城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的階段性

張 強(qiáng) 曹朝暉 劉 偉

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院，北京 100070)

在21世紀(jì)的第一個10年，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)達(dá)到了人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過4000美元的發(fā)展水平。與這個發(fā)展水平相適應(yīng)，國家在實行新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，中共十六大、十七大上提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”和“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”的要求，十八大進(jìn)一步把城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提升到解決“三農(nóng)”問題的根本途徑的高度。十八屆三中全會決定提出了加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置等健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的改革舉措。習(xí)近平同志指出，改革開放以來，我國農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)。從根本解決這些問題，必須推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。由于中國具有不同于其他國家的特定國情，在城鄉(xiāng)關(guān)系方面存在著不同于先行工業(yè)化國家的特殊條件，以城鄉(xiāng)一體化來解決“三農(nóng)”問題的過程中需要解決許多獨(dú)特問題，因此，總結(jié)本國先行地區(qū)的經(jīng)驗和提煉自己的特色理論就顯得格外重要。

一、大城市地區(qū)的先行實踐為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化創(chuàng)建了經(jīng)驗基礎(chǔ)

大城市地區(qū)是最早提出和率先實施城鄉(xiāng)一體化方針的地區(qū)[1]?；仡櫸覈蟪鞘械貐^(qū)的工業(yè)化和城市化歷程，有兩個突出的現(xiàn)象：第一，大城市地區(qū)屬于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比于全國總體的平均水平一般超前10年左右(表1)；第二，在大城市中，那些最發(fā)達(dá)的地區(qū)已經(jīng)達(dá)到了較高度的工業(yè)化水平(表2)和城鎮(zhèn)化水平(表3)，按照經(jīng)典的工業(yè)化和城市化階段性劃分，可以說已經(jīng)走過了一個較為完整的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程。大城市地區(qū)屬于人口和產(chǎn)業(yè)密集地區(qū)，相對于其他地區(qū)而言有一定差別。但是，實踐已經(jīng)證明，在實現(xiàn)破除城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制、根本解決“三農(nóng)”問題、形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局的歷史進(jìn)程中，大城市地區(qū)與其他地區(qū)相比并非是“獨(dú)行”，而是“先行”。因此，總結(jié)我國大城市地區(qū)在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的正兩反面經(jīng)驗，對于其他地區(qū)的發(fā)展改革是十分必要和重要的。

表1 全國與京津滬人均生產(chǎn)總值 (單位：元)

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒2013》、《北京統(tǒng)計年鑒2013》、《天津統(tǒng)計年鑒2013》、《上海統(tǒng)計年鑒2013》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.表2、表3同。

表2全國與京津滬第二三產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值比重(%)

年份全國北京天津上海197871.894.893.996.0198068.295.693.796.8199072.991.291.295.6200084.997.595.798.4201089.999.198.499.3201290.099.298.699.3

表3全國與京津滬城鎮(zhèn)人口比重(%)

年份全國北京天津上海197817.955.049.958.7198019.457.652.461.3199026.473.556.067.4200036.277.572.474.6201047.586.079.688.9201251.386.280.589.3

大城市地區(qū)自20世紀(jì)80年代先行提出并實施城鄉(xiāng)一體化方針以來，將近30年的實踐中提供了哪些值得重視的經(jīng)驗?zāi)兀抗P者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)。

