世界上第一次國際自然資源保護會議的意義

[摘 要]北美自然資源保護會議是世界上第一次國際自然資源保護會議，通過了具有重要意義的《原則聲明》，促進了國際自然資源保護運動的開展，開創(chuàng)了國際合作保護自然資源的先例。

[關鍵詞]北美自然資源保護會議；《原則聲明》；西奧多·羅斯福

[中圖分類號]D81；X37 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）02-0033-07

[作者簡介]丁金光（1960—），男，山西河津人，法學博士，青島大學法學院國際關系系教授，主要從事國際關系、國際環(huán)境外交研究。（山東青島 266071）

[基金項目]教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“中美環(huán)境外交的現狀、特點及趨勢研究”（13YJAGJW001）的階段性成果。

Abstract： The North American Conservation Conference is the first international conference on natural resources protection. The Conference adopted the Declaration of Principles， promoted international natural resources protection movement， ushered in natural resources protection through international cooperation.

Key words： The North American Conservation Conference； Declaration of Principles ； Theodore Roosevelt

1909年2月召開的北美自然資源保護會議（The North American Conservation Conference）是世界上第一次國際自然資源保護會議，在國際合作保護自然資源的歷史上具有重要的意義。

一、會議的召開

北美自然資源保護會議是由美國總統(tǒng)西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt）倡議召開的。1908年12月24日，羅斯?？偨y(tǒng)向加拿大總督格雷伯爵（The Earl Grey）和墨西哥總統(tǒng)迪亞斯（José de la Cruz Porfirio Díaz Mori）發(fā)出信函，邀請他們派代表參加定于1909年2月18日在華盛頓召開的會議。

羅斯?？偨y(tǒng)在信函中寫道，自然資源不受國界的限制，廣泛分布于北美大陸每個角落的自然資源都有必要受到保護。北美自然資源保護會議的目的在于共同探討與保護自然資源共同利益相關的事宜，以及在這一重大問題上制定旨在促進相關國家福祉的總體規(guī)劃，并預測其實施的可能性。此次會議，將會不負眾望，取得重大的有益成果，它不僅會促進對每個國家自然資源的更好認識，也將會促進共同行動的形成。①

美國林業(yè)局局長、自然資源保護協(xié)會主席吉福德·平肖（Gifford Pinchot）攜帶羅斯?？偨y(tǒng)的信函，并將它呈送給了加、墨兩國領導人。他在加拿大的一次演講中說，大家可能還記得馬克·吐溫在《傻瓜威爾遜》中寫的一句諺語，即“別把你所有的雞蛋放在分散的籃子里；把全部的雞蛋放在一只籃子里，而且看好那只籃子”，這就是我們在自然資源保護方面所要做的。我們正在努力停止將我們的雞蛋分別放到森林的籃子、水道的籃子、煤炭的籃子、石油的籃子中，應通盤考慮，拯救我們所擁有的資源。假如我們能就這一問題達成共識，各自在國內采取共同的行動，那將惠及整個北美大陸。①加拿大總督格雷伯爵表達了與美國合作的真誠愿望，并愉快地接受了邀請。加拿大總理、反對派領袖也都表達了同樣的觀點。在給墨西哥總統(tǒng)迪亞斯的信中，羅斯?？偨y(tǒng)特別提到迪亞斯為墨西哥人民所作的貢獻，迪亞斯也愉快地接受了邀請。

北美自然資源保護會議于1909年2月18日上午10點在華盛頓開幕。開幕式在白宮東廳舉行，后續(xù)的會議在國務院外交廳召開。參加會議的美國代表有：林業(yè)局局長、自然資源保護協(xié)會主席、本次會議主席吉福德·平肖，國務卿羅伯特·L·培根（Robert L. Bacon），內政部長詹姆斯·R·加菲爾德（James Rudolph Garfield）；加拿大代表有：農業(yè)部長悉尼·阿瑟·費希爾（Sydney Arthur Fisher），前內政部部長克利福德·西夫頓（Clifford Sifton），國會議員亨利·貝蘭德（Henri S. Beland ）；紐芬蘭代表有：奧特布里奇（E. H. Outerbridge）；墨西哥代表有：前農業(yè)部長、前林業(yè)專員羅慕洛·埃斯科瓦爾（Romulo Escobar），林業(yè)專員、衛(wèi)生委員會工程師米格爾·安熱爾·德克維多（Miguel Angel de Quevedo），農業(yè)部部長、聯(lián)邦政府礦業(yè)督察卡洛斯·塞勒里耶（Carlos Sellerier）。參加開幕式的還有美國內閣成員、最高法院法官、英國大使以及墨西哥臨時代辦等140余人。

