關(guān)于專用鐵路交通事故調(diào)查處理程序的探討

李培新

摘要：一些大型能源企業(yè)都擁有自己的專用鐵路，既然有鐵路就有鐵路運(yùn)輸，有鐵路運(yùn)輸難免會發(fā)生鐵路交通安全事故，但當(dāng)前國家關(guān)于專用鐵路交通安全事故的范疇界定、事故報告程序、應(yīng)急救援程序、調(diào)查處理程序，以及調(diào)查主體的確定的法律法規(guī)規(guī)章已與鐵路系統(tǒng)改革不相適應(yīng)，本文通過對鐵路交通事故調(diào)查處理有關(guān)政策的闡述和分析，找出專用鐵路交通事故調(diào)查處理中存在的弊端，提出需要國家立法層面進(jìn)行明確的問題。

關(guān)鍵詞：專用鐵路 交通事故 調(diào)查處理

根據(jù)《鐵路法》的規(guī)定，專用鐵路是指由企業(yè)或者其他單位管理，專為本企業(yè)或者本單位內(nèi)部提供運(yùn)輸服務(wù)的鐵路。專用鐵路的概念也是從管理權(quán)限和管理主體上來劃分的。一般來說，專用鐵路大都是大中型企業(yè)自己投資修建，自備機(jī)車車輛，用來滿足企業(yè)自身運(yùn)輸需求的鐵路，如神華集團(tuán)、中電投都擁有自己的專用鐵路，這些企業(yè)在實際運(yùn)營管理中，又將部分鐵路運(yùn)輸任務(wù)發(fā)包給具有鐵路運(yùn)輸能力的單位，如中國中鐵所屬的一些企業(yè)，由這些企業(yè)實際承擔(dān)運(yùn)輸任務(wù)。既然有運(yùn)輸，難免會發(fā)生鐵路交通安全事故，那么目前國家關(guān)于專用鐵路交通安全事故的調(diào)查處理程序是如何規(guī)定的？在操作中又有哪些弊端？本文通過對鐵路交通事故調(diào)查處理有關(guān)政策的闡述和分析，找出專用鐵路交通事故調(diào)查處理中存在的弊端，提出需要國家立法層面進(jìn)行明確的問題。

一、專用鐵路交通事故調(diào)查處理適用的法律依據(jù)和具體程序規(guī)定

鐵路交通安全在理論上應(yīng)屬安全生產(chǎn)范疇，但其又不受《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》直接調(diào)整，該法第二條明確規(guī)定，有關(guān)法律、行政法規(guī)對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。而《鐵路法》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》對鐵路運(yùn)輸安全管理均有詳細(xì)規(guī)定。依據(jù)《鐵路法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定，國務(wù)院于2007年又專門針對鐵路交通事故出臺了《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》，該條例其中一個亮點(diǎn)就是廢止了1979年7月16日國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《火車與其他車輛碰撞和鐵路路外人員傷亡事故處理暫行規(guī)定》，除了有關(guān)賠償標(biāo)準(zhǔn)的變化，“路外傷亡事故”的概念從此不復(fù)存在，包括鐵路機(jī)車車輛在運(yùn)行過程中與行人、機(jī)動車、非機(jī)動車、牲畜及其他障礙物相撞，或者鐵路機(jī)車車輛發(fā)生沖突、脫軌、火災(zāi)、爆炸等影響鐵路正常行車的事故統(tǒng)稱為鐵路交通事故。配合該條例的出臺，原鐵道部相繼又修訂出臺了《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援規(guī)則》、《鐵路安全監(jiān)督管理辦公室職責(zé)規(guī)定》、《鐵路安全監(jiān)督管理辦公室管轄范圍》，以上一系列法律法規(guī)和規(guī)章共同構(gòu)成了鐵路交通事故調(diào)查處理及應(yīng)急救援、處罰措施的法律保障體系。目前，雖然鐵道部已經(jīng)撤銷，但以上法律法規(guī)規(guī)章并未明文廢止。

那么，以上法律法規(guī)規(guī)章關(guān)于鐵路交通事故調(diào)查處理程序是如何規(guī)定的，專用鐵路發(fā)生交通事故是否也適用以上的法律法規(guī)規(guī)章？依據(jù)《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》規(guī)定，鐵路交通事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場的鐵路運(yùn)輸企業(yè)工作人員或者其他人員應(yīng)當(dāng)立即報告鄰近鐵路車站、列車調(diào)度員或者公安機(jī)關(guān)（這與生產(chǎn)安全事故向事故發(fā)生地縣級以上人民政府安全監(jiān)督管理部門報告的規(guī)定明顯不同）。有關(guān)單位和人員接到報告后，應(yīng)當(dāng)立即將事故情況報告事故發(fā)生地鐵路管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》、《鐵路安全監(jiān)督管理辦公室職責(zé)規(guī)定》的規(guī)定，國務(wù)院鐵路主管部門設(shè)立鐵路管理機(jī)構(gòu)，鐵道部所屬各鐵路局加掛“××鐵路安全監(jiān)督管理辦公室”牌子，行使鐵路管理相關(guān)職責(zé)，簡稱安全監(jiān)管辦。鐵路管理機(jī)構(gòu)接到事故報告后，應(yīng)當(dāng)盡快核實有關(guān)情況，并立即報國務(wù)院鐵路主管部門。特別重大事故由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，重大事故由國務(wù)院鐵路主管部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，較大事故和一般事故由事故發(fā)生地鐵路管理機(jī)構(gòu)組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查組根據(jù)事故等級在不同時限內(nèi)出具事故調(diào)查報告，組織事故調(diào)查組的機(jī)關(guān)或者鐵路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自事故調(diào)查組工作結(jié)束之日起15日內(nèi)，根據(jù)事故調(diào)查報告，制作事故認(rèn)定書。事故認(rèn)定書是事故賠償、事故處理以及事故責(zé)任追究的依據(jù)。縱觀以上規(guī)定，僅就事故調(diào)查處理程序而言，相關(guān)規(guī)定應(yīng)該是明確的，也是具有可操作性的。