1．中國大城市地區(qū)的工業(yè)化已經(jīng)走過了一個從城鄉(xiāng)分離到城鄉(xiāng)融合的歷史過程，城鄉(xiāng)一體的工業(yè)化為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化奠定了基礎(chǔ)[2]。從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，這個工業(yè)化發(fā)展歷程大體經(jīng)過了三個階段。第一個階段是改革開放前，在1949-1978年的30年間我國奠定工業(yè)化基礎(chǔ)的時期，也是處于城鄉(xiāng)分隔條件下的城市工業(yè)化的階段。第二個階段是在改革開放以后25年間，逐步改變城鄉(xiāng)分隔的局面，但仍以城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)的城市工業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化并行的階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，標(biāo)志著中國農(nóng)村工業(yè)化的興起。城市在國有土地上發(fā)展城市工業(yè)，農(nóng)村在集體土地上發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。第三個階段，是在走向城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展格局中逐步顯露出來的城鄉(xiāng)一體的工業(yè)化階段。以黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為明確標(biāo)志，其典型特征就是：在發(fā)達(dá)的城市地區(qū)，城市的產(chǎn)業(yè)功能和載體轉(zhuǎn)移到集體建設(shè)用地上，造就了集體土地上發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的普遍出現(xiàn)就意味著，農(nóng)村工業(yè)化與城市工業(yè)化并行的階段已告段落，城市產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了農(nóng)村地域，農(nóng)村勞動者進(jìn)入了城市產(chǎn)業(yè)，城鄉(xiāng)一體的工業(yè)化的格局正在形成。城鄉(xiāng)一體的工業(yè)化發(fā)展為突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也為構(gòu)造城鄉(xiāng)一體化的新格局探索了有效路徑。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展背景下，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)既相互融合，又出現(xiàn)了按照各自特點(diǎn)進(jìn)行新的分工，形成了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

2．中國大城市地區(qū)工業(yè)化走向城鄉(xiāng)一體的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是出現(xiàn)了集體所有制的建設(shè)用地使用上出現(xiàn)了“租賃經(jīng)濟(jì)”[3]。租賃經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了城市要素與農(nóng)村資源有機(jī)融合的有效方式。在上述工業(yè)化的第二個階段，20世紀(jì)90年代市場供求態(tài)勢發(fā)生根本變化以后，農(nóng)村地區(qū)大量的村鎮(zhèn)企業(yè)在經(jīng)歷了市場競爭中破產(chǎn)的磨難與陣痛之后，企業(yè)經(jīng)營模式逐步從以當(dāng)?shù)刈赞k自營為主轉(zhuǎn)向以招商引資為主，造就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的戰(zhàn)略性重組轉(zhuǎn)制行動和集體產(chǎn)業(yè)用地流轉(zhuǎn)大量出現(xiàn)，也造就了邁向城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化的基礎(chǔ)。農(nóng)村出租土地或房屋等不動產(chǎn)構(gòu)成了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種主要形式。大城市郊區(qū)由此廣泛發(fā)展而興起的租賃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)演變?yōu)檗r(nóng)村的產(chǎn)業(yè)形態(tài)之一；尤其在近城地區(qū)，實際上已經(jīng)上升為農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要支柱。農(nóng)村的租賃經(jīng)濟(jì)有多種形式：農(nóng)戶出租自家住房，給他人用于長期性或臨時性居住；村鎮(zhèn)建設(shè)廠房商鋪等經(jīng)營設(shè)施，出租給村民或非村民用于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；村鎮(zhèn)將土地長期出租給廠商投資辦企業(yè)；也有的采取對不動產(chǎn)進(jìn)行合作、聯(lián)營、股份等共同經(jīng)營的形式。農(nóng)村地區(qū)企業(yè)經(jīng)營模式的大量轉(zhuǎn)變，從不動產(chǎn)利用形式上就導(dǎo)致集體資源租賃行為大量出現(xiàn)，反映出在20世紀(jì)90年代的中國改革進(jìn)程中，農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)用地利用方式發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變，反映出農(nóng)村企業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變和工業(yè)化方式的歷史進(jìn)步，反映出進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的條件下對于土地、資金、勞動力等要素按照市場化配置的強(qiáng)烈要求，反映出農(nóng)民依靠自己的土地資源發(fā)展生產(chǎn)、改造家園的內(nèi)在動力。

