二元并軌同治 推進(jìn)淮安城鄉(xiāng)一體化

卓曉寧　劉東杰

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)一體化的主要障礙。因此，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是城鄉(xiāng)社會(huì)并軌同治。

一、淮安城鄉(xiāng)二元分治的表現(xiàn)

淮安作為蘇北重要中心城市，與全國(guó)其他地區(qū)一樣，也存在著較為突出的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

公共服務(wù)供給畸輕畸重極不平衡。二元結(jié)構(gòu)下，城市，特別是大城市作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)，其公共服務(wù)基本上由政府財(cái)政包攬。廣大農(nóng)村長(zhǎng)期處于被漠視，甚至于被遺忘的境地，其公共服務(wù)基本上依靠村集體自行籌款供給，政府直接投入嚴(yán)重不足。由于現(xiàn)代化的大生產(chǎn)主要集中于城市，這就為城市發(fā)展持續(xù)帶來(lái)大量的財(cái)稅資源，在向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付較弱的背景下，城市財(cái)稅收益幾乎全部投入城市發(fā)展，使市境內(nèi)的公共服務(wù)供給具備較為雄厚的財(cái)力保證。相反，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出少、又長(zhǎng)期缺少政策支持和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的農(nóng)村，僅靠財(cái)力薄弱的村集體，其公共服務(wù)供給難免不陷入短缺困境。這就出現(xiàn)了城市建設(shè)日新月異、公共服務(wù)日漸完善，而農(nóng)村建設(shè)少有改觀、公共服務(wù)持續(xù)赤字的畸輕畸重的不均衡現(xiàn)象。

鄉(xiāng)村治理主體內(nèi)部化問題嚴(yán)重。治理主體多元化既是民主治理的需要，也是對(duì)治理科學(xué)化的回應(yīng)。在我國(guó)城市特別是大城市內(nèi)，由于政府治道變革的推進(jìn)，多中心的治理格局已初露端倪，并處于不斷明朗化的發(fā)展趨勢(shì)。在淮安市內(nèi)，除政府外、各類民間組織、志愿者、企業(yè)組織參與社會(huì)公共事務(wù)治理也已不再罕見。但在農(nóng)村，特別是距市區(qū)較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，由于村集體在法律地位上的“自治”性規(guī)定，致使治理主體的單一化、治理權(quán)力的集中化現(xiàn)象仍很突出。這集中表現(xiàn)在農(nóng)村治理主體的內(nèi)部化，即村兩委主導(dǎo)村內(nèi)公共事務(wù)的治理上。村民委員會(huì)作為基層自治組織，是村民進(jìn)行自我治理、自我服務(wù)的自治民主機(jī)構(gòu)。但由于缺乏外在多元治理主體的參與和監(jiān)督，村兩委單一主體的治理結(jié)構(gòu)存在“自我服務(wù)”、“漠視集體利益”等目標(biāo)位移的異化風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)村治理主體的內(nèi)部化，既與地方政府長(zhǎng)期忽視農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力不足有關(guān)，也和《村民自治法》過(guò)高期待與村民自身素質(zhì)及鄉(xiāng)村政治社會(huì)化程度較低有關(guān)。要解決這一問題，仍需要打破城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)，建立與城市一致的公共治理結(jié)構(gòu)，使城市治理資源與現(xiàn)代治理元素能夠在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)和均衡配置。

城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利不平等問題突出。二元結(jié)構(gòu)下，城市市民與鄉(xiāng)村村民對(duì)于同質(zhì)的物品卻享有不平等的財(cái)產(chǎn)性權(quán)力。比如房產(chǎn)，城市國(guó)有土地上建設(shè)的房產(chǎn)，可以依法取得房產(chǎn)所有權(quán)，并能在市場(chǎng)上自由交易；而農(nóng)民在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的自建房，在當(dāng)下法律背景下，卻難以取得房管部門頒發(fā)的“房產(chǎn)證”，因此，其交易通常得不到法律的保護(hù)，甚至受到法律的嚴(yán)厲規(guī)制?；诖?，城市市民可以因房產(chǎn)的升值而取得交易利潤(rùn)，而農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房卻因得不到有效的法律保護(hù)，難以在市場(chǎng)上自由交易，進(jìn)而不能為農(nóng)村居民創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)增值。另外，農(nóng)民賴以生存的土地，卻因法律紅線難以入市自由流轉(zhuǎn)。城市土地可以通過(guò)“招拍掛”取得高額出讓費(fèi)，出讓土地上的附著物通常也能獲得較高的補(bǔ)償。相反，農(nóng)村土地卻因難以自由入市，而常被低價(jià)行政征用，帶來(lái)同地不同價(jià)的現(xiàn)象，致使農(nóng)村居民利益受損。無(wú)論是農(nóng)村房產(chǎn)，抑或農(nóng)村集體用地都采用了不同于城市房產(chǎn)與國(guó)有土地的管理方式。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的淮安，城市與鄉(xiāng)村財(cái)產(chǎn)性權(quán)力賦予也存在較大的不平等現(xiàn)象。在“小產(chǎn)權(quán)房”、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等方面，也存在較大的法律制約，農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)力也未得到較好的維護(hù)和保障。這是典型的由城鄉(xiāng)分治體制造成的不公平現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的均衡賦予，就必須打破這種城鄉(xiāng)分治的體制。

