環(huán)境保護對中國全面深化改革與環(huán)境立法的多重意義

[摘 要]建設生態(tài)文明，是關(guān)系人們福祉、關(guān)乎人類未來的長遠大計。保護環(huán)境和生態(tài)文明建設已成為國際社會的共同課題和普遍共識，已成為黨和國家的一項戰(zhàn)略目標，也是我國憲法所確立的一項基本原則。保護環(huán)境和生態(tài)文明不僅是一種發(fā)展方式，而且是一種生活方式；不僅是政治文明的重大發(fā)展，而且是文化建設的重要內(nèi)容。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境保護；生態(tài)文明；生活方式；文化建設

[中圖分類號]D0；X-01 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）02-0071-06

[作者簡介]馬偉陽（1976—），男，河南洛陽人，河南理工大學文法學院講師，中國政法大學法學博士研究生，主要從事國際法和國際環(huán)境法研究。（河南焦作 454000）

Abstract： Constructing eco-civilization is a long-term task of vital importance to the peoples well-being and Chinas future. Environmental protection and eco-civilization construction have become a common subject and general consensus of the international community， a strategic goal of the Party and the State， and a basic principle established by Chinas constitution. In fact， environmental protection and eco-civilization are not only a development mode， but also a life style； they are not only the significant development of political civilization， but also the important content of cultural construction.

Key words： environmental protection； eco-civilization； life style； cultural construction

建設生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來和人類存亡的長遠大計。十八屆三中全會決定①對生態(tài)文明建設進行了全面部署，提出了新的戰(zhàn)略目標和重大舉措。深化對環(huán)境保護重大意義和基本內(nèi)涵的認識，對建設美麗中國具有重要意義。

一、環(huán)境保護的緊迫性和重要性

（一）環(huán)境保護是當代國際社會的共同課題和普遍共識

自18世紀60年代工業(yè)和科技革命發(fā)生以來，科學、技術(shù)和工業(yè)為人類社會帶來了生產(chǎn)的飛速發(fā)展和物質(zhì)財富的極大增加，同時也對環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)造成了污染和破壞。到了20世紀五六十年代，環(huán)境污染與破壞已成為全社會公害，相繼出現(xiàn)了“八大公害”和“新八大公害”，而且，這種污染與破壞程度越來越嚴重，出現(xiàn)了從一國、多國向全球蔓延的嚴峻趨勢。具體表現(xiàn)為全球氣候變暖、臭氧層空洞、酸雨不斷、生物多樣性銳減、森林破壞、土地荒漠化、濕地縮減、水質(zhì)污染、大氣污染、海洋污染等。環(huán)境問題已然成為當代國際社會共同面臨的嚴峻課題。

1972年6月5日，聯(lián)合國在瑞典斯德哥爾摩舉行的人類環(huán)境會議上通過了《斯德哥爾摩環(huán)境宣言》，這標志著環(huán)境問題正式從單一的國家范疇進入國際領(lǐng)域，成為國際社會關(guān)注的焦點。隨后，國際社會又通過了《聯(lián)合國海洋法公約》、《臭氧層保護維也納公約》、《遠距離跨界大氣污染公約》、《我們共同的未來》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀議程》、《關(guān)于森林問題的原則聲明》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》等一系列國際文件和條約，這些文件和條約的核心思想是：保護環(huán)境是國際社會的共識，需要國際社會的共同努力，是各國的一項普遍國際義務。

（二）環(huán)境保護是黨和國家的一項戰(zhàn)略目標

環(huán)境保護問題是我國最早受國際影響的領(lǐng)域之一。我國最早的環(huán)境保護文件為1973年國務院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行）》（[1973]158號）①。該文件主要是設立了環(huán)境保護機構(gòu)，開始認識到環(huán)境保護的重要性。1978年底的《環(huán)境保護工作匯報要點》指出，我國絕不能走先建設、后治理的彎路。這是我國第一次以黨中央的名義對環(huán)境保護提出要求。②環(huán)境保護問題于1982年寫入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，并于1983年寫入政府工作報告。1983年底至1984年初召開的第二次全國環(huán)境保護會議正式宣布，保護環(huán)境是我國必須長期堅持的一項基本國策。③十八大報告④正式確立了生態(tài)文明建設的獨立地位，并與經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一起構(gòu)成了中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。至此，環(huán)境保護不僅成為黨和國家的一項基本政策，更成為黨和國家的一項重大戰(zhàn)略目標。