3．農(nóng)村的工業(yè)化帶動了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，在集體土地上大量出現(xiàn)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)就業(yè)聚集，導(dǎo)致在集體土地上非農(nóng)業(yè)就業(yè)和居住人口的聚集，從而在集體土地上長出了大量“城鎮(zhèn)”[4]。農(nóng)村工業(yè)化實際上也是農(nóng)民“再造村莊”[5]的過程，也稱為“農(nóng)民造城”[6]。農(nóng)村能人出現(xiàn)的隨機(jī)性及其導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)隆起點(diǎn)出現(xiàn)的隨機(jī)性，使農(nóng)村工業(yè)化的空間格局并非按照人們規(guī)劃的預(yù)想，而似乎是以一種偶然性的方式形成。這些農(nóng)村工業(yè)化的隆起點(diǎn)，也造成了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的聚集點(diǎn)、農(nóng)民就業(yè)聚集點(diǎn)和就業(yè)人口聚居區(qū)，形成了“規(guī)劃外”的新的“城鎮(zhèn)”。值得注意的是，由于這些“城鎮(zhèn)”并非是預(yù)先規(guī)劃的，也沒有走先征地、后建設(shè)的程序，而是在集體土地上進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)區(qū)和聚居區(qū)建設(shè)，所以，它們一方面沒有得到規(guī)制的認(rèn)可，基本上都處于“違規(guī)”狀態(tài)；另一方面也沒有得到規(guī)制性的建設(shè)投入，各類設(shè)施、服務(wù)和管理因地而異，有的同城鎮(zhèn)水平存在著很大差距，甚至成為“城不像城，鄉(xiāng)不像鄉(xiāng)”那樣一種景觀。但是可以肯定地說，這些地方的農(nóng)民生活條件都或多或少地得到了改善，并成為中國大城市地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的很大一塊“肌體”，形成了在農(nóng)村內(nèi)生工業(yè)化基礎(chǔ)上的農(nóng)村自主城鎮(zhèn)化的模式。

4．在中國大城市地區(qū)出現(xiàn)的工業(yè)化模式和城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型中，城鎮(zhèn)化模式的轉(zhuǎn)型總體上滯后于工業(yè)化模式的轉(zhuǎn)型。據(jù)以得出這一判斷的典型現(xiàn)象是：帶動農(nóng)村工業(yè)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)得到了國家法律的確認(rèn)與保護(hù)，但是帶動農(nóng)村城鎮(zhèn)化的“造城”行動至今尚未得到法律的承認(rèn)。農(nóng)村能人造就自主城鎮(zhèn)化創(chuàng)舉在已經(jīng)大量出現(xiàn)、并表現(xiàn)出推動中國城鎮(zhèn)化進(jìn)步的強(qiáng)大作用和積極意義的情況下，卻仍然處于不受規(guī)制認(rèn)可與保護(hù)，甚至冒著很大政治風(fēng)險的境地；在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化與農(nóng)民自主城鎮(zhèn)化兩種路徑并行已經(jīng)成為現(xiàn)實的情況下，仍然期望固守原有“人隨地轉(zhuǎn)”的模式。這就人為地造成了對于城鎮(zhèn)化的嚴(yán)重制約，造成了原有模式內(nèi)在弊端和矛盾的不斷積累。城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體的工業(yè)化失衡所導(dǎo)致的后果就是：大城市地區(qū)在高度城市化階段必然出現(xiàn)的郊區(qū)化趨勢，以及這一趨勢所導(dǎo)致的地區(qū)之間從非均衡走向均衡的結(jié)果，非但沒有得到較快的進(jìn)展，反而使城鄉(xiāng)之間差距不斷拉大，以至于同時出現(xiàn)了城市和農(nóng)村兩方面的嚴(yán)重問題，即所謂“城市病”問題和“農(nóng)村凋敝”這兩個極化問題。如果不轉(zhuǎn)變原有的城鎮(zhèn)化模式，兩大問題將造成越來越嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、資源問題，使發(fā)展不可持續(xù)。

