我國(guó)農(nóng)村金融的市場(chǎng)、政府雙失靈及其應(yīng)對(duì)

王楊

我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈問(wèn)題

所謂農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈是指農(nóng)村金融資源無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到有效地配置。我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)為：一方面，農(nóng)村信貸供給不足。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村金融資源的匱乏嚴(yán)重制約了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。雖然歷經(jīng)改革，農(nóng)村信用社卻逐步成為地方政府支配金融資源的工具，離農(nóng)民、農(nóng)村更遠(yuǎn)。近年來(lái)，在支農(nóng)惠農(nóng)政策的引導(dǎo)下，盡管商業(yè)銀行開(kāi)始重返農(nóng)村金融市場(chǎng)，但所占比重依然不大。農(nóng)村金融市場(chǎng)不缺少銀行，缺少的是真正為農(nóng)村服務(wù)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。另一方面，農(nóng)村資金外流。受追逐高額利潤(rùn)理念驅(qū)使，傳統(tǒng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在面向“三農(nóng)”貸款時(shí)，更傾向于風(fēng)險(xiǎn)較小、盈利能力較強(qiáng)的農(nóng)村企業(yè)，“非農(nóng)”傾向明顯，相當(dāng)比例的貸款需求無(wú)法得到滿足，貧困農(nóng)戶和農(nóng)村中的中小企業(yè)更難以從正規(guī)金融渠道獲取金融支持。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家史蒂文斯將市場(chǎng)失靈的原因歸結(jié)為兩類：一類與商品、服務(wù)自身的特點(diǎn)相關(guān)，包括公共物品和外部性等；另一類則同市場(chǎng)特點(diǎn)相關(guān)，包括競(jìng)爭(zhēng)不充分、信息不對(duì)稱以及交易成本高。從產(chǎn)品本身來(lái)看，首先，農(nóng)村金融具有準(zhǔn)公共物品的特性。與投向城市的資金相比，農(nóng)村金融呈現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)低收益的特征，農(nóng)村金融受到抑制，僅靠市場(chǎng)機(jī)制是難以為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供所需的金融產(chǎn)品和服務(wù)的。其次，農(nóng)村金融具有明顯的負(fù)外部性。農(nóng)村金融發(fā)展緩慢，導(dǎo)致農(nóng)村資金嚴(yán)重外流，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。而且農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一旦運(yùn)行不良，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的安全穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。無(wú)論是準(zhǔn)公共物品的特性還是負(fù)外部性，這些都是金融市場(chǎng)所普遍具有且均難以克服的。在此，筆者主要從市場(chǎng)的角度來(lái)分析我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈的特殊原因。

（一）農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分

20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，我國(guó)金融體制改革的重心轉(zhuǎn)向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)化。隨著國(guó)有商業(yè)銀行改革的深入和投資農(nóng)業(yè)的收效日漸式微，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的四大國(guó)有商業(yè)銀行將其業(yè)務(wù)范圍從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市、從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工商業(yè)，相繼退出了農(nóng)村金融市場(chǎng)，收縮農(nóng)村地區(qū)業(yè)務(wù)規(guī)模，僅存農(nóng)村信用社提供金融服務(wù)。需要明確的是，農(nóng)村信用社壟斷地位的形成并不是其通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)取得的，更大程度上是政策扶持所致。伴隨著四大國(guó)有銀行逐漸淡出農(nóng)村金融市場(chǎng)，作為農(nóng)村金融主要供給主體的農(nóng)村信用社，卻由于政策保護(hù)、自身制度的缺失以及“逐利”傾向等原因，不僅自身危機(jī)重重，其業(yè)務(wù)重心和資金投放更是逐漸偏離了“三農(nóng)”軌道，“三農(nóng)”建設(shè)的金融支持更加匱乏。其后的農(nóng)村合作基金會(huì)也因?yàn)檫\(yùn)行偏差而被強(qiáng)行取締。農(nóng)村信用社功能的異化和農(nóng)村基金合作會(huì)的覆滅給農(nóng)村金融市場(chǎng)，特別是農(nóng)村金融低端市場(chǎng)留下了很大的空白。

（二）信息不對(duì)稱

所謂信息不對(duì)稱（Information Asymmetry），是指在市場(chǎng)交易的過(guò)程中，相關(guān)信息分布不均衡，擁有較少信息的這一方難以做出正確的決策從而降低交易效率的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中廣泛存在著信息不對(duì)稱，農(nóng)村信貸市場(chǎng)表現(xiàn)的尤為明顯。根據(jù)發(fā)生時(shí)間的不同，可以將信貸市場(chǎng)的信息不對(duì)稱劃分為事前的信息不對(duì)稱和事后的信息不對(duì)稱。