此后，黨和國家又相繼確立了“預防為主、防治結(jié)合”、“誰污染，誰治理”、“三同時三統(tǒng)一”⑤、“一控雙達標”⑥、“四個必須”⑦、“環(huán)境保護，教育為本”等具體政策。

進入新世紀，我國的環(huán)境保護戰(zhàn)略發(fā)生了重大改變。主要是實行了五個重大轉(zhuǎn)變，即工業(yè)污染防治從重視點源治理向點源治理與流域區(qū)域綜合治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變、從單純重視濃度控制向濃度與總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變、從單純重視末端治理向末端治理與源頭、全過程控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變、從單純重視企業(yè)治理向企業(yè)治理與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合轉(zhuǎn)變、從單純重視常規(guī)環(huán)境管理向常規(guī)環(huán)境管理與防范突發(fā)環(huán)境事件結(jié)合轉(zhuǎn)變。⑧

（三）環(huán)境保護是法治建設的一項憲法原則endprint

1975年《中華人民共和國憲法》第11條規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！?982年《中華人民共和國憲法》第26條予以重申：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”由此看出，保護與改善環(huán)境已成為我國的一項憲法原則和目標。為了保護環(huán)境，我國先后制定了環(huán)境保護法律9部、自然資源保護法律15部，國務院有關(guān)部門、地方人民代表大會和地方人民政府制定和頒布的規(guī)章和地方法規(guī)達660余件；①截至2010年底，共頒布了1300余項國家環(huán)境保護標準；②截至2009年9月，中國已經(jīng)加入涉及臭氧層保護、化學品和危險廢物、氣候變化、生物多樣性保護、核與輻射安全等國際公約50多項。③通過這些法律，我國確立了“三同時”制度④、限期治理制度⑤、排污收費制度、環(huán)境影響評價制度、環(huán)境目標責任制度、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、排污許可證制度、污染集中控制制度、污染限期淘汰制度、危險廢物處置制度、生產(chǎn)者環(huán)境責任延伸制度等10多項具體制度措施。在實踐中，環(huán)境影響評價制度取代了環(huán)境目標責任制度，日后，污染者付費制度將逐步取代“三同時”制度，因為后者具有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡和濃厚的行政強制色彩，而前者符合市場經(jīng)濟的要求和目標。

不過，我國不僅要重視制度建設，更要重視制度的實施和責任的追究。改革開放三十五年后的今天，在我國環(huán)境法律體系已經(jīng)建立的背景下，加強環(huán)境法治建設的重心更應該轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護法律的實施層面，持續(xù)深入推動環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法建設。十八屆三中全會決定更是強調(diào)了源頭保護制度、環(huán)境損害責任終身追究制度、生態(tài)補償機制和環(huán)境公益訴訟制度。

二、環(huán)境保護的基本內(nèi)涵與重要意義

（一）環(huán)境保護是一種發(fā)展方式

在1999年和2000年的中央人口資源環(huán)境工作座談會上，江澤民同志指出：必須從戰(zhàn)略的高度深刻認識處理好經(jīng)濟建設同人口、資源、環(huán)境關(guān)系的重要性，必須始終把經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境工作緊密結(jié)合起來。⑥在2005年的中央人口資源環(huán)境工作座談會上，胡錦濤同志進一步強調(diào)：調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式是緩解人口資源環(huán)境壓力的根本途徑。⑦習近平同志更加鮮明地提出：“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力；⑧正確處理好生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展的關(guān)系，也就是綠水青山與金山銀山的關(guān)系，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，是推進現(xiàn)代化建設的重大原則?！雹崾宕髨蟾姊庹酱_立了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，將“提高資源利用效率”、“嚴格資源管理和保護”和“加強對環(huán)境污染的治理”作為經(jīng)濟建設的重要內(nèi)容。十六大報告{11}將“生態(tài)環(huán)境改善”作為全面建設小康生活的一項基本指標：“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。”十七大報告①將“生態(tài)文明建設”作為全面建設小康社會的一項基本目標，指出：“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式。”十八大報告強調(diào)：“把生態(tài)文明建設放融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系?！敝醒氤擎?zhèn)化工作會議將環(huán)境保護作為城鎮(zhèn)化的主要目標：“切實提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強度；高度重視生態(tài)安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量；不斷改善環(huán)境質(zhì)量，減少主要污染物排放總量。”②2014年國務院政府工作報告也尖銳地指出：“霧霾天氣范圍擴大，環(huán)境污染矛盾突出，是大自然向粗放發(fā)展方式亮起的紅燈?！雹劭梢?，環(huán)境環(huán)保已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要組成部分和基本目標。

