我國縣級城市的發(fā)展模式研究

劉云中

(國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部，北京 100010)

2010年我國有縣級城市370個，占全部城市總數(shù)的56%，年末總人口2．48億，占城鎮(zhèn)總人口的37%。①根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒》(2011)的數(shù)據(jù)計算得到。縣級城市具有特殊的屬性，既具有城市的經(jīng)濟社會特征，是我國城市體系的重要組成部分;同時又屬于我國縣域經(jīng)濟的重要范疇，與我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有密切的關系。因此，搞好縣級城市的規(guī)劃與發(fā)展，對我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展都有著重要的意義和作用。

一、縣級城市的基本屬性

(一)設立縣級市的路徑

20世紀八九十年代我國曾經(jīng)出現(xiàn)了設置縣級市的熱潮，縣級市的數(shù)目由1980年的110個增加到1996年高峰時的445個。由于在大規(guī)模設置縣級市過程中存在一些問題，民政部從1997年暫停大規(guī)模的縣改市，縣級市的數(shù)目趨于穩(wěn)定。此后，由于市改區(qū)、區(qū)劃合并等原因，縣級市的數(shù)目有所減少，到2010年有縣級市370個。

設置縣級市的路徑有“切塊設市”和“整體設市”。“切塊設市”是指對于人口大縣，同時有實力較強的非縣城所在地的鎮(zhèn)，如果具備條件，以實力較強的非縣城所在地的鎮(zhèn)為中心城區(qū)，將周邊一定空間范圍內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃出，單獨設立縣級市?！罢w設市”就是將一個縣級行政單元整體改為縣級市，即通常所說的“縣改市”。這兩種路徑各有其適用范圍和優(yōu)勢。“切塊設市”有助于人口大縣的均衡發(fā)展，但其難點是新設一個縣級建制，容易造成行政機構和人員冗余，同時“切塊設市”的空間劃分也存在一定難處?！罢w設市”不會增加縣級建制，行政區(qū)劃調整的難度小，因此“整體設市”即縣改市是我國縣級市設置的主要路徑。

(二)設置縣級市的條件

民政部從1997年就暫停了縣改市，目前正式公布的設市條件仍然是民政部在1993提出的規(guī)定。①《國務院批轉民政部關于調整設市標準的通知》(國發(fā)［1993］38號)。如果符合其條件，可以提請撤縣設市。縣改市的條件分類設置，首先是按照縣域范圍內的人口密度劃分為3類:超過400人/平方公里、100～400人/平方公里和小于100人/平方公里。然后針對每種類型的縣，從縣人民政府駐地所在鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口規(guī)模、全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上工業(yè)產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中的比重、城區(qū)公共基礎設施的完善程度這3個方面設定了縣改市的標準，此外還規(guī)定特殊情況下設置縣級市的辦法。

1993年出臺的標準與我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實已有很大的差距，部分統(tǒng)計指標如農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、工業(yè)總產(chǎn)值等指標也已經(jīng)很難較好地反映區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構，亟需調整。目前，關于如何修訂完善設置縣級市的條件已是相關領域研究的一個重要話題。但相對于指定一些指標和標準，如何合理確定設置縣級市的目的和程序，則是更為重要也是分歧更大的一個議題。

(三)縣級市具有的自主權

根據(jù)目前已有的規(guī)定，縣級市在管轄權限、機構設置和財權劃分等方面和普通的縣并沒有根本性的差異，但在部分事項則可享有相對較大的自主權。

第一，根據(jù)相關法律的約定，縣級市是由省或自治區(qū)直接管理的，而直接管理權則由省、自治區(qū)交地級市“代管”。這主要是由于憲法規(guī)定市只能管轄區(qū)和縣，而不能“市管市”，只有省和自治區(qū)才能管轄“市”。通常情況下，地級市對縣級市的“代管”和對屬縣的管理沒有什么區(qū)別，地級市對縣級市實際上實施真正意義上的管理。但是，由于隸屬關系不同以及經(jīng)濟實力較強，縣級市政府向省政府申請到優(yōu)惠政策和較大的經(jīng)濟事務管轄權的可能性較大。