事前的信息不對(duì)稱即“逆向選擇”（Adverse Selection），發(fā)生在交易雙方借款合同簽訂之前，信息優(yōu)勢(shì)方獲取額外利益，信息劣勢(shì)方選擇“次品”從而產(chǎn)生損失。農(nóng)村金融的借款主體主要是農(nóng)戶和中小企業(yè)。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)貨幣化程度較低，農(nóng)戶的市場(chǎng)交易信息無(wú)法在市場(chǎng)上得到反映；加之目前我國(guó)農(nóng)村征信系統(tǒng)尚未完全建立，信貸機(jī)構(gòu)無(wú)法獲取借款人的真實(shí)資信。而農(nóng)村中的中小企業(yè)大多規(guī)模較小，財(cái)務(wù)制度不健全，財(cái)務(wù)信息不透明。信貸機(jī)構(gòu)往往會(huì)借助提高利率的方式以對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)，其結(jié)果便是信用度較低的借款人通過(guò)隱瞞真實(shí)信息甚至編造虛假信息獲取了貸款，從而出現(xiàn)“劣質(zhì)客戶驅(qū)逐優(yōu)質(zhì)客戶”的局面，這也是信貸機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)形成的重要原因。

事后的信息不對(duì)稱即“道德風(fēng)險(xiǎn)”（moral selection），發(fā)生在借款合同簽訂之后，借款人違背合同約定，不及時(shí)還貸或?qū)①J款挪作他用。比如部分農(nóng)民信用意識(shí)淡薄，受“小額貸款是扶貧貸款和救濟(jì)款”錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的影響，拖欠乃至不還貸款的違約現(xiàn)象頻頻發(fā)生，這必然也會(huì)影響其他借款主體的還款動(dòng)力。再如一些不符合貸款條件的農(nóng)戶，借用他人的身份證和信用貸款證，利用各種關(guān)系冒名獲取貸款；更有甚者為牟取非法利益將借來(lái)的小額貸款轉(zhuǎn)手發(fā)放高利貸，或是多個(gè)農(nóng)戶“化零為整”騙取貸款“壘大戶”并將貸款投向“非農(nóng)”產(chǎn)業(yè)，道德風(fēng)險(xiǎn)難以抵制。信息的不對(duì)稱，極大地降低了信貸機(jī)構(gòu)提供貸款的積極性。為降低風(fēng)險(xiǎn)，信貸機(jī)構(gòu)保守的“惜貸”和“慎貸”，進(jìn)一步阻礙了農(nóng)村信貸市場(chǎng)的發(fā)展。

（三）交易成本高

交易成本的概念最先由著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯于1937年在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中提出，意指為促成一筆交易所需的相關(guān)費(fèi)用的總和。在金融借貸領(lǐng)域，交易成本主要由供應(yīng)主體（貸款人）交易成本和需求主體（借款人）交易成本組成。

從貸款人的角度來(lái)看，交易成本主要包括信息的搜集、取得以及監(jiān)督執(zhí)行的成本。由于貸款的發(fā)放對(duì)象是高度分散的農(nóng)戶和農(nóng)村的中小企業(yè)，為了避免逆向選擇，信貸機(jī)構(gòu)必然要花費(fèi)不菲的成本以確定客戶及其借款需求，找出真實(shí)可靠的信息。而農(nóng)村小額信貸又具有期限短、頻率高、數(shù)額小的特點(diǎn)，成本和收益明顯不成正比。貸款發(fā)放以后，為了防范道德風(fēng)險(xiǎn)，信貸機(jī)構(gòu)還要進(jìn)行跟蹤調(diào)查和定期檢查，為此也要支付一定的成本。交易成本的增加，風(fēng)險(xiǎn)的加劇，直接后果便是信貸機(jī)構(gòu)減少甚至不對(duì)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶和中小企業(yè)發(fā)放貸款。

從借款人的角度來(lái)看，交易成本主要包括為獲取貸款而支付的除利息之外的各種費(fèi)用。如前所述，信息的嚴(yán)重不對(duì)稱促使金融機(jī)構(gòu)必然通過(guò)各種繁瑣的貸款手續(xù)來(lái)甄別借款人的風(fēng)險(xiǎn)類型；此外中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不健全，收取費(fèi)用過(guò)高，這些都會(huì)導(dǎo)致借款人融資成本的增加，這就造成了真正有需求的借款人難以從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲取信貸，而有能力支付較高費(fèi)用的群體卻可以優(yōu)先獲取貸款，從而形成“關(guān)系貸款”、“親緣貸款”。與城市相比，無(wú)論是信息的獲取，還是授信環(huán)境等方面，農(nóng)村地區(qū)都相對(duì)落后，農(nóng)村地區(qū)的交易成本遠(yuǎn)高于城市地區(qū)。為了降低交易成本，結(jié)果必然是提高農(nóng)貸利率，最終造成高利率、低供給的狀況。endprint

