且統(tǒng)一。再次，在養(yǎng)老金的投資上，愛爾蘭保持投資多樣化，另外增加新興市場投資，增加對(duì)防止長期通脹的資產(chǎn)的投資，如通脹指數(shù)化證券、大宗商品和基礎(chǔ)設(shè)施等，其中通脹指數(shù)化證券指那些根據(jù)通脹指數(shù)變化情況調(diào)整債券本金和到期支付利息的債券。最后，還可以嘗試進(jìn)行國際投資，有利于擴(kuò)大本國未來吸引外資的能力。

(四)基金監(jiān)管方面

監(jiān)管方面，愛爾蘭養(yǎng)老儲(chǔ)備基金問責(zé)制值得借鑒。首先，在基金委員會(huì)成立前頒布了《國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金法》，該法的條款覆蓋了基金的建立、籌資和管理的各個(gè)方面，在基金的監(jiān)管方面起到關(guān)鍵作用。而我國到目前為止還沒有一部針對(duì)基金的專門法規(guī)，只有《全國社會(huì)保障基金理事會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》以及《全國社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》。其次，愛爾蘭養(yǎng)老儲(chǔ)備基金問責(zé)制要求主管會(huì)計(jì)和總審計(jì)負(fù)責(zé)編制和審計(jì)基金賬戶，公布委員會(huì)各種活動(dòng)的年度報(bào)告以及該基金經(jīng)審核的賬目，基金經(jīng)理兼行政總裁定期向愛爾蘭公債管理局提交所有與基金相關(guān)的交易準(zhǔn)則以及基金管理人在基金運(yùn)作時(shí)的費(fèi)用情況。我國在基金賬目審計(jì)以及基金運(yùn)作時(shí)的費(fèi)用情況上缺乏完善的信息披露制度，不利于基金的監(jiān)管［9］。因此，我國可借鑒愛爾蘭的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)法律法規(guī)支撐建設(shè)，在優(yōu)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能設(shè)置的同時(shí)建立較為完善的信息披露制度，并建立養(yǎng)老基金問責(zé)制。

［1］ 王雪．愛爾蘭的社會(huì)保險(xiǎn)制度［J］．勞動(dòng)保障世界，2008(4):16－17．

［2］ Dublin．Annual report and accounts［M］．London:The Pensions Board，2009．

［3］ Jim Stewart．The Pension System in Ireland:Current Issues and Reform［M］．Dublin:Trinity College Dublin School of Business，2011．

［4］ 劉子蘭．中愛兩國國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基全管理制度比較研究［J］．中國人口科學(xué)，2005(4):32－35．

［5］ 林義，張維龍．愛爾蘭國民養(yǎng)老儲(chǔ)備基金的經(jīng)驗(yàn)［J］．投資研究，2008(9):23 －26．

［6］ 愛爾蘭國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金網(wǎng)［EB/OL］．http://www．nprf．ie/home．html．

［7］ 愛爾蘭公債管理局網(wǎng)［EB/OL］．http://www．ntma．ie/home．html．

［8］ 全國社會(huì)保障基金理事會(huì)基金年度報(bào)告［EB/OL］．［2011 －05 －19］．http://www．sina．com．cn．

［9］ 高陸洋．中國和愛爾蘭養(yǎng)老金制度及管理的比較研究［D］．太原:山西大學(xué)，2012．