第二，縣級市屬于縣一級，這就決定了縣級市政府職能的雙重性。與縣政府的職能重點在農(nóng)村相比較，縣級市除了考慮城區(qū)、鄉(xiāng)村管理外，要更多地考慮城市建設。與市轄區(qū)的職能比較，縣級市政府除了在城市管理、城市規(guī)劃與建設、城市社會發(fā)展、社會管理與社會保障等方面有相同的職能外，縣級市政府還具有農(nóng)村經(jīng)濟管理職能?？傊?，市轄區(qū)的農(nóng)村管理職能較少，市轄區(qū)政府更多地考慮的是城市經(jīng)濟發(fā)展、城市規(guī)劃及建設，而縣級市政府則更多地考慮城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃和協(xié)調發(fā)展。

第三，縣改市后在機構設置等方面會有一定的靈活性，尤其是在城市規(guī)劃、城市建設、城市環(huán)境保護等方面的機構設置更加靈活，可以設置相對較全的機構，在有的情況下，還可以申請到城市建設費用的財政補助。

第四，縣改市后城市總體規(guī)劃編制的范圍可以擴大到全部行政區(qū)范圍，在城市基礎設施的建設標準等方面也會有所提高。應該注意到隨著縣域經(jīng)濟和縣域中心城鎮(zhèn)的發(fā)展，縣級市與普通縣在城市規(guī)劃和城市建設機構的設置、基礎設施建設標準等方面的差異已大幅減少。

(四)縣級市與普通縣的體制差異

2003年之后我國逐步推行“省直管縣”，到2012年底完成財政上的省直管縣。“省直管縣”有利于減少行政層級，減少行政成本，緩解縣級財政困境等，但是對省級的管理效率以及地級市的發(fā)展都還存在挑戰(zhàn)。按照“省直管縣”的思路，除了首先在財政上實現(xiàn)省直管縣外，還要逐步在人事制度等方面實行直管。隨著“省直管縣”改革的推進，縣級市與普通縣在管理體制上的差異將逐步縮小，縣級市在體制上的特殊性將不復存在。至于“省直管縣”對于縣級市發(fā)展的影響，還需要根據(jù)具體條件和目的予以分析。從縣級市的發(fā)展路徑來看，擴權強縣和擴容強市(地級市)對縣級市發(fā)展的影響具有一定的差別。按照“省直管縣”的思路，擴權強縣(包括縣級市)對縣級城市發(fā)展的影響更大，因為這樣減少了縣級單元的行政管理層級，有利于推動縣級市的發(fā)展。

但是也應該看到，由于我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展以及城市群的形成，擴容強區(qū)也是促進中心城市或者節(jié)點城市發(fā)展的一個思路，如果是擴容強市的話，則會加快縣(市)改區(qū)的步伐。近年也有部分的縣(市)改區(qū)，例如2011年江蘇徐州的銅山縣改為銅山區(qū)、2012年蘇州的吳江市改為吳江區(qū)等。擴權強縣還是擴容強市(地級)要根據(jù)縣(市)域經(jīng)濟的相對獨立性來劃分，如果是鼓勵相對獨立的發(fā)展，則需要擴權強縣，如果是鼓勵融入城市群或者做大區(qū)域中心城市，則需要擴容強市。

二、縣級城市的城市經(jīng)濟特征

縣級市除了管理方式有其特點外，其經(jīng)濟社會發(fā)展狀況與普通的縣比較，體現(xiàn)出更為明顯的城市經(jīng)濟特征，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)更為發(fā)達，經(jīng)濟發(fā)展水平更高，但和其他類型的城市(如地級市、省會城市)比較起來，縣級市則在很多方面處于不利的地位。