利用經(jīng)濟手段保護環(huán)境，推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、財稅政策、價格政策、進出口政策等使節(jié)約和綜合利用資源的企業(yè)受益。制定有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)政策，將資源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境保護、農(nóng)村沼氣建設、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程等列為國債投資的重點項目之一，給予資源綜合利用企業(yè)投資和貸款傾斜，設立用于治污的環(huán)境保護專項資金，將環(huán)境污染納入消費稅考慮范圍，給予環(huán)保產(chǎn)業(yè)減免稅收的政策優(yōu)惠，利用價格政策調(diào)整企業(yè)行為，停止部分高耗能產(chǎn)品的出口退稅。國家開展物質(zhì)的循環(huán)利用、能流的梯級利用、廢棄物資源化、形成廢物和副產(chǎn)品的循環(huán)利用生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。

大力推進科技創(chuàng)新，積極發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。1990年《關(guān)于積極發(fā)展環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的若干意見》（國辦發(fā)[1990]64號）指出，積極發(fā)展環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)，加強環(huán)保技術(shù)開發(fā)和推廣。1996年《國務院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》（國發(fā)[1996]31號）進一步指出，大力發(fā)展環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)，大力加強環(huán)保技術(shù)開發(fā)，大力推廣應用環(huán)?？萍汲晒?013年《關(guān)于發(fā)展環(huán)保服務業(yè)的指導意見》（環(huán)發(fā)[2013]8號）也提出，加快發(fā)展環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)。在實踐上，國家支持一批節(jié)約和替代技術(shù)、能量梯級利用技術(shù)、可回收材料和回收處理技術(shù)、循環(huán)利用技術(shù)、“零排放”技術(shù)等重大技術(shù)開發(fā)。

（二）環(huán)境保護是一種生活方式

目前，我國環(huán)境問題的現(xiàn)狀為：局部改善、緩和而整體持續(xù)惡化、加??；污染從城市向農(nóng)村蔓延、從東部向中西部轉(zhuǎn)移；公眾參與保護環(huán)境意識偏弱。④基于此，2006年3月國家環(huán)?？偩诸C布了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，這是中國環(huán)境保護領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性法律文件，為公民參與環(huán)境保護提供了法律途徑。十七大報告和十八大報告都更加明確地要求：形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的消費模式和生活方式。

人類與自然是統(tǒng)一體和共同體。老子早在古代就提出：“域中有四大，而人居其一焉。人法地，地法天，天法道，道法自然?！保ɡ献樱骸兜赖陆?jīng)》，第25章）馬克思、恩格斯也指出，自然界是人的無機身體，而人是自然界的一部分。⑤毛澤東同志也曾說到：“吾人雖為自然所規(guī)定，而亦即為自然之一部分。故自然有規(guī)定吾人之力，吾人亦有規(guī)定自然之力；吾人之力雖微，而不能謂其無影響（于）自然。”⑥習近平同志更通俗地提出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”這些都表明，人是自然之一部分，而自然也成為人類必不缺少的一部分，兩者相互依存、密不可分。endprint

環(huán)境保護是現(xiàn)代人們生活之一部分。習近平同志強調(diào)：“寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”①李克強在國務院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上說到：“環(huán)保問題，不僅是重大發(fā)展問題，也是重大民生問題?！雹谑舜髨蟾嬉螅骸按龠M生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園?！敝醒氤擎?zhèn)化工作會議也要求：“把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民；讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個細節(jié)中?！雹塾纱丝闯?，環(huán)境優(yōu)美和保護環(huán)境已成為現(xiàn)代人們生活的共同向往和基本要求。

因此，人們要樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”和“天人合一”的理念，增強節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，形成生態(tài)文明的消費觀，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好風氣和社會風尚。

（三）環(huán)境保護是政治文明的重大發(fā)展

十八大報告指出，我國當前面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢?；诖?，習近平在2013年全國組織工作會議上提出：“要改進考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了?！笔藢萌腥珪Q定予以確認：糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩等指標在政績考核中的權(quán)重。這不僅是我國政府政績考核標準轉(zhuǎn)變的重大標志，而且是我國政治文明的重大發(fā)展。

保護環(huán)境和生態(tài)文明要求我國進一步健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制和完善自然資源監(jiān)管體制，建立起有利于保護和發(fā)展自然資源、有利于改善生態(tài)民生、有利于增強企業(yè)經(jīng)營活力、權(quán)責利相統(tǒng)一的適應生態(tài)文明建設和社會主義市場經(jīng)濟體制的國家自然資源發(fā)展新體制，確立對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記的制度，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，劃定森林、濕地、沙區(qū)植被、物種等的生態(tài)保護紅線。這與我國目前生態(tài)環(huán)境保護問題突出與制度不健全、管理不順暢有關(guān)。我國是世界上生態(tài)最脆弱的國家之一，全球十大生態(tài)危機在我國都相應存在，④而健全完善自然資源資產(chǎn)管理體制和自然資源監(jiān)管體制是體現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基本要求。