5．“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化+制度創(chuàng)新”，才能夠根本解決中國的“三農(nóng)”問題。從先行的大城市地區(qū)已經(jīng)走過的較為完整的工業(yè)化和城市化歷程，可以得到如下經(jīng)驗：工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并不會“自然地”縮小城鄉(xiāng)之間存在的差距；中國的城鄉(xiāng)差距在很大程度上是由城鄉(xiāng)二元制度因素而引起的，因此，在實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距歷史任務(wù)的奮斗中必然應(yīng)把解決體制機(jī)制問題擺放在突出重要的位置。解決這一層面問題的對策總和，就是20世紀(jì)80年代前期提出、21世紀(jì)后期為中央所肯定的“城鄉(xiāng)一體化”?？梢哉f，作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化所要解決的根本問題，是城鄉(xiāng)之間由制度因素而造成的多方面發(fā)展水平的差距。城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程從形成格局到最終實現(xiàn)，實際上是隨著城鄉(xiāng)關(guān)系制度問題不斷被解決，城鄉(xiāng)之間由制度因素而導(dǎo)致的多方面差距水平不斷縮小的過程。

二、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的三個階段

城鄉(xiāng)一體化同工業(yè)化、城鎮(zhèn)化存在著內(nèi)在的聯(lián)系[7]。其發(fā)展的階段性之間又存在著聯(lián)系與區(qū)別。工業(yè)化發(fā)展階段的劃分，主要標(biāo)識是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化以及人口在不同產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化；城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的劃分，主要標(biāo)識是人口居住在城鄉(xiāng)不同地域的對比關(guān)系的變化；城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段劃分的標(biāo)識，側(cè)重于考量在走向城鄉(xiāng)差距縮小的進(jìn)程中，制度差別的變化和城鄉(xiāng)差距水平的變化之間的對比關(guān)系。制度差別和水平差距都有一個由大到小的變化過程。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展階段同工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的各個發(fā)展階段只是對于解決“三農(nóng)”問題的觀察角度不同。我國從20世紀(jì)50年代以后形成并長期延續(xù)了獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元體制，城鄉(xiāng)之間在生產(chǎn)力、生活和社會服務(wù)水平等方面的差別，在很大程度是由這個制度因素造成的。城鄉(xiāng)一體化要解決的根本問題，是消除由上述制度而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)之間的差別。自中央提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以來，解決這個問題的過程大致分為兩步走：第一步，是解決制度問題，即消除城鄉(xiāng)不平等的各項制度，這個階段的結(jié)果是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展格局。第二步，是解決水平問題，即在消除制度制約基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化，這個階段的結(jié)果是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

從大城市地區(qū)先行實踐經(jīng)驗及其理論總結(jié)中，可以初步勾畫出中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的階段性，即實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的路線圖或時間表。這個過程，可以用鄉(xiāng)村的生活條件或“待遇”趨近于城市水平的不同程度，作為區(qū)分階段性尺度。從大城市地區(qū)的先行實踐經(jīng)驗看，在這個過程中二者的變化關(guān)系經(jīng)歷了不同的情況，形成了一條城鄉(xiāng)發(fā)展一體化演進(jìn)曲線(圖1)。

圖1 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程曲線

1．城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的第一個階段：方針探索階段。這一階段大致是從1978年中共十一屆三中全會做出改革的決定開始，到2002年中共十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方針，經(jīng)歷了大約25年時間。這一期間基本上是一個在原有理念和框架的背景下探索突破城鄉(xiāng)二元制度的階段。在這個階段上，國家進(jìn)行了廢除原有體制和制度的一系列重大改革，同時，那些先行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的城市地區(qū)率先進(jìn)行了多種帶有超前性的實踐探索和理論探索。這個階段的意義是：廢除了計劃經(jīng)濟(jì)體制和緊缺市場條件下形成的多項主要的城鄉(xiāng)分隔制度，初步形成了城鄉(xiāng)之間多種要素相互交流的市場，基本改變了農(nóng)村人口不能流向城鎮(zhèn)的制度限制，促使人口城市化水平總體上不斷提升。這個階段尚未得到解決的問題是：相當(dāng)一部分的積極探索屬于局部性的、非正規(guī)的或非制度化的，一些大的制度背景沒有得到根本改變，仍然嚴(yán)重地制約著先行地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展；在偏向城市的發(fā)展模式中，農(nóng)村和農(nóng)民尚未得到均等化的基本公共服務(wù)，只能在集體所有制所轄范圍內(nèi)進(jìn)行“自我服務(wù)”，由此而導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、甚至同一地區(qū)的不同村鎮(zhèn)之間，經(jīng)濟(jì)社會多方面的差距處于不斷擴(kuò)大的態(tài)勢之中。

