推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作邁上新高度

趙莉　王兆宇

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展已然成為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略。但由于體制機(jī)制、發(fā)展落差等原因，十多年前就啟動(dòng)的京津冀區(qū)域合作一直沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。如何使三省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成合力、相得益彰，是新時(shí)期京津冀區(qū)域要深入思考和研究的重大問(wèn)題。

京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的必要性

首先，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是貫徹落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需要。作為世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)，打造世界級(jí)經(jīng)濟(jì)體量和競(jìng)爭(zhēng)力的城市群和增長(zhǎng)極是提高自身國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的有力保證。近期，習(xí)近平總書(shū)記在北京市考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，是優(yōu)化國(guó)家發(fā)展區(qū)域布局的需要。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2014年政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作，打造新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強(qiáng)調(diào)京津冀地區(qū)“要以建設(shè)世界級(jí)城市群為目標(biāo)，在更高層次參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮其對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用”。這說(shuō)明，京津冀地區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最具活力、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)、吸納外來(lái)人口最多的地區(qū)之一，須進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，以互助共贏思維促進(jìn)區(qū)域發(fā)展邁上新臺(tái)階，承擔(dān)起新時(shí)期拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步提升、加快形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的重任。

其次，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是推進(jìn)區(qū)域一體化的需要。實(shí)踐證明，國(guó)家與國(guó)家之間、地區(qū)與地區(qū)之間，越是開(kāi)放合作，越有利于共同發(fā)展。隨著生產(chǎn)力水平不斷提高，區(qū)域間功能互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的需求愈發(fā)明顯，推進(jìn)區(qū)域一體化成為提升區(qū)域發(fā)展水平的長(zhǎng)效途徑，而生產(chǎn)要素的充分流動(dòng)和資源的優(yōu)化配置是區(qū)域一體化的重要特征。促進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，就是要打破各種壁壘，促進(jìn)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)要素在區(qū)域內(nèi)充分流動(dòng)和合理配置，通過(guò)三地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、劣勢(shì)互避，推進(jìn)區(qū)域發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新，為打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈提供機(jī)制保障，為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范效應(yīng)，完善世界級(jí)大城市群的產(chǎn)業(yè)布局和分工形態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)一加一大于二、一加二大于三的效果，形成以京津冀優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、帶動(dòng)北方腹地發(fā)展為重要成果的區(qū)域一體化。同時(shí)，京津冀的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，不僅是三地自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且是從大區(qū)域角度探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要。通過(guò)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)協(xié)作，可以有效平衡資源配置，借助市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)人口和資源的流向，從而探索生態(tài)文明建設(shè)的市場(chǎng)化模式，建立促進(jìn)人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)長(zhǎng)效機(jī)制。

如今，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作正是迎來(lái)天時(shí)、地利、人和的最佳時(shí)期。所謂“天時(shí)”，即面對(duì)金融危機(jī)后世界格局的加速調(diào)整、主要經(jīng)濟(jì)體發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，我國(guó)吹響了全面深化改革的號(hào)角；北京自身的發(fā)展已由傳統(tǒng)生產(chǎn)要素（資本、土地、勞動(dòng)力）驅(qū)動(dòng)型向全要素生產(chǎn)率（技術(shù)、人力資本、管理創(chuàng)新等）驅(qū)動(dòng)型過(guò)渡，傳統(tǒng)要素投入模式對(duì)周邊區(qū)域產(chǎn)生的“虹吸”效應(yīng)已經(jīng)難以為繼，目前北京已發(fā)展到必須要產(chǎn)生“溢出”效應(yīng)的階段。所謂“地利”，即三省市“同屬京畿重地，地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜”，同源同根的地域文化大大增強(qiáng)了三省市對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的認(rèn)同程度；作為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的龍頭，北京和天津不僅有巨大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模總量和強(qiáng)大的科技創(chuàng)新能力，更有優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力資源和發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，這都有助于發(fā)揮各省市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的積極作用。所謂“人和”，即中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)高度重視、切實(shí)推動(dòng)，在不到一年的時(shí)間里多次到京津冀三省市走訪(fǎng)調(diào)研并召開(kāi)座談會(huì)，將京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面的高度；同時(shí)，近些年京津冀三地的行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)、民間組織等也表達(dá)出強(qiáng)烈的合作意愿。這說(shuō)明，不論是黨中央、國(guó)務(wù)院，還是三省市政府及民眾，對(duì)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作都已形成高度的共識(shí)，為進(jìn)一步推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展邁上新高度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作面臨的障礙

關(guān)于加強(qiáng)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的建議提出已久，但是受制于諸多障礙，一直處于“雷聲大雨點(diǎn)小”的狀態(tài)、遲遲未能落實(shí)，導(dǎo)致京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國(guó)家發(fā)展的要求。