我國(guó)農(nóng)村金融政府失靈問(wèn)題

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究表明，盡管市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制是迄今為止最為有效的資源配置方式，但卻并非是萬(wàn)能的，它也有其局限性。和其他市場(chǎng)一樣，農(nóng)村金融市場(chǎng)也不是完美無(wú)缺的，也存在市場(chǎng)失靈。完全依賴市場(chǎng)機(jī)制作為金融資源的配置手段，必將會(huì)導(dǎo)致信貸資金從效益差、回報(bào)低的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流向效益好、回報(bào)高的工業(yè)和城市。近年來(lái)我國(guó)金融市場(chǎng)化的發(fā)展軌跡表明，伴隨著金融市場(chǎng)化程度的逐步提高，農(nóng)村金融的支農(nóng)能力也在逐步弱化。溫家寶曾指出：“農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)（要承擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)），……加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，增加農(nóng)民收入，光靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)不行，國(guó)家必須加強(qiáng)扶持和保護(hù)”。因此，農(nóng)村金融市場(chǎng)的失靈對(duì)政府這只“看得見(jiàn)的手”的介入提出了客觀要求。政府必須扮演重要角色，來(lái)矯正市場(chǎng)機(jī)制的先天缺陷，在金融市場(chǎng)上就表現(xiàn)為國(guó)家的金融監(jiān)管。農(nóng)村金融監(jiān)管即指監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信貸主體及其金融活動(dòng)實(shí)施規(guī)制和監(jiān)督行為的總和。它是為了應(yīng)對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)失靈而由政府作出的一種金融制度安排，其宗旨就在于提高金融效率，維護(hù)農(nóng)村金融市場(chǎng)穩(wěn)定。

政府具有一般的組織所不可比擬的優(yōu)勢(shì)：“第一，政府對(duì)全體社會(huì)成員具有普遍性；第二，政府的強(qiáng)制力為其他經(jīng)濟(jì)組織所不擁有”。因此，政府有足夠的能力與社會(huì)成員相平衡。發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)作用，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中就顯得尤為重要。但市場(chǎng)失靈并不意味著政府干預(yù)必然有效，政府干預(yù)也不是萬(wàn)能的，同樣也會(huì)發(fā)生失靈的問(wèn)題。從狹義來(lái)看，政府失靈包括：第一，預(yù)期目標(biāo)未達(dá)到；第二，預(yù)期目標(biāo)雖然達(dá)到了，但是以高額成本為代價(jià)，且效率低下；第三，目標(biāo)達(dá)到的同時(shí)也兼顧了效率，但卻造成了事先未曾預(yù)料的副作用。廣義的政府失靈還應(yīng)包括本來(lái)應(yīng)該干預(yù)，政府卻未干預(yù)帶來(lái)的效率損失。簡(jiǎn)言之，“政府的失敗一方面可能是由于它們做得太少，另一方面也可能是由于它們做得太多”。政府本身是由人組成的，其做出公共選擇依然遵循的是個(gè)人效用最大化原則，“是嚴(yán)格按照經(jīng)紀(jì)人的方式行動(dòng)的……當(dāng)人們改變角色時(shí)，并沒(méi)有成為圣人……”這就難免會(huì)忽略一部分人的利益需求，從而造成社會(huì)福利的損失。而且，即使政策考慮了大眾需求，能否得到公正執(zhí)行也難以確保。我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的政府失靈主要表現(xiàn)就是監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管不足并存。

（一）監(jiān)管過(guò)度

即政府對(duì)農(nóng)村金融干預(yù)的范圍和力度過(guò)大，超出了矯正市場(chǎng)失靈的合理邊界，抑制了農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展。例如，直接干預(yù)農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，妨礙其成為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體；嚴(yán)格管制農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入，導(dǎo)致部分信貸機(jī)構(gòu)無(wú)法獲取合法地位；在政策傾斜下，農(nóng)村信用社取得了農(nóng)村金融市場(chǎng)的壟斷地位，農(nóng)村金融市場(chǎng)并未形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。