(一)第二產(chǎn)業(yè)比重最高，工業(yè)化的勢頭最強

從產(chǎn)業(yè)結構和人均GDP來觀察市轄區(qū)(不含直轄市所設的市轄區(qū))、縣級市和普通縣之間的差異(詳見表1)。在所有的縣級行政單元中，與普通縣相比較，縣級市的一產(chǎn)比重比普通的縣低約10個百分點，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，而且縣級市的二產(chǎn)比重最高，達到了55%，但市轄區(qū)和普通縣的二產(chǎn)比重均低于50%，這說明縣級市目前正在經(jīng)歷一個工業(yè)化的過程。相比而言，市轄區(qū)的服務業(yè)則發(fā)達得多，第三產(chǎn)業(yè)占比高出縣級市和普通縣15個百分點以上。2010年縣級市的人均GDP水平為3．55萬元，比市轄區(qū)的4．92萬元低，但卻比普通縣1．76萬元的水平高出一倍，這也從一個方面反映了城市經(jīng)濟比以農(nóng)村經(jīng)濟為特色的縣域經(jīng)濟更有活力。

表1 2010年縣級行政單元的經(jīng)濟發(fā)展水平比較

(二)人口密度低、人口規(guī)模小、集聚程度有待提高

城市規(guī)模和城市密度是影響城市經(jīng)濟效率的重要因素。規(guī)模較大的城市擁有更多的勞動力資源，對產(chǎn)品和服務的需求更旺盛，具有發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟的潛力。除此之外，擴大城市規(guī)模還能帶來更多優(yōu)勢，例如生產(chǎn)率的提高。當然，這必須對城市進行良好的規(guī)劃，如果在擴大城市規(guī)模的過程中沒有進行合理的規(guī)劃，大的城市規(guī)模反而會阻礙城市的競爭力。一個明顯的例子就是城市交通體系的建設，如果沒有建立一個有效的城市交通網(wǎng)絡，則會造成道路擁堵和城市管理的混亂，這些都會損害城市的競爭力，反而不利于規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。按照OECD的研究，城市人口密度翻一番會將城市的生產(chǎn)率提高2% ～4%，中國的城市不應只關注規(guī)模的擴大，而更應重視城市運行效率和城市人口密度的提高。

與其他類型的城市相比較，縣級市的城市人口密度和總人口規(guī)模都偏低(見表2)。按照城區(qū)的總人口來衡量城市規(guī)模，縣級市的平均規(guī)模與地級市和省會城市相去甚遠，只有地級市規(guī)模的21．5%、省會城市規(guī)模的6．2%。無論是按照城區(qū)面積還是建成區(qū)面積來考察，縣級城市的人口密度都要小于地級市和省會城市，尤其是按照城區(qū)面積計算的縣級城市人口密度只有省會城市的59．6%、地級市的81．6%。總之，縣級市目前的城市人口密度還有很多的提升空間。

表2 2010年不同類型城市人口密度和人口規(guī)模的差異

(三)基礎設施建設滯后

縣級市的基礎設施建設包括城市公用設施和公共服務設施，雖然地級市的教育和醫(yī)療設施都要優(yōu)于縣級市(如地級城市人均擁有的教育和衛(wèi)生資源比縣級市要高10% ～20%)，但由于地級城市的教育和醫(yī)療設施尤其是醫(yī)療設施覆蓋全市域，無法直接得到結論，但縣級市的城市公用設施差異則更為清晰地反映出各級城市間基礎設施建設的滯后。表3列出了不同類型城市各項城市共用設施之間的差異?？梢钥吹?，縣級市在城市共用設施建設方面滯后較多。例如縣級市的燃氣普及率明顯低于其他類型的城市，建成區(qū)的綠化覆蓋率也顯著低于其他兩類城市。