2．城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的第二個階段：格局形成階段。這一階段大致以2003年落實中共十六大確定的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”方針為起點(diǎn)，到2020年實現(xiàn)中共十七大提出的“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的新格局”為一段落。這是一個在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”和“城鄉(xiāng)一體化”的新理念指導(dǎo)下，由上而下地、主動地從多方面突破城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制、進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化制度設(shè)計的階段。這個階段的意義是：針對現(xiàn)存的舊制度已被廢除、新制度尚未建立健全的諸多領(lǐng)域，逐一地設(shè)計方案，按照以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、以城市支持農(nóng)村、對農(nóng)村和農(nóng)民“多予少取放活”以及基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的指導(dǎo)思想，大幅度增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，開展城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，使各項公共服務(wù)從城市向農(nóng)村地區(qū)延伸，根本改變城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制對城鄉(xiāng)公平的長期制約。以北京市為例。在2006-2010年的“十一五”規(guī)劃時期進(jìn)行了諸多突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計，逐步形成城鄉(xiāng)一體化的制度基礎(chǔ)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)制基本建立，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施顯著改觀，農(nóng)村社會事業(yè)取得突破，農(nóng)民生活質(zhì)量不斷提高，為進(jìn)一步加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)[8]。這個時期尚未得到解決的問題是：一方面，城鄉(xiāng)一體化的制度體系尚不完善，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化具有“瓶頸性”制約的一些重要制度問題還沒有根本解決，或者開始以實踐方式進(jìn)行探索，但尚未上升到制度層面，出現(xiàn)了所謂“體制未變機(jī)制變”的情況。另一方面，城鄉(xiāng)之間存在的多方面差距，有些方面已經(jīng)開始出現(xiàn)縮小的趨勢(比如，主要由政府進(jìn)行投入的那些設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、社會管理等)，有些方面尚未出現(xiàn)縮小的趨勢，尤其是城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的趨勢尚未根本扭轉(zhuǎn)。

3．城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的第三個階段：最終實現(xiàn)階段。形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的主要標(biāo)志，是基本消除長期制約城鄉(xiāng)關(guān)系的制度因素，城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。但是，“形成格局”并不等于“最終實現(xiàn)”。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最終目標(biāo)，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)多方面差距的消除或縮小。在解決制度因素以后，仍然需要進(jìn)行長期的艱苦的努力，才能達(dá)到這個目標(biāo)。這個目標(biāo)的實現(xiàn)，其實也就意味著中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的根本解決。對此，中共十八大提出了準(zhǔn)確的判斷：城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。根據(jù)我們對北京的研究，自2016年第十三個五年規(guī)劃時期開始，有可能用10-15年時間較為全面地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在這一時期，城鄉(xiāng)一體化方面的工作重心將從解決“設(shè)計并建立制度”的階段性任務(wù)，向“繼續(xù)完善制度、重在提高水平”的階段性任務(wù)過渡。按照現(xiàn)行價格計算，到2030年，如果按照現(xiàn)行行政轄區(qū)范圍測算，北京市將有可能達(dá)到人均GDP約3萬美元的發(fā)展水平，全面達(dá)到目前發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，形成較為完善的城鄉(xiāng)一體化社會。其主要標(biāo)志是：城鄉(xiāng)空間格局或結(jié)構(gòu)基本上處于較為成熟的階段，各功能區(qū)和城鄉(xiāng)之間的分工較為穩(wěn)定，各個地區(qū)生活條件的質(zhì)量及水平不存在顯著的差距，從事農(nóng)業(yè)與從事其他產(chǎn)業(yè)的勞動者之間總體上不存在收入和福利方面的顯著差距，城鄉(xiāng)收入進(jìn)入差距穩(wěn)步縮小的時期。從全國來看，到2020年前后，處于人均GDP向6000美元至1萬美元的發(fā)展時期，主要任務(wù)是完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，達(dá)到城鄉(xiāng)一體化第一階段的目標(biāo)，即形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。從一部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的大城市地區(qū)來看，由于多數(shù)制度性問題已得到初步解決，形成新格局的任務(wù)即將達(dá)到，應(yīng)在適當(dāng)時期轉(zhuǎn)向以基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為奮斗目標(biāo)。