中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步要求：“堅持生態(tài)文明，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對自然的干擾和損害；按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)?！雹葸@表明生態(tài)文明已成為城市發(fā)展的重要內(nèi)容和重要標志，城市發(fā)展不再是僅僅要求增加經(jīng)濟總量和修大馬路、蓋大高樓、建大廣場、筑大景觀等物質(zhì)性的東西。

環(huán)境優(yōu)美也是國家對外展示國際形象的重要內(nèi)容，而外交形象和國際形象則是一國政治文明的對外體現(xiàn)。習近平強調(diào)，山河秀美，與政治清明、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、社會穩(wěn)定、人民團結(jié)一起構(gòu)成了我國對外展示東方大國形象的核心內(nèi)容。①這表明，我國對環(huán)境保護重大意義認識的深化，對外展示的國際形象不再僅限于經(jīng)濟實力、軍事實力和科技實力，環(huán)境優(yōu)美對我國國際形象維護和展示至關(guān)重要，是負責任大國的重要表現(xiàn)。

（四）環(huán)境保護是文化建設的重要內(nèi)容

中央城鎮(zhèn)化工作會議對城鎮(zhèn)化建設提出了具體要求：“要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)；要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件?！雹诔鸨Ｅd也指出，防止文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)流失應當與大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城市和農(nóng)村互補協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)緊湊式的城鎮(zhèn)空間密度、防止出現(xiàn)空城等一起成為我國健康城鎮(zhèn)化必須守住的五個底線。③這些都凸顯了生態(tài)文明與文化傳承并重的城鎮(zhèn)化，環(huán)境保護和生態(tài)文明已成為城鄉(xiāng)文化建設的組成部分和基本要求，保護文化和自然遺產(chǎn)已成為我國健康城鎮(zhèn)化必須守住的底線之一。

保護環(huán)境和生態(tài)文明也體現(xiàn)在喪葬領(lǐng)域。目前，土葬改革區(qū)亂埋亂葬、濫占耕地現(xiàn)象嚴重，浪費了大量自然資源，破壞了生態(tài)環(huán)境。對此，2013年底出臺的《關(guān)于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》指出，應當實行生態(tài)安葬，采取骨灰存放、樹葬、花葬、草坪葬等節(jié)地葬法，積極參與骨灰撒散、海葬或者深埋、不留墳頭；應當文明祭奠、低碳祭掃，不得在林區(qū)、景區(qū)等禁火區(qū)域焚燒紙錢、燃放鞭炮。推動殯葬改革成為解決人口增長與資源環(huán)境矛盾，造福當代和子孫后代，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。這也表明生態(tài)安葬、文明祭奠已成為新文化建設的新要求。

三、結(jié)論

保護環(huán)境已成為國際社會的共同課題和普遍共識。保護環(huán)境與建設生態(tài)文明對中國具有特殊意義。目前，我國霧霾天氣范圍擴大，水土污染嚴重，自然災害頻發(fā)。正是基于此，生態(tài)文明建設成為黨和國家的一項戰(zhàn)略目標；成為我國憲法所確立的一項基本原則；成為歷年國務院政府工作報告的重點工作。

保護環(huán)境和建設生態(tài)文明不僅是一種發(fā)展方式，更是一種生活方式。保護環(huán)境是人類生活文明的體現(xiàn)與標志，是精神文明建設的重要內(nèi)容，是個人道德情操與修養(yǎng)的重要方面。保護環(huán)境與建設生態(tài)文明需要從我做起、從現(xiàn)在做起和從日常做起。

環(huán)境保護和生態(tài)文明建設不但是政治文明的重大發(fā)展，而且是文化建設的重要內(nèi)容。隨著物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的發(fā)展，保護環(huán)境和生態(tài)文明建設已成為一國文化建設的重要內(nèi)容，是對傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)展。發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，推動生態(tài)建設與文化傳承并重的城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設，成為我國現(xiàn)代文化建設的必然要求。

深刻理解和把握保護環(huán)境和生態(tài)文明建設的重要性、緊迫性和基本內(nèi)涵，有助于加快我國生態(tài)文明建設，促進建設美麗中國，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。

責任編輯：鄭 穎endprint