二、實(shí)現(xiàn)二元并軌同治，

推進(jìn)淮安城鄉(xiāng)一體化的建議

淮安市要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)并軌同治，需要從以下幾個(gè)方面著手：

繼續(xù)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。十八大報(bào)告將“城鎮(zhèn)化”作為“工業(yè)化”、“信息化”與“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”相并列的“四化”之一，置于我國(guó)未來(lái)發(fā)展重要引擎的高度。讓更多的人進(jìn)入城鎮(zhèn)，會(huì)相應(yīng)減小鄉(xiāng)村治理的壓力，并為二元并軌同治減小難度?；窗彩幸凑帐∥≌膽?zhàn)略部署，以建設(shè)蘇北重要中心城市為契機(jī)，堅(jiān)持“集聚發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、特色發(fā)展、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展”的原則，遵循“東擴(kuò)南連、三城融合、五區(qū)聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展思路，圍繞“一年達(dá)規(guī)模、兩年展新貌、三年見成效、四年創(chuàng)品牌”的要求，加快推進(jìn)中心城市人口集聚、功能提升、設(shè)施配套和環(huán)境優(yōu)化。另外，基于淮安鄉(xiāng)鎮(zhèn)分布較散，承載力不夠，經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)一方面大力培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶就業(yè)，加快農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)集聚；另一方面，在大市的層面上統(tǒng)一加快中心鎮(zhèn)規(guī)劃編制，加大小城鎮(zhèn)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移投入，完善小城鎮(zhèn)各類公共服務(wù)設(shè)施，提升其人口承載力，順利實(shí)現(xiàn)2016年目標(biāo)：每年城鎮(zhèn)化率提升1～2個(gè)百分點(diǎn)，中心城市新增人口5～6萬(wàn)人，市區(qū)建成區(qū)面積達(dá)到180平方公里，人口超過(guò)160萬(wàn)，全市城鎮(zhèn)化率提高到60%。

大力培育根植于鄉(xiāng)村的民間組織。目前，淮安市已培育發(fā)展民間組織2219家，其中社會(huì)團(tuán)體1184個(gè)，民辦非企業(yè)單位注冊(cè)登記數(shù)達(dá)1035個(gè)。這些社會(huì)組織，涉及表演、心理、志愿服務(wù)等多種類型，能為淮安市民提供多方位的服務(wù)。但其中絕大部分民間組織都分布各市區(qū)，真正扎根于農(nóng)村、以“三農(nóng)”為服務(wù)對(duì)象的民間組織很少。缺少第三方民間組織的參與，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府治理能力有限，客觀上必將導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理主體單一化、內(nèi)部化的問題。因此，市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府都應(yīng)行動(dòng)起來(lái)，通過(guò)政策扶持、基地孵化、財(cái)政購(gòu)買服務(wù)等多種舉措，積極培育根植于鄉(xiāng)村、并服務(wù)于鄉(xiāng)村的民間組織，如鄰里互助組織、留守兒童救助組織等，來(lái)積極參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理中去，逐步形成與城市治理趨同的多中心治理結(jié)構(gòu)。

打破戶籍壁壘，實(shí)施同城同策。戶籍制度改革的關(guān)鍵不在于戶籍稱謂的變化，其核心應(yīng)是解決戶籍背后同市不同策帶來(lái)的利益配置不公平的問題。在淮安，打破戶籍壁壘一方面需要將城鄉(xiāng)割裂的要素市場(chǎng)統(tǒng)一，使鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素能以城市生產(chǎn)要素的平等機(jī)會(huì)進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)；另一方面，還需要給予農(nóng)村居民以城市市民平等的公民地位。按照“低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋”的思路，積極探索建立覆蓋農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不斷擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，尤其是建立新增城鎮(zhèn)人口失業(yè)保險(xiǎn)制度，對(duì)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口后自愿放棄土地承包權(quán)的農(nóng)民，要納入城鎮(zhèn)最低生活保障范圍。農(nóng)村各類企業(yè)必須參加城鎮(zhèn)職工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，對(duì)已參加農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)并軌。將流動(dòng)人口子女九年制義務(wù)教育納入各地義務(wù)教育規(guī)劃，各地各公辦學(xué)校不得另行收取借讀費(fèi)、擇校費(fèi)、捐資助學(xué)費(fèi)等。只有解決了生產(chǎn)的平等性與人本身的公平性問題，打破戶籍壁壘，實(shí)施同城同策才不再是一句空話。

建立城鄉(xiāng)同治的協(xié)作機(jī)制。由于制度的慣性和路徑依賴，制度的變遷通常是緩慢的。要打破城鄉(xiāng)分治，實(shí)施并軌一體化，必須有破有立。畢竟城鄉(xiāng)分治已半個(gè)多世紀(jì)，要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理的完全并軌存在較大困難。其中最難的是協(xié)作機(jī)制的建立。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距是明顯的，要在農(nóng)村適用與城市一致的治理結(jié)構(gòu)、治理工具，有可能會(huì)存在短期內(nèi)水土不服的問題。因此，必須構(gòu)建合適的協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步彌合城鄉(xiāng)分治的罅隙。就淮安而言，應(yīng)在兼顧文化習(xí)俗、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口聚集度等條件的前提下，以帶動(dòng)能力強(qiáng)的中心城鎮(zhèn)為基點(diǎn)，進(jìn)行農(nóng)民集中化居住點(diǎn)建設(shè)，劃定若干以中心城鎮(zhèn)為核心的“輻條”式協(xié)作區(qū)域，然后再編制具體的協(xié)作條例，以使中心城鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)村在社會(huì)治理上協(xié)作起來(lái)。

（作者單位：中共淮安市委黨校）

責(zé)任編輯：浩 宇endprint