救災(zāi)款誰來監(jiān)管？

劉夷

近日，一則“壹基金3億元雅安蘆山地震捐款不知所蹤”的消息再次觸動了愛心人士的神經(jīng)，曾被“郭美美事件”嚇到的民眾又恐慌了。在“5·12”汶川特大地震6周年時，我們不禁還要問，我們捐的救災(zāi)款去哪了？災(zāi)后重建項(xiàng)目進(jìn)展怎樣？誰在監(jiān)管？公益基金的運(yùn)營管理漏洞在哪里？

救災(zāi)款沒有有效監(jiān)管

“社會各界捐的救災(zāi)款項(xiàng)捐到哪里就歸哪個基金管理?！币晃淮壬苹饦I(yè)內(nèi)人士向記者透露，對于目前的慈善基金與捐款并沒有有效的監(jiān)管機(jī)制。

那么，我們有多少慈善基金參與雅安地震的緊急救援與災(zāi)后重建工作？收到多少救災(zāi)款呢？花了多少？

根據(jù)基金會中心網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國共有219家基金會參與雅安地震的緊急救援與災(zāi)后重建工作，截至今年4月20日，共接收社會捐贈款物16.96億元，包含14.55億元資金和價值2.41億元物資，已使用款物6.45億元。而據(jù)民政部報(bào)告，到2008年8月4日，全國共接收國內(nèi)外社會各界汶川地震捐贈款物592.49億元。2010年4月20日，一臺名為“情系玉樹，大愛無疆——抗震救災(zāi)大型募捐活動特別節(jié)目”的慈善晚會便為玉樹災(zāi)區(qū)籌到了21.75億元人民幣善款。

據(jù)悉，雅安地震善款40%流向了地方性基金會，其中，注冊于深圳市民政局的壹基金表現(xiàn)尤其搶眼，截至2014年4月22日，籌集到3.8552億元的款物，撥付款物卻僅有4907萬元。

根據(jù)《壹基金雅安地震救援行動階段性捐贈收入和支出情況表》，壹基金在2013年4月20日至2013年12月31日之間總共接收貨幣捐贈約3.7億元，接收實(shí)物捐贈折合人民幣約0.16億元。這其中直接用于受助人的款物約為0.44億元。這些款物便被用作了壹基金對外宣布的“三階段”之中，包括緊急救援中的上千噸救災(zāi)物資、過渡安置過程中的兒童服務(wù)站建設(shè)、兒童持續(xù)服務(wù)項(xiàng)目與災(zāi)后重建中的農(nóng)房、學(xué)校、社區(qū)減災(zāi)中心建設(shè)與減災(zāi)教育項(xiàng)目。

雅安地震籌集款物金額排名第二的中國扶貧基金會在2013年總共籌到了5.2億多元的善款，總收入中約2.7億元是地震救援項(xiàng)目的定向捐贈，在2013年直接用于受助人的支出約為7562萬元。根據(jù)該基金會官網(wǎng)的信息披露，中國扶貧基金會蘆山緊急救援行動歷經(jīng)39天（4月20日至5月28日），分階段調(diào)配物資，共計(jì)采購、調(diào)運(yùn)、發(fā)放近百批次、幾百車的救援物資，價值達(dá)6436.73萬元。

基金會中心網(wǎng)于4月22日曾公布“雅安地震籌集款物金額前十名基金會款物支出情況”，網(wǎng)上的圖表顯示，中國初級衛(wèi)生保健基金會籌集到1億善款，截至當(dāng)日撥付數(shù)額卻為0，出現(xiàn)同樣情況的還有中國光彩事業(yè)基金會——籌集款物4549萬元，撥付款物為0。雖然圖表中對“0”作出了“并不代表一定沒有支出”的解釋，這個數(shù)字仍然顯得十分突兀。

初級衛(wèi)生保健基金會項(xiàng)目部主任劉欣告訴記者，這是相關(guān)網(wǎng)站沒有了解到基金會的完整情況，“初衛(wèi)在去年就已經(jīng)撥付了2800多萬元，具體項(xiàng)目、投款數(shù)額都已經(jīng)在我會的官網(wǎng)上進(jìn)行了公示?！?/p>

因無法聯(lián)系到光彩事業(yè)基金會相關(guān)負(fù)責(zé)人，記者只好在該基金會官網(wǎng)尋找信息。與許多基金會的網(wǎng)站不同，光彩事業(yè)基金會網(wǎng)站上并沒有“信息披露”頁面，只有表現(xiàn)捐贈人與數(shù)額的“捐贈明細(xì)”。明細(xì)顯示，截至今年1月28日，該基金會共募集到4787.29318萬元賑災(zāi)善款。