羅斯?？偨y(tǒng)在開幕式致辭中說，此次會議將史無前例地促進整個北美大陸沿著它應有的方向更好地發(fā)展。近年來，世界各國采取多種措施致力于友好合作，以謀求全人類的共同進步，此次會議就是其中的一環(huán)。在上世紀的發(fā)展中，國際關系的最顯著特點就是日益意識到一個國家不會從另一個國家的衰退中獲利，而是從其他國家的發(fā)展中獲益。為保護各國和世界的自然資源，各國開展了國家間的合作，這標志著在保護自然資源方面向前發(fā)展的新階段。毫無疑問，每個國家都有利用本國智慧解決與本國相關事務的自由，同時也被賦予了從他國智慧中獲益的機會。他說，在一些事務中，所有國家或部分國家的合作會比一些國家單獨行動取得更好的效果。正如加拿大、美國與墨西哥之間有著漫長的邊界線一樣，許多國家之間也有很長的邊界線，因此大片陸地上的人們的利益不僅僅依賴于本國的行動，而且依賴于相鄰國家的共同行動。那些河流流經的區(qū)域正是如此。如果國際河流上游的森林遭到砍伐，那么河流流經的國家就都會遭殃。他渴望盡自己所能采取措施，促進相鄰幾個國家團結一致，堅定信念，為了共同的利益通力合作，而不是在犧牲他國利益的基礎上單獨獲利。為了共同的進步而團結合作，而不是在踐踏他國利益的基礎上獲得進步，國家將獲得不可估量的利益。他認為，此次會議的召開對北美大陸來說是個好的預兆。②endprint

隨后在美國國務院外交廳舉行了全體會議。吉福德·平肖首先介紹了此次會議的籌備過程，并指出自然資源的保護在美國已成為一種信念。美國農業(yè)部部長詹姆斯·威爾遜（James Wilson）說，農業(yè)部的一名官員剛從西伯利亞回來，并帶回來能承受美國北部寒冷氣候的小麥和苜蓿的標本，如果這些植物能被證明可以給美國帶來益處，那么同樣也可以給加拿大帶來好處。美國國家資源保護協(xié)會森林組組長、參議員斯穆特（Reed Smoot）在發(fā)言中對美國自然資源保護運動的目標和結果表示贊賞，并對保護運動沒有在五十年前發(fā)起而感到遺憾。他研究了歐洲國家的森林保護措施，參觀了瑞士蘇黎世著名的基河森林，為自己國家沒有同樣好的森林管理的例子而感到慚愧。他還呼吁其他國家要將美國的經驗當做警鐘，以免造成資源的浪費。

加拿大農業(yè)部長費希爾在講話中說，加拿大對美國保護運動的進程表示極大的興趣與最密切的關注，期望從這次會議中大大受益。墨西哥前農業(yè)部長埃斯科瓦爾在發(fā)言中聲明，不僅是迪亞斯總統(tǒng)，墨西哥人民也對保護的新理念表示高興，并熱切地希望與美國和加拿大在自然保護問題的解決方面展開合作。

隨后，加拿大代表團的西夫頓、墨西哥代表團的德克維多、美國參議員紐蘭茲（Francis Griffith Newlands）、美國國家自然資源保護協(xié)會的查爾斯·L·帕克（Charles L. Pack）先后發(fā)言。他們都提出了保護自然資源的重要性以及開展國際合作的必要性。