(四)經(jīng)濟社會發(fā)展的區(qū)域差異大

我國縣級市所處的地域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎、資源稟賦等各方面具有較大的差異，表現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展方面，則是縣級市的經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差距很大。表4描述了縣級市在人口、GDP以及人均GDP等3個方面的差距。可見縣級市的人口規(guī)模、GDP和人均GDP的差距分別達到了78、230和34倍，如此大的差距表明，難以為縣級城市的發(fā)展制定一個統(tǒng)一的策略和措施。

表3 2007年不同類型城市公用設施的差異

表4 2010年縣級市經(jīng)濟社會發(fā)展的差異

三、制約縣級城市發(fā)展的因素

(一)與區(qū)域大型城市和核心市場的距離比較遠

我國經(jīng)濟活力比較強的地區(qū)和城市具有較高的集聚度，集中在大城市、省會城市以及沿海地區(qū)，其經(jīng)濟發(fā)展實力強，也比較活躍。新經(jīng)濟地理學的相關理論也表明與核心市場的距離是影響一個區(qū)域或城市經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，距離核心市場越遠，區(qū)域或城市的經(jīng)濟發(fā)展難度越大。從我國縣級市發(fā)展的歷程看，我國許多發(fā)展較快的縣級市除了特定的資源稟賦外，通常距離大中城市、沿海地區(qū)的距離比較近，如江蘇、浙江的諸多縣級市，以及中西部地區(qū)距離省會城市比較近的城市，如湖南的瀏陽市等;而發(fā)展得比較慢的縣級市則通常難以享受到大城市的輻射作用，距離中心市場也比較遠，如湖南省的洪江市、津市市等縣級市，在改革開放后很長一段時間內增長緩慢，其經(jīng)濟發(fā)展水平已經(jīng)大大落后。

(二)經(jīng)濟發(fā)展基礎比較弱，城市活力不夠

多種原因導致了我國部分縣級市的經(jīng)濟發(fā)展基礎比較弱，城市活力不夠。有的縣級市屬于老工業(yè)基地，當初設市是在計劃經(jīng)濟條件下，不是完全按照經(jīng)濟合理的原則安排產(chǎn)業(yè)布局，在一些發(fā)展基礎比較弱的地區(qū)布置了大量的工業(yè)，也相應地設置了縣級市。這些老工業(yè)基地性質的城市在市場經(jīng)濟條件下，區(qū)位選擇不合理，與國際市場以及國內主要市場不能發(fā)生有效的聯(lián)系，缺乏競爭力。有的縣級市屬于資源型城市，當初設市主要是為了開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，隨著資源開采強度的增加，資源開采難度加大，資源趨于枯竭，城市的可持續(xù)發(fā)展碰到了難題，城市的活力大幅下降。有的縣級市的產(chǎn)業(yè)結構不夠合理，不能隨著市場的變化進行調整，導致城市的產(chǎn)業(yè)盈利能力差、利潤水平波動大、城市經(jīng)濟的發(fā)展不穩(wěn)定。

(三)人口密度和人口規(guī)模偏低，難以發(fā)揮城市的集聚優(yōu)勢

如前所述，城市的人口密度與人口規(guī)模是影響城市經(jīng)濟運行效率的重要因素，而縣級市的人口密度和人口規(guī)模遠遠低于省會城市和其他地級市，在所有類型城市中是最低的，不能充分發(fā)揮城市的集聚優(yōu)勢，這嚴重制約了縣級市經(jīng)濟社會的發(fā)展，也不利于提高縣級市土地、能源等資源的利用效率。按照2010年的統(tǒng)計，我國縣級市的城區(qū)總人口小于10萬的有47座，另外有166座縣級市的城區(qū)總人口為10～20萬，規(guī)模偏小;而縣級市建成區(qū)的人口密度也偏小，2010年約有262座城市的建成區(qū)人口密度在每平方公里1萬人以下，其中有20座城市的建成區(qū)人口密度不到每平方公里5 000人，最低的只有約2 000人，城市的集聚程度明顯偏低。

