建檔立卡的先行探索

2014年上半年，國務院扶貧辦將啟動全國范圍內(nèi)的扶貧對象建檔立卡工作，要在全國依靠各級扶貧機構(gòu)、基層村級和駐村工作隊，建立全面、準確的全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，為今后的扶貧開發(fā)工作提供有力的支撐。

即將開始的全國農(nóng)村扶貧對象建檔立卡工作中，到村到戶成為主要方式，不僅要準確識別扶貧對象，還要進行有針對性地幫扶。要在短時間完成大量的數(shù)據(jù)采集、審核和錄入工作，這對于基層扶貧機構(gòu)來說工作繁重，如何與以往的工作相接續(xù)，考驗著地方和方案制定者的智慧。

廣東是扶貧到村到戶的發(fā)源地，依靠自主開發(fā)的信息系統(tǒng)已經(jīng)成功完成了一輪“雙到”幫扶工作；重慶則將扶貧信息動態(tài)調(diào)整納入去年的主要工作日程之中，并將貧困系統(tǒng)內(nèi)的數(shù)據(jù)從電腦搬到了手機中。兩地的經(jīng)驗值得借鑒。

廣東：扶貧到村到戶發(fā)源地

扶貧到村到戶，這一作法是廣東近年來扶貧開發(fā)工作中所運用的主要方法。為了給這項工作提供支撐，廣東創(chuàng)建了扶貧開發(fā)“雙到”工作建檔立卡信息管理系統(tǒng)。

2013年4月29日，廣東召開全省扶貧工作會議，部署開展新一輪扶貧開發(fā)“雙到”工作。6月28日，省扶貧辦向各地級以上市、順德區(qū)扶貧辦（經(jīng)協(xié)辦、對口辦）下發(fā)《關(guān)于做好2013—2015年扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶責任到人”建檔立卡工作的通知》，通知要求：根據(jù)省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈廣東省新一輪扶貧開發(fā)“規(guī)劃到戶責任到人”及重點縣（市）幫扶工作實施方案〉的通知》（粵辦發(fā)〔2013〕14號）（以下簡稱：《實施方案》）要求，準確掌握工作動態(tài)，及時進行工作指導，促進扶貧“雙到”工作平衡開展，為工作考核奠定翔實的依據(jù)。

按這份方案，各幫扶單位駐村后，要及時做好幫扶村基本情況摸查和貧困戶的核實工作。對貧困戶的核實要按有勞動能力的貧困戶和無勞動能力的貧困戶進行分類登記、建檔立卡。有勞動能力的貧困戶數(shù)原則上與《實施方案》的貧困戶數(shù)保持不變。在剔除個別確實不符合條件的貧困戶后，要與村委會共同協(xié)議，按貧困程度排序，并依次將符合條件的農(nóng)戶作為后補對象補上。對核實出現(xiàn)有勞動能力貧困戶比《實施方案》戶數(shù)增多的，經(jīng)村委會和幫扶單位雙方協(xié)商認定和公示后應予以確認。核實結(jié)果在村內(nèi)公示1周無異議后，在15個工作日內(nèi)將核實情況逐級上報省扶貧辦。

核實工作完成后，各地要盡快對幫扶對象（含無勞動能力的貧困戶）建檔立卡，落實幫扶責任人及幫扶措施。要按照“幫扶記錄簿”的填寫要求，分別建立幫扶貧困村、貧困戶基本情況紙質(zhì)檔案，并錄入廣東扶貧信息系統(tǒng)。

省扶貧辦統(tǒng)一制定《廣東省扶貧開發(fā)“雙到”工作貧困村幫扶記錄簿》（簡稱《貧困村幫扶記錄簿》）和《廣東省扶貧開發(fā)“雙到”工作貧困戶幫扶記錄簿》（簡稱《貧困戶幫扶記錄簿》），村、戶幫扶記錄簿由貧困村所在縣（市、區(qū)）按照省的樣式統(tǒng)一印制，分發(fā)到各幫扶單位（含省直和中直駐粵幫扶單位、珠三角洲幫扶單位）、幫扶貧困村、貧困戶。其中，《貧困村幫扶記錄簿》一式2本，分別由幫扶干部、貧困村持有；《貧困戶幫扶記錄簿》一式3本，分別由幫扶干部、貧困村、貧困戶持有。各幫扶單位在廣泛聽取群眾意見，認真制定扶貧工作三年幫扶規(guī)劃和年度計劃的基礎(chǔ)上，對實施的每一項扶貧項目，要及時填入“幫扶記錄簿”項目記錄表，經(jīng)幫扶對象簽名確認后同步錄入廣東扶貧信息系統(tǒng)。