至于鐵路專用線發(fā)生交通事故是否適用以上規(guī)定，在《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》沒有明確，但《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》規(guī)定，國家鐵路、合資鐵路、地方鐵路以及專用鐵路、鐵路專用線等發(fā)生事故的調(diào)查處理，適用本規(guī)則，而該規(guī)則又是依據(jù)《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》制定的，另外《鐵路安全監(jiān)督管理辦公室管轄范圍》中也明確專用鐵路、鐵路專用線均受所在地安全監(jiān)管辦管轄，所以專用鐵路是適用以上調(diào)查處理規(guī)則和程序的。

二、專用鐵路施工現(xiàn)場發(fā)生行車事故，是否適用鐵路交通事故調(diào)查處理程序

專用鐵路的運(yùn)輸管理分為建設(shè)和運(yùn)營兩個階段，在建設(shè)過程中，也會有圍繞鐵路施工進(jìn)行的鐵路運(yùn)輸，如拉送鋼軌、道砟等，在此期間難免會發(fā)生鐵路交通事故，而此時的運(yùn)輸主體是鐵路施工單位，那么是應(yīng)該適用安全生產(chǎn)的法律法規(guī)呢，還是適用鐵路交通事故的法律法規(guī)？在現(xiàn)行的法律框架下，筆者偏向于認(rèn)為應(yīng)適用安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，因為施工現(xiàn)場的鐵路運(yùn)輸屬于施工作業(yè)組成部分。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為仍然可以適用鐵路交通事故法律規(guī)定，理由是《鐵路法》明確規(guī)定立法目的是保障鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)的順利進(jìn)行，即涵蓋了鐵路建設(shè)，并且該法適用范圍包括了專用鐵路，而《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理條例》又是依據(jù)《鐵路法》制定，因此專用鐵路施工現(xiàn)場發(fā)生的鐵路交通事故也適用該條例。對以上存在的管理權(quán)限沖突的問題，在實際中已產(chǎn)生互相扯皮的現(xiàn)象，在今后的立法中需要進(jìn)一步明確。

三、專用鐵路交通事故調(diào)查處理程序存在的弊端

在鐵道部撤銷之前，政企不分是社會反映強(qiáng)烈的問題，從鐵路交通事故處理有關(guān)規(guī)定中就可見端倪，如《鐵路法》明確規(guī)定，國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)是指鐵路局和鐵路分局，《鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)則》及《鐵路安全監(jiān)督管理辦公室職責(zé)規(guī)定》又明確鐵路管理機(jī)構(gòu)行使安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)調(diào)查處理鐵路交通事故，安全監(jiān)管辦作為鐵路管理機(jī)構(gòu)，在各鐵路局加掛安全監(jiān)管辦牌子，很明顯，這種政企不分的體制，使得安全事故調(diào)查主體和安全責(zé)任主體實質(zhì)上是合為一體的，即存在自我監(jiān)管、自行調(diào)查處理的問題，這樣導(dǎo)致在鐵路交通事故處理過程中，特別是涉及與行人、機(jī)動車等鐵路運(yùn)營單位之外的一方發(fā)生事故，由安全監(jiān)管辦組織的事故調(diào)查及調(diào)查報告、事故認(rèn)定書，其公信力受到強(qiáng)烈質(zhì)疑。目前鐵道部已撤銷，頂層的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)已經(jīng)移交國家鐵路局，但各鐵路局是否還繼續(xù)行使管理職責(zé)尚未明確，如果繼續(xù)行使，顯然是不合適的。endprint

