財稅改革：從放權(quán)讓利到現(xiàn)代財政制度

霍修勇

我國財政制度一直是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的保障之一。改革開放以來，財稅體制改革經(jīng)歷了從“放權(quán)讓利”，到實施分稅制，到建立公共財政體制，到黨的十八屆三中全會的現(xiàn)代財政制度，走出了一條中國特色的財稅體制改革之路。

1979年4月5日至28日，中央工作會議在北京召開。4月8日下午，習(xí)仲勛在中南組討論時說：“看來，在計劃、財政、外貿(mào)、外匯、物資、對外經(jīng)濟技術(shù)交流等方面，都有正確處理中央和地方關(guān)系的問題?！睘榱烁又卑?，他甚至做了大膽比喻：“如果廣東是一個獨立的國家（當(dāng)然這些話是借用的話），可能幾年就上去了，但在現(xiàn)在的體制下，就不容易上去了。”此外，習(xí)仲勛其他一些類似的講話深深觸動了鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)人，謀求財政變革的思想逐漸萌生。5月中旬，國務(wù)院副總理谷牧帶領(lǐng)工作組來到廣東，廣東省委在財政方面提出了“劃分收支，定額上交，五年不變”的包干方案，并要求以1979年收支決算為基數(shù)，確定上繳任務(wù)數(shù)，五年內(nèi)不變，增收部分歸省自行安排支出，不再向中央另外要錢。對此，中央給予了極大支持，隨后將其上升為國家政策。

1980年2月1日，國務(wù)院下達(dá)《關(guān)于實行“劃分收支，分級包干”財政管理體制的通知》，此舉成為財政體制改革的發(fā)端，中國財政由“統(tǒng)收統(tǒng)支”時代逐漸進(jìn)入“放權(quán)讓利”“分灶吃飯”時代。

改革開放初期，放權(quán)讓利、分灶吃飯使得計劃經(jīng)濟體制下被壓抑的創(chuàng)造力瞬間釋放出來，締造了國民經(jīng)濟長足發(fā)展的奇跡。但它是一種中央和地方之間的博弈，造成中央財政收入占GDP比重日趨下降的不良后果，該比重由1978年的31.1%，減少到1993年的12.3%。

劃分收支，分級包干造成的中央財政困局讓黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人再次思考推進(jìn)財稅體制改革。江澤民同志曾憂心忡忡地說，要適當(dāng)?shù)丶瘷?quán)，因為中央財政太困難。與此同時，時任國務(wù)院副總理朱镕基同樣疾呼，在現(xiàn)行體制下，中央財政十分困難，現(xiàn)在不改革，中央財政的日子就過不下去了，如果這種情況發(fā)展下去，到不了2000年（中央財政）就會垮臺！

在此期間，中央派遣13個部長趕赴26個省市調(diào)查研究，他們回京后寫出了專題報告，13個部長一人寫一條，共有13條建議。當(dāng)文件拿到國務(wù)院討論時，主管經(jīng)濟工作的常務(wù)副總理朱镕基開玩笑說：13條建議不吉利，加幾條。于是加了3條，達(dá)到16條，這就是1993年的中共中央6號文件，它為分稅制改革打下了良好基礎(chǔ)。

1993年12月15日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，吹響了財稅體制改革的新號角。財稅體制改革開始突破“放權(quán)讓利”思路，逐步走上轉(zhuǎn)換機制、制度創(chuàng)新之路。

這次改革，以及以后推進(jìn)的所得稅分享改革、稅費改革等，規(guī)范了國家、企業(yè)和個人及中央和地方的分配關(guān)系，建立了財政收入穩(wěn)定增長的機制。以上這些改革是建國以來力度最大、成效顯著、影響深遠(yuǎn)的改革，決策科學(xué)、設(shè)計周密、實施有力、運行平穩(wěn)。

隨后，“進(jìn)一步健全和完善公共財政體制”、“完善公共財政體系”被作為新概括、新表述先后進(jìn)入到黨的十六屆三中全會通過的決定、國家“十一五”規(guī)劃和黨的十七大報告等黨和政府的一系列重要文獻(xiàn)之中。

2012年11月1日零時剛過，深圳市網(wǎng)購科技有限公司在福田區(qū)國稅局辦稅服務(wù)廳開具了該市第一張金額為5.8萬元、稅額為3480元的“營改增”服務(wù)費專用發(fā)票。

2013年8月1日，“營改增”大幕在全國范圍開啟。其實，這只是新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體在財稅體制改革方面的有效舉措之一。

黨的十八屆三中全會將財稅體制改革提升到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的地位，并以此來確定未來改革的目標(biāo)、重點。深化財稅體制改革的總體部署是：完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央、地方兩個積極性。以此為指導(dǎo)，重點推進(jìn)三項工作：改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

從整體上看，新的財稅體制改革具有五個亮點：

亮點之一：將財稅改革與國家治理緊密相連。國家治理視角的財稅體制改革強調(diào)財政授權(quán)機制、受托責(zé)任、透明度、預(yù)見性和參與性。

亮點之二：將財稅改革與制度建設(shè)密切結(jié)合。作為國家制度體系的核心和關(guān)鍵組成部分，財稅制度建設(shè)覆蓋了稅收制度、預(yù)算制度和政府間財政關(guān)系等方面的制度安排，它們將在未來較長時期內(nèi)引導(dǎo)中國財稅體制改革，成為公共財政建設(shè)的主要支柱。

亮點之三：將預(yù)算審核重點轉(zhuǎn)向支出環(huán)節(jié)。實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，審核重點向支出拓展。

亮點之四：將稅制推向更加公平、規(guī)范的軌道。逐步提高直接稅比重，調(diào)整消費稅，加快房產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護(hù)費改稅等。

亮點五：將事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。在明確中央、地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，雙方將按照事權(quán)劃分承擔(dān)、分擔(dān)支出責(zé)任，同時大量減少中央專項轉(zhuǎn)移支付和對地方的干預(yù)，促進(jìn)市場統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化。