三、先行地區(qū)在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化更高階段的超前探索

大城市地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和走向城鄉(xiāng)一體化新格局進(jìn)程更高階段，已經(jīng)面臨著一些突出矛盾，其中很多屬于在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段遺留的問題。這些問題累積到一定時候，很可能就成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會難題。各地在解決這些矛盾的實踐中，不但探索出了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有效路徑，也為理論和規(guī)制提供了豐富的經(jīng)驗和案例基礎(chǔ)。這些超前性探索歸結(jié)起來主要集中在三大格局的調(diào)整。

1. 以增加農(nóng)村公共服務(wù)為主題的分配格局調(diào)整。分配格局的調(diào)整應(yīng)以縮小城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)，進(jìn)一步加大對于解決農(nóng)村和農(nóng)民問題的資金、政策和制度供給，在新型城鎮(zhèn)化中進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)對于大、中城市建設(shè)的偏向，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村和小城鎮(zhèn)建設(shè)，進(jìn)一步提升對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的服務(wù)水平。城鄉(xiāng)一體化的制度建設(shè)為提高農(nóng)村發(fā)展水平建立了一個好的框架。在這個框架下，繼續(xù)更加科學(xué)地增加對解決農(nóng)村問題的投入，增加對農(nóng)村建設(shè)的許多細(xì)節(jié)方面的投入，讓農(nóng)村的多方面公共服務(wù)的細(xì)節(jié)跟上城市地區(qū)。

2.以重新組合規(guī)制要素為主題的制度格局調(diào)整。大城市地區(qū)形成城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性矛盾和決定性環(huán)節(jié)是解決“人—地關(guān)系”難題。傳統(tǒng)上實現(xiàn)農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的路徑，是將城鄉(xiāng)兩種社區(qū)管理形式之間的轉(zhuǎn)制、城鄉(xiāng)兩種社會服務(wù)體系之間的轉(zhuǎn)軌、城鄉(xiāng)兩種戶籍之間的轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)兩種所有制土地形式之間的轉(zhuǎn)性等諸多環(huán)節(jié)捆綁在一起，以土地變性為依據(jù)，人隨地轉(zhuǎn)，各環(huán)節(jié)聯(lián)動；基層和群眾也因缺乏選擇機(jī)制，經(jīng)常處于“被動城市化”的狀態(tài)。這種“捆綁式”聯(lián)動機(jī)制，不但把農(nóng)民進(jìn)入城市的土地轉(zhuǎn)性、戶籍轉(zhuǎn)型、社保轉(zhuǎn)軌、社區(qū)轉(zhuǎn)制等各個環(huán)節(jié)統(tǒng)統(tǒng)綁在一起，社會要同時負(fù)擔(dān)土地、戶籍、社保、社區(qū)等所有方面一次轉(zhuǎn)型的各類支出，因而就造成了城市化的高成本。所以，目前造成農(nóng)民轉(zhuǎn)籍、社區(qū)轉(zhuǎn)制或人口城市化滯后的重要原因之一，在于傳統(tǒng)的“捆綁式”解決方案過于僵化，使城市化的一次性投入太大，放大了轉(zhuǎn)型成本，造成了城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換的改革難度。破解這個難題的出路，在于“把成本分散化”。分散成本的思路是“解捆松綁”[9]，將“人轉(zhuǎn)”與“地轉(zhuǎn)”脫鉤，重新組合制度要素。這種做法所導(dǎo)致的結(jié)果是出現(xiàn)了“擁有集體土地財產(chǎn)的城鎮(zhèn)居民”，也就是讓農(nóng)民不僅享受到均等化的基本公共服務(wù)，而且?guī)еY產(chǎn)進(jìn)入城市，融入城市，成為擁有集體資產(chǎn)的新型市民，成為享有城鄉(xiāng)均等化服務(wù)的新型農(nóng)業(yè)勞動者。這樣的做法已經(jīng)是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展改革實踐的成功經(jīng)驗。打破“捆綁式”轉(zhuǎn)型方式以重新組合制度要素為主題的機(jī)制創(chuàng)新，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的關(guān)鍵性探索。