在18日下午的會議上，與會代表提議，由羅斯?？偨y(tǒng)倡議于1910年9月在海牙舉行保護自然資源的國際會議。隨后，美國國務卿培根發(fā)布了關于這個問題的聲明。聲明說，美、加、墨三國代表意識到合理開發(fā)和利用國家文明和繁榮所依賴的神圣資源的迫切必要性，三國普遍認為阻止對資源短視的、不必要的破壞是至關重要的。三國也充分認識到，對于三個國家的眾多資源，僅僅依靠保護措施是遠遠不夠的，應當呼吁賠償性機構也參與到保護自然的過程中來，應當尋求恢復和增長的切實可行的措施。三國注意到，資源一旦被損耗，就不會再生。為了制定經濟的資源利用計劃，出現損害或因為浪費對資源構成威脅的地方就應當承擔起恢復和維持資源生產力的責任。在美洲半球的北部，對資源的破壞和浪費還造成了其他的弊病。例如，森林的砍伐造成了大面積的干旱，傾盆而下的暴雨沖走了失去植被保護的土壤，曾經有著富饒動植物的地方變得貧瘠不堪。這是個與人類存在一樣久遠的教訓。歐洲、非洲和東方的歷史悠久的國家，在這個未引起注意的方面有著深刻的經驗教訓。羅斯?？偨y(tǒng)期望這次北美會議能引起其他國家廣泛的關注，正式倡議召開全球性的保護自然資源會議。這樣的全球性會議將會認真商討制定全球自然資源現有儲量的總體計劃，并建立一個有關現有儲量的統(tǒng)一機制，以更好地理解和珍惜為文明和全世界人類福利發(fā)展奠定基礎的自然資源。會議也會適當商討對因浪費和破壞自然資源、公共設施引起的損壞進行核查和彌補等相關的問題，并提出關于資源保護、開發(fā)和利用的建議。由于國家利益依賴于神圣的自然資源，當代人必須為后代人保持地球的完好狀態(tài)。通過汲取過去的經驗教訓，可以讓全球性的會議透過現實眺望未來。

會議于2月20日閉幕，但由于有些事項沒有處理完畢，又召開了附加會議，直到2月23日簽署《原則聲明》（Declaration of Principles）而結束。

二、《原則聲明》的內容

《原則聲明》的簽署是北美自然資源保護會議的主要成果，它反映了與會各國代表在公共衛(wèi)生、森林、水資源、土地、礦產、禁獵、保護委員會、世界自然保護大會等八個問題上達成了一致意見。

《原則聲明》首先提出，北美大陸各國的共同利益以及各自利益都是基于各國自然資源基礎之上的，保護這些資源對于每個國家的持續(xù)繁榮是必不可少的。采取協(xié)調一致的行動，不以任何方式干涉他國內政，保護在自然資源方面的共同利益，這不僅是互利互惠的，而且會使各國之間現有的良好意愿、信心和尊重得到進一步加強。自然資源并不僅僅限于國家的邊界線之內，沒有哪個國家可以完全獨立地來保護它們，因此建議同時采取措施來保護事關所有相關國家福利的物質基礎。自然資源里為人類的生活和福利所必須的所有物質，包括那些在地球表面的（像土壤和水域），那些在地表以下的（像礦物質），以及在地球表面之上的（像森林）。《原則聲明》指出，應該為了人類將來的利益而開發(fā)、使用、保護這些資源，應將這些作為生活必需品的資源視為公共的，即其所有權為公眾所有，同時應采取盡可能有效的措施以防止壟斷。

關于公共衛(wèi)生，《原則聲明》認為，自然資源保護運動在各自國家內能夠最大程度地提高國家效能，要成功地實現這一目標，維護和改善公共衛(wèi)生是第一要務。在利用自然資源的所有過程中，應時刻注意考慮公共衛(wèi)生。事實顯示，應該立即采取措施來防止進一步的污染，特別是治理整個北美地區(qū)的湖泊、河流和溪流的污水，這是不容質疑的。這種污染除了造成肥效元素方面的巨大損失之外，還對公眾健康、動物健康以及農業(yè)造成直接而持續(xù)的危害，因此建議制定預防立法。