(四)基礎設施落后

交通擁堵是目前全國凸現(xiàn)的“城市病”之一，原來基本專屬于大城市，近年來已有向部分中小城市蔓延的趨勢。一方面是因為中小城市的機動車輛增加較快，現(xiàn)有的道路設施難以滿足行車需求;另一方面則是因為中小城市的交通管理落后，各種車輛混行。縣級市的環(huán)境污染問題也在逐步凸現(xiàn)，部分高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)向中小城市轉移帶來了環(huán)境污染，同時部分縣級市的固體垃圾處理、污水處理設施非常欠缺，已有設施的運行成本高，而正常的收費機制難以建立和執(zhí)行，造成了部分縣級市的固體垃圾和污水處理等環(huán)境問題突出?？h級市存在的環(huán)境污染和交通擁堵等問題降低了其承載能力，不利于吸引人口的集聚，更不用說對于生活環(huán)境要求較高的科技、經(jīng)營人才的集聚，制約了縣級市的發(fā)展。

(五)行政級別不高，獲取發(fā)展資源的難度大

我國很多公共資源和公共物品的配置按照城市行政級別配置，導致了很多資源向大城市集中，例如高校、優(yōu)質的醫(yī)療、科研以及文化機構基本上集聚在大城市，中小城市和縣級市獲取類似資源的難度很大。其實按照政府公共資源應該較為均衡配置的要求，應該有較多的公共資源向包括縣級市在內的中小城市傾斜。對于經(jīng)濟資源，由于我國的政府機構動員各種要素和資源的能力較強，而且基本上是政府的層級越高，其動員能力越強，這樣就出現(xiàn)了越是行政層級高的城市，其所獲得的各種經(jīng)濟資源越多，例如更多的金融信貸、土地指標、財政資金等。有研究表明，包括縣級市在內的縣級財政是省、地級市、縣這三級政府層級中最困難的，由于沒有穩(wěn)定可靠的稅收來源，不僅嚴重缺乏公共設施的建設資金，甚至連維持基本公共服務的資金還需要大量的轉移支付。目前按照行政層級來配置公共資源、財政資金、土地指標、大型項目以及信貸支持的機制嚴重削弱了縣級市獲取發(fā)展資源的能力，制約了縣級市的發(fā)展。

四、促進縣級城市發(fā)展的建議

(一)分類指導，突出特色

我國縣級城市的差異很大，既有自然地理和環(huán)境的差異，也有經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、城市規(guī)模、與中心城市的聯(lián)系等方面的差異，因此縣級市的發(fā)展不能整齊劃一，需要分類指導，突出特色。

在自然地理和環(huán)境方面，可以劃分為平原市、丘陵市和山區(qū)市，根據(jù)不同的自然地理特征，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、環(huán)境保護等方面給予不同的安排。尤其是對于丘陵地區(qū)和山區(qū)的縣級市，一定要在加強水土保持、防治自然災害的前提下發(fā)展經(jīng)濟，同時要發(fā)揮地區(qū)的特色自然資源優(yōu)勢，搞好特色經(jīng)濟。

在經(jīng)濟發(fā)展水平方面，可以劃分為經(jīng)濟發(fā)展水平較高和經(jīng)濟發(fā)展水平相對滯后的縣級市。其中經(jīng)濟發(fā)展水平較高的縣級市大多集中在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，基礎設施相對完善，與國際市場的聯(lián)系緊密，經(jīng)濟的外向程度高，產(chǎn)業(yè)的競爭力較強，但是也應該看到這些城市的要素成本上升較快，轉型發(fā)展的壓力大，對于這一類城市應以鼓勵轉型發(fā)展、提高創(chuàng)新能力為主要發(fā)展目標。至于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的縣級市則以中西部地區(qū)的城市為主，這些城市面臨的發(fā)展瓶頸較大，產(chǎn)業(yè)基礎比較薄弱，生態(tài)環(huán)境承載力較差，城市的基礎設施也很不完善。對這一類城市則要加大支持力度，完善城市和區(qū)域基礎設施，加大吸引產(chǎn)業(yè)轉移的力度，逐步夯實產(chǎn)業(yè)基礎。