既然鐵路運(yùn)輸企業(yè)發(fā)生交通安全事故，存在自我監(jiān)管的問題，那么專用鐵路發(fā)生鐵路交通事故是否也存在同樣問題？按照之前所述，專用鐵路發(fā)生交通事故，雖然鐵路的所有權(quán)及運(yùn)營權(quán)均屬于企業(yè)，但在事故處理過程中，仍然受所在地安全監(jiān)管辦的監(jiān)督管理，也就是說安全監(jiān)管辦行使的是行政管理職能，在鐵道部撤銷之前，理論上是行得通的，這種監(jiān)管應(yīng)屬于外部監(jiān)管。不過在實際操作中，卻存在著監(jiān)管不力、監(jiān)管空白的問題。因為作為專用鐵路的所有及運(yùn)營單位，一旦發(fā)生鐵路交通事故，從自身利益出發(fā)，顯然是愿意自行處理的，而不愿監(jiān)管部門參與，這種心態(tài)在任何安全生產(chǎn)事故涉及的安全責(zé)任主體中普遍存在，所以法律法規(guī)對瞞報行為的處罰力度也是非常大的，甚至要承擔(dān)刑事責(zé)任。正因為如此，安全監(jiān)管辦的安全監(jiān)督管理職責(zé)就非常重要，然而由于其機(jī)構(gòu)設(shè)置與鐵路局是一體的，而鐵路局是以鐵路運(yùn)輸為主，承擔(dān)更多的是企業(yè)職責(zé)，因此對于不隸屬國家鐵路的專用鐵路監(jiān)管，或多或少存在無心去管或者力不從心的問題。這樣就導(dǎo)致了鐵路交通事故調(diào)查處理規(guī)定在專用鐵路交通事故中難以落實的問題，一旦發(fā)生事故，不涉及專用鐵路運(yùn)營單位之外的人或財產(chǎn)的，專用鐵路運(yùn)營單位內(nèi)部進(jìn)行調(diào)查處理，涉及本單位之外的人或財產(chǎn)的，大多協(xié)商解決，由此在專用鐵路交通事故調(diào)查處理中出現(xiàn)了監(jiān)管空白。這種情況不但違法，從長遠(yuǎn)看，對于專用鐵路運(yùn)營單位完善安全管理制度、明確安全管理職責(zé)、提高安全管理水平及安全防范意識是非常不利的。

除了以上所述國家鐵路交通事故的自我監(jiān)管和專用鐵路交通事故的監(jiān)管不力問題，鐵道部撤銷后，無權(quán)監(jiān)管問題就比較突出了。2013年3月10日，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，實行鐵路政企分開。將鐵道部擬定鐵路發(fā)展規(guī)劃和政策的行政職責(zé)劃入交通運(yùn)輸部；組建國家鐵路局，由交通運(yùn)輸部管理，承擔(dān)鐵道部的其他行政職責(zé)；組建中國鐵路總公司，承擔(dān)鐵道部的企業(yè)職責(zé)；不再保留鐵道部。2013年3月14日，《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》正式下發(fā)。2013年3月17日，中國鐵路總公司正式掛牌成立。批復(fù)中將原鐵道部對所屬18個鐵路局（含廣州鐵路集團(tuán)公司、青藏鐵路公司）、3個專業(yè)運(yùn)輸公司及其他企業(yè)的權(quán)益作為中國鐵路總公司的國有資本。由此可見，目前的鐵路總公司、原鐵道部所屬的鐵路局已不具備行政管理職責(zé)，如果繼續(xù)保留加掛的安全監(jiān)管辦這樣一個機(jī)構(gòu)對自身鐵路運(yùn)輸和專用鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩a(chǎn)進(jìn)行行政監(jiān)督管理，那么此次以政企分開為主要內(nèi)容的鐵路改革將是極為不徹底的。既然鐵路總公司承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任，各鐵路局也應(yīng)承擔(dān)各自管段內(nèi)的鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任，而不是繼續(xù)承擔(dān)裁判員角色的安全監(jiān)督管理職責(zé)。對于包括專用鐵路在內(nèi)所發(fā)生的鐵路交通事故，也應(yīng)有一個具有行政管理職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查處理，而不是由一個名稱為鐵路總公司的企業(yè)負(fù)責(zé)調(diào)查處理。按照此次鐵路系統(tǒng)改革方案，國家鐵路局具有監(jiān)督管理鐵路安全生產(chǎn)的職責(zé)，但目前卻缺少法律明確授權(quán)，且由沒有下屬機(jī)構(gòu)的國家鐵路局監(jiān)督管理全國鐵路生產(chǎn)安全顯然也是不科學(xué)的。

四、建議盡快完善專用鐵路交通事故調(diào)查處理等相關(guān)問題的立法

隨著鐵道部的撤銷，鐵路系統(tǒng)重新整合，專用鐵路、地方鐵路的發(fā)展較為迅猛，鐵路運(yùn)營單位在加強(qiáng)自身安全生產(chǎn)管理的同時，國家原有的法律法規(guī)應(yīng)該盡快進(jìn)行調(diào)整，該廢止的廢止，該出臺新的就出臺新的，僅靠運(yùn)營單位自律性的管理顯然是不能滿足安全管理要求的，就鐵路交通事故而言，針對以上分析存在的各種弊端，鐵路交通事故范疇界定、事故報告程序、應(yīng)急救援程序、調(diào)查處理程序，以及最重要的調(diào)查主體的確定，都是當(dāng)前需要從立法角度盡快進(jìn)行明確的，使其與鐵路系統(tǒng)改革相適應(yīng)，不能再出現(xiàn)自我監(jiān)管、監(jiān)管不力，甚至無權(quán)監(jiān)管的現(xiàn)象了。

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