關于森林問題，《原則聲明》認為，森林對人類文明和公共福利的發(fā)展是必不可少的，因此，無論公眾、企業(yè)或者個人都應該明智地利用、有效地保護（特別是防范火災）森林。建立許多大型的森林保護區(qū)，并且使它們永久處于政府控制之下，對公共福利來說是絕對必要的。應該盡早完成對森林資源的儲存，以確保對需求的供應以及跟上消費和再生產的速度。建議在森林保護的過程中，應該擴大造林和再造林的技術教育和實踐領域，以培養(yǎng)高效的林業(yè)官員。應該對成材林地和幼林地分別征稅，以促進森林的保存與發(fā)展。應該通過實際指導、調整稅收和其他正確的方法，鼓勵私營業(yè)主對那些不適宜農業(yè)耕種的土地進行退耕還林。消防監(jiān)護和巡邏制度是應對森林火災的最有效方式，迫切需要有效的法律從預防的角度來減少巨大的損失。除火災之外，導致森林毀壞的主要原因還有不明智及毫無節(jié)制的砍伐，它導致了對氣候及河流的大范圍的破壞，因此，第一要務就是將伐木作業(yè)置于嚴格的規(guī)則體系之下。endprint

關于水資源問題，《原則聲明》認為，水資源是最基本的資源，可以對河流及其源頭同時進行充分開發(fā)，并將它們用于每一個可用的領域。對水資源使用率最高且最急需的是家庭及市政領域。因此，《原則聲明》主張在立法中承認必要時水資源的其他用途要處于從屬地位這一原則。水資源在運輸上比陸運更具經濟優(yōu)勢，比煤炭和鐵礦石等非可再生資源在消耗量限制方面以及在商業(yè)推廣的成效上更具優(yōu)勢，這都是得到普遍認可的。因此，應該支持為了所有目的而開發(fā)內陸航運?！对瓌t聲明》進一步重申，所有已開發(fā)的水路都應屬于公有并且置于公眾的控制之下。應該把對水域的壟斷，特別是對水力資源的壟斷視為特有的威脅。因此，任何人都無權授予水力的永久使用權。對公眾福利必不可缺并能有效利用水資源的設施一旦被大眾權威認可，就應該制定相應的條款來征用先前私有的土地和水域，以此來滿足建立該設施的要求。對旱地進行灌溉、對濕地進行排水能使農作物產量增加，從而使公眾利益顯著提高，因此應該贊成公眾參與來確保發(fā)展的完整性和經濟性，并且利用所有可以灌溉的水源以及所有易于排水的土地來確保獲得盡可能多的收益。應該在相同的水域考慮并且發(fā)展與總體規(guī)劃相關聯(lián)的一些特殊項目。在灌溉問題上，公共權力機構應該控制水源地以用于水塘建設，并且確保公平分配儲蓄的水資源。

關于土地問題，《原則宣言》認為，土地也是一種最基本的資源。為了家庭的利益，給區(qū)域內的實際定居者分配的公有土地要足以支撐起一個家庭，并且要對過多的農業(yè)用地或放牧用地進行細分，以此來防止壟斷。保持土壤的生產力主要依賴于農作物的輪種，天然或是人工的施肥，以及農場管理方法的改進。農作物的產量和質量的高低同樣還取決于對種子的細心挑選。因此，政府決策機構要注重對這幾個方面相關信息進行分配的科學性和實用性，同時也呼吁所有的農民都要細心注意這些問題。在干旱而不適宜耕種的非灌溉公用土地上進行放牧的重要性，以及因過度放牧而引起的公眾損失，已得到普遍承認。因此，政府應該對這些土地進行控制來恢復它們的價值，促進和解以及增加公共資源。對森林及其他植被來說，第一要務就是通過儲存降水及促進水流平緩來防止水土流失。因此，應該通過減免稅收、政府間合作和其他合適的手段，來鼓勵和支持可能會影響這一目的的人工工程建設。