在交通條件、與中心城市的距離方面，則可以將縣級市劃分為可以融入大中城市群和需要相對獨立發(fā)展兩類。其中距離大中城市群比較近、經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密的縣級市，應該通過區(qū)域基礎設施的建設以及體制上的改革，加強縣級市與大中城市群聯(lián)系的緊密程度，鼓勵縣級市融入大中城市群協(xié)同發(fā)展。而對于距離大中城市群比較遠、發(fā)展的獨立性比較強的縣級市(這類城市通常還具有一些特殊政策意義，例如邊疆城市等)，應該加大扶持力度，給予專項支持，在基礎設施、公共服務配套方面給予單獨安排。

(二)擴大規(guī)模，提高密度

阻礙縣級市發(fā)展的一個重要因素是其規(guī)模偏小、密度偏低，城市集聚效應的發(fā)揮程度不夠，因此促進我國縣級市發(fā)展的一個重要方向就是擴大人口規(guī)模，提高人口密度，從而促進包括縣級市在內的中小城市經(jīng)濟效率的提高。

縣級市城市規(guī)模的擴大和城市密度的提高需要一系列的改革和制度保障，才能吸引人口向縣級城市集中。因此，要加快戶籍制度、公共服務和資源的配置機制、土地管理制度以及基礎設施建設投融資制度等方面的改革;加大促進人口、土地和資金等要素向城市公平合理流動的力度;推進大中小城市交通、通信、供電、給排水等基礎設施一體化建設和網(wǎng)絡化發(fā)展，提高縣級市對周邊農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟和公共服務方面的輻射帶動作用。

(三)厘清思路，加快縣(市)區(qū)劃調整

我國于1997年就停止了大規(guī)?！翱h改市”的做法，我國城市的數(shù)目基本上是處于逐步減少的狀態(tài)。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)人口不斷增加，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，原有的城鎮(zhèn)設置已經(jīng)很難滿足現(xiàn)實的需要，迫切需要加快縣級行政單元的區(qū)劃調整。

由于對城市的性質以及縣級管理體制的不同認識，目前對加快設市進程有兩種不同的理解:第一種觀點認為城市與鄉(xiāng)村在生產(chǎn)生活方式、資源利用等多方面具有根本不同的性質，應該借鑒西方國家劃分城市增長邊界的做法，按照“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分立”的原則創(chuàng)新設市模式，在縣級行政單元設置城市，通俗地講就是實行“縣管市”。另一種看法認為我國的現(xiàn)行管理體制完全不同于美國等國家的管理體制，沒有必要再人為地劃分城鄉(xiāng)管理界限，搞縣內設市的做法，可以嘗試恢復原來的“縣改市”做法。

本文認為，搞“縣管市”的做法，雖然看起來是分清了城鄉(xiāng)之間的界限，有利于限制城市空間的無序擴張，但也應該看到這種城鄉(xiāng)分治的做法在一定程度上與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求不相適應，對我國現(xiàn)有的管理制度影響也較大，人為切割了歷史上所形成的社會、經(jīng)濟、政治、文化、生活方式等諸多方面的聯(lián)系。比較穩(wěn)妥的做法是在繼續(xù)穩(wěn)妥推進“省直管縣”改革的前提下，適當恢復“縣改市”，同時對于人口大縣和縣級市，在設市條件成熟的地區(qū)，可以“切塊設市”，逐步增加縣級城市數(shù)目，促進縣級城市的經(jīng)濟社會發(fā)展。