一是行政壁壘障礙。京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的市場(chǎng)動(dòng)力一直很強(qiáng)，但是剛性的行政壁壘在一定程度上限制了經(jīng)濟(jì)合作的深化。客觀(guān)而言，行政區(qū)劃本身是一種重要資源，并無(wú)優(yōu)劣之分，合理利用就可以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)單否定則會(huì)使其成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的掣肘。而在“唯GDP”的政績(jī)考核體制和財(cái)稅體制下，地方政府則傾向于只關(guān)注自家的“一畝三分地”。不論區(qū)域功能定位，還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，三省市更愿意從自身利益出發(fā)，而忽視了區(qū)域發(fā)展的總體布局和功能分工，導(dǎo)致掉入“合成謬誤”陷阱，不僅出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)性、同質(zhì)化問(wèn)題，而且降低了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)上下游關(guān)聯(lián)性的匹配程度，進(jìn)而人為地削弱了區(qū)域整體的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，無(wú)法發(fā)揮產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作所形成的合力作用。

二是固化思維障礙。一方面，在北京和河北之間，北京的“援助”思維多于“共贏”思維，河北的“外援”思維重于“自主”思維。北京對(duì)于周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)共贏合作意愿較弱，部分合作僅具有援助性質(zhì)，同時(shí)偏向于要求河北在生態(tài)、安全等方面為首都發(fā)展提供保障。河北則認(rèn)為由于自身為了保障首都的生態(tài)、安全等方面犧牲了自身發(fā)展的機(jī)會(huì)，更希望能得到具體的利益補(bǔ)償，從而存在消極的“外援”思維，不利于發(fā)揮自身能動(dòng)性。同時(shí)，河北對(duì)承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還存在矛盾心態(tài)，既想盡快承接北京的產(chǎn)業(yè)功能驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不想承接高耗能、高污染的重工業(yè)以及附加值低的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。另一方面，在北京和天津之間，“競(jìng)爭(zhēng)”思維大于“合作”思維。作為京津冀區(qū)域內(nèi)的雙核，北京和天津相距130公里，都已形成較大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，但由于歷史原因，各自爭(zhēng)當(dāng)區(qū)域發(fā)展的龍頭，阻礙了兩地的溝通協(xié)作，這種“零和博弈”的競(jìng)爭(zhēng)思維不利于區(qū)域共贏發(fā)展。

三是經(jīng)濟(jì)落差障礙。目前京津冀三省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，主要是河北與京津兩市的經(jīng)濟(jì)梯度落差過(guò)大，形成了“經(jīng)濟(jì)斷崖”，不利于產(chǎn)業(yè)對(duì)接，阻礙了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作。目前，北京和天津已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展的“兩極”，但河北不論是經(jīng)濟(jì)總量，還是基礎(chǔ)設(shè)施等方面，都與京津兩市形成鮮明對(duì)比。2013年，北京和天津的人均地區(qū)生產(chǎn)總值均超過(guò)9萬(wàn)元，而河北人均地區(qū)生產(chǎn)總值還不到4萬(wàn)元。受循環(huán)累積因果效應(yīng)的影響，迥然不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平使得區(qū)域間差距愈發(fā)擴(kuò)大，特別是北京的“虹吸”效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“溢出”效應(yīng)，不斷涌入的勞動(dòng)力使得北京出現(xiàn)了嚴(yán)重的“城市病”，抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率，而京津周邊卻環(huán)繞著河北的三十余個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，形成了“環(huán)京津貧困帶”，既嚴(yán)重阻礙了區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，也不利于首都的安全穩(wěn)定。同時(shí)，目前河北落后的基礎(chǔ)設(shè)施、較弱的人力資本、較低的政府效率、尚未與京津銜接的社會(huì)保障等配套措施一定程度上降低了自身產(chǎn)業(yè)承接能力，對(duì)外來(lái)企業(yè)的吸引力大大減弱，阻礙了加快京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作邁上新臺(tái)階的步伐。

四是合作機(jī)制障礙。目前京津冀的溝通機(jī)會(huì)僅限于理論探討和協(xié)議意向上，付諸行動(dòng)的實(shí)質(zhì)性突破較少。對(duì)于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作所必要的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制和區(qū)域一體化機(jī)制尚未建立，成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展的體制性障礙。首先，在目前各自為政的區(qū)域形勢(shì)下，沒(méi)有形成定位明確、分工合理的區(qū)域性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，沒(méi)有公認(rèn)的責(zé)任機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌出臺(tái)和落實(shí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，就難以約束三省市的“理性行為”，不能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)上分工協(xié)作的比較優(yōu)勢(shì)，造成大量的資源浪費(fèi)、降低區(qū)域整體的經(jīng)濟(jì)效益。其次，對(duì)于河北目前的經(jīng)濟(jì)水平和生態(tài)情況，遲遲未出臺(tái)具體的利益補(bǔ)償機(jī)制或轉(zhuǎn)移支付機(jī)制大大降低了其參與京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的積極性。在京津冀區(qū)域中，河北的情況較為特殊，它不僅容納了諸多貧困縣市，還承擔(dān)著保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全的重任，但是針對(duì)河北這方面的生態(tài)補(bǔ)償、扶貧援助機(jī)制還處于初級(jí)階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的要求。再次，不論在交通干線(xiàn)網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施方面，還是在教育醫(yī)療等社會(huì)保障方面，抑或是在企業(yè)服務(wù)等行政管理方面，京津冀地區(qū)均缺乏統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的區(qū)域一體化統(tǒng)籌機(jī)制，阻礙了資源要素的自由流動(dòng)，降低了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率，導(dǎo)致距離區(qū)域市場(chǎng)一體化的目標(biāo)甚遠(yuǎn)。