關于礦產問題，《原則聲明》認為，礦產資源是發(fā)展工業(yè)的主要基礎，并且它們的用途及對它們進行儲存對公眾福利來說是必不可少的。礦物燃料在現代文明中扮演著不可缺少的角色。應該支持政府為減少開采礦物燃料時造成的巨大浪費的每一種行為，而且應該引導政府對礦物燃料進行庫存的必要性的關注。這些礦物燃料今后應通過租賃的方式進行處置，并且要在一些限制和規(guī)定之下進行，從而阻止浪費及壟斷性或是投機性占有，要以一個合理的價格提供給公眾。對地上及地下的礦物應該區(qū)別對待，從而使得地面能夠得到最大限度的使用而又能保證政府對礦物資源的控制。應該采用一些規(guī)則來尋求煤炭及其他礦物燃料的最經濟的生產方法，并且最大限度地延長供應期。應該支持通過水力來替代蒸汽或其他通過消耗燃料而產生的能量。在過去，通過科技發(fā)明以及機器設備運用上的改進，人類在利用燃料時已經取得了巨大的經濟利益，并且在這個方向上還可以有更進一步的改進。因此，應該采取一切可能的措施，鼓勵和支持在燃料使用方法上的發(fā)展和完善，從而減少燃料使用時的浪費。在北美洲礦難事故導致的死亡是非常嚴重的，隨之而來的還有礦物財產的價值損失以及生產成本的增加，消除這些被人們認定為罪惡的礦難事故的最好方法在于制定并嚴格執(zhí)行為礦工和礦井提供最大限度安全保障的相關規(guī)定。因此，應該支持對礦難事故這一問題進行科學調查，召開政府會議，交流信息和經驗，并有力地制定和執(zhí)行相關法規(guī)。礦物肥料不應該被私人利益所壟斷，而應該由公共權力機構來控制，以此來減少浪費并提高產量，使得它們的產量足夠使用而且價格能為人所接受。

關于禁獵問題，《原則聲明》認為，禁止狩獵和保護鳥類與保護自然資源是密切相關的。因此，狩獵要遵守一定的規(guī)則，同時應該建立廣泛的動物保護區(qū)，并且對那些對農作物有益的鳥類進行特殊保護。

關于設立保護委員會問題，《原則聲明》認為，為了從已完成的工作中獲取最大的利益，并且為將來的工作提供適當而有效的機制，應該在每個國家都設立一個永久的保護委員會。當這種保護委員會建立起來后，還應該建立一種相互交流的體系，以此在既定的時間內，所有的發(fā)現、發(fā)明、流程、所剩的自然資源、新的和特別重要的信息，種子、種苗、新的或改良的品種，以及其他在保護和改進自然資源方面有重要價值的產品，都應該在各委員會之間相互交流傳播，以使他們最終都能夠盡可能實現廣泛的資源共享。

關于召開世界自然保護大會的問題，美國、墨西哥、加拿大及紐芬蘭的代表確信在北美大陸開展自然資源保護行動是非常重要的，而且他們還認為將這種行動上升為世界范圍是非常重要的，為此，應該向美國總統(tǒng)建議邀請所有國家參與會議，并在世界資源的開發(fā)、保護和合理利用等相關問題上達成共識。①

三、會議的意義

第一，開創(chuàng)了國際合作保護自然資源的先例。國家是有邊界線的，但自然資源、生態(tài)環(huán)境是沒有邊界線的。要保護好資源和環(huán)境，各個國家必須通力合作，這樣才能取得好的效果。19世紀末，由于經濟發(fā)展取得的巨大成就，美國一躍成為世界頭號經濟強國，與此同時，美國的環(huán)境問題也日益突出。在西部開發(fā)過程中，原始森林面積銳減，水土流失日益嚴峻，礦產資源浪費嚴重。另外，在東部工業(yè)化過程中，許多城市發(fā)生了流行性傳染疾病、空氣污染、水污染和垃圾處理不善等環(huán)境問題。在此背景下，產生了像吉福德·平肖、約翰·繆爾（John Muir）這樣一些自然保護主義者，他們努力喚醒美國民眾的環(huán)境保護意識，為這一時期美國環(huán)境問題的解決作出了貢獻。美國資源環(huán)境狀況的惡化和各種環(huán)境保護理念的傳播，促使美國政府高度關注自然資源和環(huán)境保護。西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)是平肖的資源保護主義思想的支持者，也是資源保護主義政策的有力推動者。在其任內，聯(lián)邦政府采取了一系列措施來保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，開創(chuàng)了美國歷史上資源環(huán)境保護的新時期。可以說，羅斯福是美國把保護自然資源作為重要國策的首位總統(tǒng)。在擔任美國總統(tǒng)期間，羅斯福為美國的資源保護作出了許多開創(chuàng)性的貢獻，如建立和健全了由聯(lián)邦政府管轄的自然資源保護機構，保護和再植森林，建立自然保護區(qū)，國家統(tǒng)一興修水利設施，管理礦藏資源，等等。特別應該提及的是，羅斯?？偨y(tǒng)還組織協(xié)調全國力量，倡導國際合作保護自然資源。1908年，羅斯福組織召開了一次有各州州長、國會議員、法院法官、教育界以及科學界的名流參加的白宮會議，其目的是制定一個全國性的自然資源保護計劃，調動全社會的力量來關心自然資源保護問題。在美國歷史上，羅斯福第一次把保護資源和保護環(huán)境當成全人類的共同事業(yè)來對待。美國在國內開展自然資源保護的同時，還發(fā)起了國際資源保護的合作運動。北美自然資源保護會議的成功召開，開創(chuàng)了國際合作進行自然保護的先例，為后來進行國際合作解決全球環(huán)境資源保護問題奠定了基礎。endprint