使用“慢”在了流程

在慈善基金中有那么多救災(zāi)款為什么只待在基金中花不出去呢？是為了坐等基金收益嗎？

記者就善款使用滯留、過慢的問題咨詢清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任鄧國勝，他回答記者：“這要具體分析慈善機(jī)構(gòu)用善款做什么。如果是緊急救援，那么慈善機(jī)構(gòu)使用善款就需要快。而災(zāi)后重建過程很長，少則幾年，多則上十年。所以，給網(wǎng)民的感覺可能就比較慢?！?/p>

但在采訪過程中，捐款者希望“火速”送達(dá)災(zāi)區(qū)群眾手里。

對此，壹基金秘書長楊鵬告訴記者，救災(zāi)款他們要統(tǒng)籌管理與發(fā)放。他們將地震捐款的使用分為3個階段：緊急救援、過渡安置、災(zāi)后重建。

記者致電雅安抗震救災(zāi)社會組織和志愿者服務(wù)中心，工作人員告訴記者：“災(zāi)后重建項(xiàng)目的時間跨度較大，有的已經(jīng)完工，有的還在實(shí)施之中。根據(jù)《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，雅安的災(zāi)后重建工作規(guī)劃是3年?！?/p>

民政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》要求“對于指定用于救助自然災(zāi)害等突發(fā)事件的受贈財(cái)產(chǎn)，用于應(yīng)急的應(yīng)當(dāng)在應(yīng)急期結(jié)束前使用完畢，用于災(zāi)后重建的應(yīng)當(dāng)在重建期結(jié)束前使用完畢”。如此說來，各公益組織在3年內(nèi)完成災(zāi)后重建款項(xiàng)的撥付都沒有問題。由于項(xiàng)目類型不同，其實(shí)施的方式和時間跨度也不一樣。有基金會在做學(xué)校援建項(xiàng)目，而建學(xué)校前期需要環(huán)境評估、設(shè)計(jì)招標(biāo)等工作，基金會必須等到前期工作完成，完整方案出臺，才能將收到的捐款穩(wěn)妥地投出去。

初級衛(wèi)生保健基金會副秘書長李寶金認(rèn)為，公眾要求公益組織及時公布善款使用情況沒有錯，但是信息披露也許并未出現(xiàn)延遲，主要是因?yàn)楣骓?xiàng)目本身也要按照流程推進(jìn)。

初級衛(wèi)生保健基金會在雅安災(zāi)后重建工作中有4個重點(diǎn)公益項(xiàng)目——蘆山縣人民醫(yī)院住院綜合樓、黎明村社區(qū)服務(wù)中心、鳳凰村社區(qū)服務(wù)中心以及眉山三蘇祠博物館維修項(xiàng)目?！跋裉J山縣人民醫(yī)院這樣的基建類項(xiàng)目，需要項(xiàng)目的報(bào)批，報(bào)批完之后還需要項(xiàng)目的審核……”李寶金告訴記者，初級衛(wèi)生保健基金會一直在等待最后的規(guī)劃方案出臺，好將善款投放下去。

救災(zāi)項(xiàng)目“慢”還有一個原因。鄧國勝告訴記者：“公益慈善組織與政府的合作通常并不順利。其主要原因是政府和慈善組織都還不太擅長與對方合作。合作說起來容易，做起來難。政府部門習(xí)慣了自己做事，而慈善組織也還不太懂得如何與政府合作，還需要一個磨合過程。雙方在合作過程中，往往不了解對方的需求，不善于協(xié)商、妥協(xié)。地方政府往往居高臨下，而慈善組織站在道德高地，有時也不容易擺正自己的位置。另外，政府災(zāi)后重建規(guī)劃、實(shí)施是個復(fù)雜、龐大的工程，如果雙方缺乏暢通的溝通渠道和合作機(jī)制，勢必會影響合作的效率。”endprint

行政管理費(fèi)的10%規(guī)則

因?yàn)榇壬苹饐栴}頻出，以致于人們也質(zhì)疑慈善基金行政管理費(fèi)收得是否合理？

李寶金對記者說，根據(jù)《基金會管理?xiàng)l例》第二十九條的規(guī)定，基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。初衛(wèi)這部分支出只占到了2%～3%，已經(jīng)很少了；河仁慈善基金會理事張銀俊亦告訴記者，他們的行政管理支出占比非常小，遠(yuǎn)未達(dá)到10%；上海真愛夢想基金會工作人員透露，為了避免民眾的質(zhì)疑，該會并不從募集的善款之中抽取行政管理費(fèi)用，而是對這方面支出進(jìn)行單獨(dú)募集。據(jù)悉，員工工資支付方式在各基金會不盡相同，壹基金按10%法則支付，而嫣然天使基金、成龍基金會等則是由創(chuàng)始人自己掏腰包給員工付工資。