2013年8月1日，汕頭市新一輪扶貧開發(fā)“雙到”工作建檔立卡工作開始。當日9點整信息系統(tǒng)開放，各幫扶單位按照通知分配的村級管理員賬號（各幫扶單位使用）和密碼登錄“廣東省扶貧信息網(wǎng)”內(nèi)的“業(yè)務系統(tǒng)”欄目下的“新一輪建檔立卡”進行重點幫扶村、貧困戶建檔立卡相關(guān)信息的錄入上報工作。

在填報過程中，各地要將有勞動能力、無勞動能力的貧困戶都建檔立卡并錄入信息系統(tǒng)，貧困戶的戶碼編排規(guī)則按“有勞動能力的貧困戶（扶貧戶、扶貧低保戶）”、“無勞動能力的貧困戶（低保戶）”、“五保戶”順序編排。

除了貧困戶的基本信息以外，操作人員還要錄入幫扶前狀況的相片：各幫扶單位需錄入5張反映重點幫扶村幫扶前村容村貌較落后的相片；錄入1張反映貧困戶戶主和現(xiàn)居住房屋的相片。

此外，錄入人員還要認真填報季度工作報表，統(tǒng)計重點幫扶村扶貧資金投入、分類籌集和使用情況，由駐村工作組和村委會共同填報，于當年第三季度開始，在每季度最后一個月月底前通過扶貧信息系統(tǒng)逐級上報至省。

重慶：動態(tài)調(diào)整保證應扶盡扶

重慶市近年來在建檔立卡工作方面也做了很多探索，在對建檔立卡對象動態(tài)調(diào)整方面有很多的經(jīng)驗。開展農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項制度有效銜接以來，重慶市已經(jīng)歷兩輪農(nóng)村扶貧對象建檔立卡、兩次動態(tài)調(diào)整，在對象識別與管理方面積累了一定的經(jīng)驗。但是，仍然存在一些問題，有的對象識別不準確，有的數(shù)據(jù)信息不完善，有的到戶幫扶政策不落實等等。

2013年9月，重慶市選擇很具有代表性的彭水縣開展試點，在深入細致的調(diào)查分析了解基礎(chǔ)上，制定了一套具體、可操作性特別強的實施方案，并經(jīng)縣政府常務會議通過下發(fā)執(zhí)行。操作中，市扶貧辦抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)派人蹲點參與觀摩指導，并總結(jié)出經(jīng)驗教訓，以指導建檔立卡工作。

11月6日，重慶市扶貧辦向各區(qū)縣扶貧辦下發(fā)《關(guān)于2013年農(nóng)村扶貧對象動態(tài)調(diào)整工作實施意見》，意見要求：根據(jù)統(tǒng)計部門提供的各區(qū)縣低收入人口發(fā)生率，結(jié)合以前建檔立卡情況，實行“總規(guī)模只減不增”，即以去年年底農(nóng)村扶貧對象總數(shù)為基數(shù)，以今年下達給區(qū)縣的脫貧計劃指標為減少數(shù)。

各區(qū)縣必須采取下達指標的方式控制好規(guī)模，指標一定要逐級下達，一直下達到村民小組（居委會）。

11月1-10日是前期準備階段，這期間各區(qū)縣開始組建駐村工作隊，并將每一個駐村工作隊員的工作職責明確到村民小組（居委會），確保每一個村民小組（居委會）都至少有一名駐村工作隊員。彭水縣共向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村（社區(qū)）派出指導檢查組近500個、1000余人。許多區(qū)縣都將今年的村級干部換屆工作指導組與動態(tài)調(diào)整指導組結(jié)合起來進行。

11月11日-12月5日是對象識別階段，此階段要走七步：

第一步：村民申請。駐村工作隊指導，以村民小組為單位召開村民大會，組織發(fā)動符合條件的對象向戶籍所在地村委會提出申請，填寫《重慶市農(nóng)村扶貧對象家庭申請書》。