3.以促進(jìn)城鄉(xiāng)分區(qū)發(fā)展為主題的空間格局調(diào)整。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制度創(chuàng)新，必然將導(dǎo)致城鄉(xiāng)的空間效應(yīng)。大城市地區(qū)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的同時，積極推進(jìn)城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的核心是從工業(yè)化、城市化前期的以向心集中為主的空間戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)向在聚集的基礎(chǔ)上適度向外疏散的空間戰(zhàn)略。在疏散中尋求城鄉(xiāng)和區(qū)域均衡。

北京市在修編覆蓋全市的城市總體規(guī)劃以后，從三個層面規(guī)劃了城鄉(xiāng)一體化的空間格局：(1)確定市域不同功能區(qū)的定位。全市劃分為首都功能核心區(qū)、功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)等四類功能區(qū)域，以期形成“從市區(qū)到郊區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)—高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)—現(xiàn)代制造業(yè)—都市型工業(yè)相對集中、都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)鑲嵌其間”的空間格局。(2)編制村莊體系規(guī)劃。大體明確了到2020年農(nóng)村地區(qū)近4000個村莊的演變趨勢；在此基礎(chǔ)上編制村莊的建設(shè)規(guī)劃，為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)按照規(guī)劃有序推進(jìn)創(chuàng)造條件。(3)確定不同農(nóng)業(yè)圈層的分工和發(fā)展方向。按照全市各類規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系，確定城區(qū)、近郊、遠(yuǎn)郊平原、山區(qū)及環(huán)京五個不同的農(nóng)業(yè)圈的發(fā)展重點(diǎn)。平原地區(qū)發(fā)展種子、設(shè)施、觀光和循環(huán)農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)項目，同時開展交通干道沿線的農(nóng)業(yè)建設(shè)，形成以綠色生態(tài)走廊串通各圈層農(nóng)業(yè)的景觀。在山區(qū)，實施生態(tài)清潔小流域綜合治理工程，以小流域為單元，山、水、林、田、路、村統(tǒng)一規(guī)劃，攔、蓄、灌、排、節(jié)、治、綜合治理，逐步形成流域經(jīng)濟(jì)、溝域經(jīng)濟(jì)等空間發(fā)展格局。

城鄉(xiāng)分區(qū)發(fā)展順應(yīng)了產(chǎn)業(yè)和人口從聚集到擴(kuò)散的區(qū)域變動趨勢，進(jìn)一步明確逐步控制中心城區(qū)建設(shè)、加強(qiáng)鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)保護(hù)、在郊區(qū)城鎮(zhèn)和都市圈尋求新發(fā)展的空間戰(zhàn)略。中心城應(yīng)側(cè)重保護(hù)城市特色風(fēng)貌，減少功能疊加，從快速發(fā)展走向成熟的、穩(wěn)定的發(fā)展；進(jìn)一步發(fā)揮鄉(xiāng)村的生態(tài)功能、宜居功能、休閑功能，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興；加強(qiáng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，適當(dāng)控制規(guī)模和密度，使小城鎮(zhèn)聚集農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村人口，也能夠疏解城市產(chǎn)業(yè)和城市人口，形成更多的文化藝術(shù)城、服務(wù)產(chǎn)業(yè)園、大學(xué)鎮(zhèn)、養(yǎng)老鄉(xiāng)、休閑村，讓區(qū)域的產(chǎn)業(yè)、人口分布更加均衡。

參考文獻(xiàn)：

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[9]張強(qiáng).應(yīng)讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)融入城市[N].北京日報(理論周刊)，2010-05-17.