這個10%規(guī)則，全國的基金會都能夠遵守嗎？

據(jù)媒體報(bào)道，2012年北京市209家基金會中，有18家管理費(fèi)超過10%，涉嫌違規(guī)。

鄧國勝告訴記者：“今年從基金會各自的年報(bào)數(shù)據(jù)來看，基本上都能達(dá)到。但我個人認(rèn)為，從國際經(jīng)驗(yàn)看，很多新成立、規(guī)模小的基金會要達(dá)到會很困難?！?/p>

按照《基金會管理?xiàng)l例》，公募基金會在民政部登記，原始基金不得低于800萬元人民幣，如果在省部級民政部門登記，原始基金達(dá)到400萬元人民幣即可。截至2012年年底，我國共有基金會3029個，在民政部登記的僅有199個。

李寶金也對10%規(guī)則不置可否：“如果一個小規(guī)模的基金會一年公益支出總共50萬元，而它有10個工作人員，那工資恐怕就有困難了?！?/p>

鄧國勝認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)改革這項(xiàng)“不太合理”的制度：“國際上通常法律法規(guī)并沒有明確規(guī)定行政管理支出的最高比例，但一般比例都在20%左右。我認(rèn)為最重要的不是這個比例，而是數(shù)據(jù)的公開透明，公眾看到明示的數(shù)據(jù)，有選擇的權(quán)利?！?/p>

北京師范大學(xué)社會公益研究中心主任陶傳進(jìn)告訴記者：“在國外，公益服務(wù)有相關(guān)的專業(yè)，對技術(shù)的要求很高，公益行業(yè)想要聘請到更優(yōu)秀的人，就必須有相應(yīng)的工資福利。如果要求別人擁有很高的技術(shù)水平、勇于承擔(dān)責(zé)任，又沒法讓他養(yǎng)活自己，那事情就做不到了?！?/p>

非定向捐贈，不敢動

公益組織會不會拿“捐”不出去的善款去理財(cái)賺收益？

根據(jù)《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，公益性社會團(tuán)體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國家的有關(guān)規(guī)定，按照合法、安全、有效的原則，積極實(shí)現(xiàn)捐贈財(cái)產(chǎn)的保值增值。

但提到基金會的善款增值保值，大家都會想起南都公益基金會在2008年遇到的“一劫”。

當(dāng)年，南都基金會將非定向捐贈收入投入了4個基金，卻遭遇熊市，基金回落40%。后來南都集團(tuán)又捐了一筆錢，將基金會這個虧損缺口補(bǔ)了回來。2009年，南都基金會不敢再冒險，只敢買了一些企業(yè)債，卻錯過了當(dāng)年的“牛市”。

記者問及資金增值保值，李寶金表示：“初衛(wèi)做過一些短期理財(cái)，主要是安全性很高的幾大國有銀行的貨幣類產(chǎn)品，關(guān)鍵是怕有風(fēng)險?！?/p>

鄧國勝告訴記者：“我國公益組織規(guī)模一般很小，再加上缺乏投資人才，又缺乏保值增值的手段、途徑，總體而言，大多數(shù)公益組織保值增值都舉步維艱，信心不足?！?/p>

值得一提的是，有一家基金會在資金運(yùn)作上成績卻很不俗。2012年，清華大學(xué)教育基金會的投資收益達(dá)9300多萬元，在國內(nèi)高?；饡形痪影袷?，籌資能力和資金的運(yùn)作能力也要遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于同類的高校基金會。理事長兼秘書長宋軍在接收媒體采訪時曾透露，清華大學(xué)教育基金會有專門的資金運(yùn)作團(tuán)隊(duì)來對善款增值保值。

盡管如此，陶傳進(jìn)認(rèn)為公益組織對善款的增值保值情況總體并不樂觀：“很多基金會，尤其是有事業(yè)單位背景的基金會對于投資很謹(jǐn)慎，甚至過于謹(jǐn)慎。你去投資，虧了就是罪過，盈利了又不是你的功勞，個別情況下還會被懷疑為拿公益資金賺錢；而如果不去投資，卻沒有任何風(fēng)險。在當(dāng)前社會公眾的輿論壓力如此之大的背景下就更是如此?！眅ndprint