第二步：民主推薦。村民提出申請后，由村四職干部主持，以村民小組為單位召開民主推薦會，每戶至少有1人參加并實名簽到，參會人數(shù)不得少于30人，采取投票表決方式推薦產(chǎn)生初步人選，并進行一榜公示。

第三步：入戶調(diào)查。組建由鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、村組干部、村民代表、扶貧義務監(jiān)督員等組成的入戶調(diào)查小組，按照調(diào)查登記指標，采取入戶察看、鄰里訪問、計算收入等形式，對民主推薦且經(jīng)公示無異議的對象農(nóng)戶家庭開展經(jīng)濟狀況調(diào)查和勞動能力認定。

第四步：村級評議。入戶調(diào)查結(jié)束后，以村為單位召開村民代表大會，由駐村領(lǐng)導負責召集，村組干部（含兩委委員）、村民代表、扶貧義務監(jiān)督員、黨代表、人大代表、離退休干部等參加，參加人數(shù)不少于50人。結(jié)合入戶調(diào)查情況進行逐戶審核評議，通過“排隊打分”方式表決確認，并由與會全體人員簽字認可，進行二榜公示。

第五步：回訪統(tǒng)計。二榜公示期滿后，要派出專門的工作組對村級民主評定出的對象進行回訪，并根據(jù)不同致貧原因，制定到戶扶持規(guī)劃（200字以內(nèi)），落實幫扶責任人，幫扶責任人最好由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級干部承擔，所有情況通過填表反映。同時，匯總上報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府。

第六步：鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對村級上報名單集體研究同意后，進行三榜公示，公示無異議后以正式文件報縣扶貧辦審批備案。

第七步：縣級確認。區(qū)縣扶貧部門對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報名單進行審核確認后下達批文，并在網(wǎng)上進行四榜公示。

12月6-20日是信息錄入階段，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織，以村為單位對縣級審批名單的入戶調(diào)查表進行錄入。包括縣表（33個縣填）、村表（有扶貧對象戶的村填）、戶表（所有對象戶，原有的是完善和更新數(shù)據(jù)，沒有的是重新填報）。信息錄入要真實準確，錄入準確率將納入本處對區(qū)縣扶貧辦工作績效考核范疇。

在建檔立卡工作過程中，重慶市自主設(shè)計開發(fā)的網(wǎng)絡(luò)版貧困農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)，經(jīng)過不斷優(yōu)化升級系統(tǒng)管理功能，已經(jīng)成為“重慶扶貧綜合業(yè)務管理系統(tǒng)”的一個重要組成部分，成為一個基礎(chǔ)性管理平臺。2013年，重慶市扶貧辦還開設(shè)了基于二維碼掃描登陸的手機版公眾信息網(wǎng)站，并包含了自主開發(fā)的手機版全市貧困農(nóng)戶信息系統(tǒng)在線查詢功能，在全國扶貧系統(tǒng)獨有，在市級部門中領(lǐng)先。

重慶市扶貧辦從彭水縣蹲點觀摩、渝西抽樣調(diào)查、渝東南和渝東北走訪調(diào)研的情況來看，本次動態(tài)調(diào)整對象準確率高，老百姓的知曉度高、參與度高、滿意度高。彭水縣288個村、社區(qū)有動態(tài)調(diào)整任務，共推薦群眾代表9000余名對初選扶貧對象戶進行了逐一評議，群眾滿意率達98%以上。彭水縣今年宣傳動員會達1000余場（次），基本是在稍微大一點的院落都開了會，凡是無人在家的農(nóng)戶都通過村社干部、親戚、鄰里等電話聯(lián)系告知。由于宣傳到位，只有老百姓咨詢，沒有舉報投訴。

在實施過程中，重慶的建檔立卡工作也總結(jié)出一些不足：貧困農(nóng)民普遍存在理解和執(zhí)行政策難；缺乏科學的農(nóng)戶收入計量方法，尤其是外出打工戶家庭資產(chǎn)難以核定；到戶扶持政策多，但落實不好；對象戶致貧原因復雜多樣，規(guī)劃落實難度大。