京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的推進(jìn)思路

推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，既要抓主要矛盾和關(guān)鍵領(lǐng)域，還要多管齊下、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，到加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從改革現(xiàn)行考核體系和財(cái)稅體制，到明確界定政府和市場(chǎng)的邊界，都是需要著力強(qiáng)調(diào)的推進(jìn)思路。

一是切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，將京津冀區(qū)域上升到具有國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的增長(zhǎng)極的高度。要按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體的原則，以河北作為經(jīng)濟(jì)腹地，推進(jìn)京津雙城聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以良性互動(dòng)的模式，將京津冀區(qū)域打造為具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，即不僅成為我國(guó)在更高層次參與國(guó)際市場(chǎng)合作和競(jìng)爭(zhēng)的主力軍，而且成為代表國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)的世界級(jí)城市群。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，須三省市不再以自家“一畝三分地”的GDP論英雄，切實(shí)轉(zhuǎn)變京津冀區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作理念，集中經(jīng)濟(jì)力量，變單力為合力，以合作共贏理念推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。對(duì)于北京，要不折不扣地落實(shí)首都城市功能定位，即全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心。要按照這個(gè)定位疏解部分行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等功能到其他地區(qū)，既有助于解決北京“特大城市病”問(wèn)題，也有助于帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。

二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以區(qū)域規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)合作為核心。世界區(qū)域化發(fā)展和其他都市圈發(fā)展的實(shí)踐證明，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的一體化，才會(huì)激發(fā)出增進(jìn)其他方面合作的內(nèi)生動(dòng)力，才能為解決“城市病”等難題提供持久的機(jī)制和制度安排。因此，經(jīng)濟(jì)合作是京津冀區(qū)域合作的基礎(chǔ)。要使京津冀三省市抱成團(tuán)朝著產(chǎn)業(yè)一體化這個(gè)頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)一起做，就應(yīng)加緊編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展規(guī)劃，明確三地的功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局和公共服務(wù)體系。要理順區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對(duì)接協(xié)作，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制。尤其是在制造業(yè)方面，可將北京高端制造業(yè)的制造環(huán)節(jié)、部分制造業(yè)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移到天津和河北，有效疏解北京的部分功能，著力強(qiáng)化北京的科技創(chuàng)新功能，同時(shí)賦予天津和河北的創(chuàng)新成果孵化和轉(zhuǎn)化功能。

三是制定責(zé)權(quán)利相一致、三地經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的考核體系和財(cái)稅政策。要破除唯GDP論英雄的地方政績(jī)考核體系，調(diào)整不合理的轉(zhuǎn)移支付制度和不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的地方稅制設(shè)計(jì)，以責(zé)權(quán)利相一致為原則、促進(jìn)三地經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，明確界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任，高標(biāo)準(zhǔn)、大尺度、深層次地謀劃和制定衡量區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政績(jī)考核體系。同時(shí)，優(yōu)化現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大財(cái)稅調(diào)控范圍、增強(qiáng)財(cái)稅調(diào)控能力，完善以產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向?yàn)橹黧w的稅收優(yōu)惠體系，對(duì)跨行政區(qū)劃產(chǎn)業(yè)鏈行業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)降低落后地區(qū)稅負(fù)，強(qiáng)化能夠充分調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)各方面主觀(guān)能動(dòng)性、縮小地區(qū)收入差距的財(cái)政政策。

四是讓政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。一方面，要加快統(tǒng)一的要素市場(chǎng)建設(shè)，促進(jìn)京津冀區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的充分流動(dòng)和優(yōu)化配置，切實(shí)提高市場(chǎng)一體化水平。另一方面，政府要完善共建共享、協(xié)作配套、統(tǒng)籌互助的機(jī)制，探索建立區(qū)域統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、金融投資等政策，大力支持企業(yè)與高校、科研院所等機(jī)構(gòu)跨行政區(qū)劃共建產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新實(shí)體，共同打造區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略高地，著力引導(dǎo)市場(chǎng)朝著強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的方向發(fā)展。正所謂“遇萬(wàn)難還須放膽，破困局要用智慧”，要讓市場(chǎng)主體“法無(wú)禁止即可為”，讓政府部門(mén)“法無(wú)授權(quán)不可為”，合理界定政府和市場(chǎng)邊界，共同推進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作邁上新高度。

（作者單位：中共北京市委黨校）

責(zé)任編輯：沈 聰