在北美自然資源保護會議上，與會代表提議，由羅斯?？偨y(tǒng)發(fā)起，于1910年9月在海牙舉行保護自然資源的國際會議。美國和荷蘭政府向58個國家發(fā)出了邀請函，擬于海牙的和平宮舉行會議。在羅斯福繼任者塔夫脫總統(tǒng)終止這次會議之前，已經有英國、法國、德國、加拿大、墨西哥等30個國家接受了邀請。雖然此次會議沒能如期召開，但此舉已產生了廣泛的國際影響，為后來的國際資源保護合作奠定了基礎。從這個意義上講，北美自然資源保護會議可謂國際環(huán)境外交的開端。

第二，通過了具有重要意義的《原則聲明》。如上所述，《原則聲明》涉及當時北美大陸所面臨的主要的自然資源問題，指出了公共衛(wèi)生、森林、水資源、土地、礦產、禁獵等對人類生活與經濟發(fā)展的重要作用，并提出了保護這些資源的具體措施。這是三個國家經過充分醞釀達成的共識，其中許多觀點和措施時至今日仍然具有借鑒意義，它體現了一百多年前北美國家領導人和自然保護主義先驅的聰明智慧和先見之明。假若《原則聲明》隨后在北美國家乃至全世界得到貫徹落實，就不會出現后來嚴重的資源破壞和空氣污染現象，甚至有人講就不會爆發(fā)一些戰(zhàn)爭與沖突。

《原則聲明》體現了可持續(xù)發(fā)展、國際合作、不干涉內政等原則，從這個意義上講，北美自然資源保護會議可謂國際環(huán)境法誕生的開端。

第三，促進了國際自然資源保護運動的開展。北美自然資源保護會議一方面推動了美、加、墨等北美國家的自然保護運動，另一方面在國際社會產生了重要影響，促進了一些國家的自然保護運動向前發(fā)展。此次會議召開前，只有美國于1908年6月成立了全國自然資源保護委員會，由平肖任主席。該委員會下設水利、森林、土地、礦產四個分支機構，分別研究水資源、森林、土壤、礦產資源的狀況，提出資源保護報告。特別值得一提的是，此次會議極大地推動了加拿大自然保護運動的開展。加拿大的自然保護運動開始于19世紀90年代，在總理威爾弗雷德·勞里埃（Wilfred Laurier）的號召下，1906年召開了第一次林業(yè)會議。在北美自然資源保護會議的影響下，加拿大于1909年4月成立了全國自然保護委員會，前內政部部長克利福德·西夫頓擔任主席。

總而言之，北美自然資源保護會議在世界自然保護運動史上占有重要的地位。在國際環(huán)境外交蓬勃發(fā)展、世界自然保護取得顯著成績的今天，我們不能忘記北美自然資源保護會議的貢獻，不能忘記羅斯?？偨y(tǒng)、平肖先生（被肯尼迪總統(tǒng)譽為“美國自然保護之父”）等一大批自然保護先行者的貢獻。

責任編輯：胡穎峰endprint