（二）監(jiān)管不足

即政府怠于履行其職責(zé)，未能為農(nóng)村金融的發(fā)展提供有效的保障。例如，銀監(jiān)會(huì)于2007年1月22日頒布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，農(nóng)村資金互助社的具體監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)為各地的銀監(jiān)局和銀監(jiān)分局。表面上看，監(jiān)管主體是明確的，但多頭管理反而會(huì)造成實(shí)踐中無(wú)人管理的尷尬局面。地方銀監(jiān)分局往往會(huì)授權(quán)互助社所在地的基層監(jiān)管辦事處全面負(fù)責(zé)互助社的監(jiān)管工作。在已負(fù)有對(duì)農(nóng)信社和郵儲(chǔ)銀行監(jiān)管任務(wù)的情況下，還要監(jiān)管數(shù)量眾多的農(nóng)村資金互助社，縣級(jí)監(jiān)管辦事處往往力不從心，最終導(dǎo)致小額信貸的監(jiān)管主體形同虛設(shè)。例如，2012年10月，江蘇省連云港市灌南縣四家農(nóng)民資金互助社爆發(fā)了上億元資金被挪用案。灌南縣農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管部門(mén)主要是縣委農(nóng)村工作部，同時(shí)由人民銀行、金融辦、審計(jì)局、民政局等單位配合監(jiān)管。這些單位處于平級(jí)，難以協(xié)調(diào)，因此大都是各自為政。即使審查，也只是集中抽查，檢查規(guī)章制度是否健全等表面問(wèn)題。監(jiān)管部門(mén)的態(tài)度匯總起來(lái)是“六不”：不反對(duì)、不登記、不管理、不牽頭、不主導(dǎo)、不走到第一線，這嚴(yán)重打擊了民眾對(duì)小額信貸的信心，對(duì)農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)的開(kāi)展造成了不可估量的負(fù)面影響。

我國(guó)農(nóng)村金融雙失靈的應(yīng)對(duì)策略

（一）處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系

如今，歷史已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)市場(chǎng)與政府并重的時(shí)代。監(jiān)管是必須的，但要注意適度性。監(jiān)管過(guò)度同樣會(huì)打擊市場(chǎng)主體的信心，影響金融市場(chǎng)的發(fā)展。在對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，要注意處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系：凡是市場(chǎng)機(jī)制能有效運(yùn)作的領(lǐng)域，就無(wú)需政府的存在；如果政府無(wú)法克服市場(chǎng)缺陷，也無(wú)需政府干預(yù)；雖然政府能克服市場(chǎng)缺陷，但同時(shí)嚴(yán)重造成效率的降低，也沒(méi)有必要由政府進(jìn)行干預(yù)。而市場(chǎng)與政府有效融合的基本原則就是“區(qū)別對(duì)待”和“分類指導(dǎo)”。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，強(qiáng)調(diào)政府行為的重要引導(dǎo)性；而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府退居其次；一旦“商業(yè)金融失靈”，則需要通過(guò)政府的“政策金融的商業(yè)化運(yùn)作”、“優(yōu)惠政策”等機(jī)制予以有效彌補(bǔ)。

（二）構(gòu)建多元化農(nóng)村金融體系

十八屆三中全會(huì)審議并通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出了“發(fā)展普惠金融”這一概念，這也就意味著要進(jìn)一步擴(kuò)大金融服務(wù)的廣度和深度，讓其更多地惠及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)和廣大人民群眾。農(nóng)村金融歷來(lái)是我國(guó)金融體系中的薄弱環(huán)節(jié)。因此，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，必須大力發(fā)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，建立起統(tǒng)一、有效、完善的農(nóng)村金融體系。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)商業(yè)銀行的定位就是以服務(wù)城市工商業(yè)為主，其營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也主要分布在城市地區(qū)。與非銀行業(yè)資本相比，在農(nóng)村金融信息的了解方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)并不具有太多優(yōu)勢(shì)。而且，農(nóng)村小額信貸額度小、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大，歷來(lái)不為傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)所青睞。隨著三農(nóng)建設(shè)步伐的加快，對(duì)金融的需求日漸凸顯。單憑市場(chǎng)機(jī)制，難以滿足農(nóng)村日益增長(zhǎng)的金融需求。為更好的服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)，縮小金融服務(wù)的區(qū)域性差距，《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》等一系列旨在放寬農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的政策和規(guī)定相繼出臺(tái)。作為深化我國(guó)農(nóng)村金融體制改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉，準(zhǔn)入門(mén)檻的降低，無(wú)疑能為我國(guó)農(nóng)村金融體系的完善爭(zhēng)取更多的社會(huì)資本，從而更好的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。但放寬的程度還不夠，尤其對(duì)民間資本的進(jìn)入設(shè)置了較多障礙。endprint

國(guó)務(wù)院于2010年5月7日印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，其中明確指出“鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，放寬村鎮(zhèn)銀行或社區(qū)銀行中法人銀行最低出資比例的限制”。這就從政策上對(duì)民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)掃除了障礙。根據(jù)這一新的意見(jiàn)指示，筆者認(rèn)為，應(yīng)給予非銀行機(jī)構(gòu)和民間資本平等的機(jī)會(huì)，以保護(hù)各類資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)的積極性。這樣既有效地增加了農(nóng)村金融供給主體，有利于形成競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)，同時(shí)也為民間資本提供了正規(guī)化的發(fā)展渠道，以有效整合現(xiàn)有的各類民間資本組織，控制潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村金融配套制度

市場(chǎng)主導(dǎo)與政府干預(yù)扶持相輔相成，缺一不可。其中，市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)是農(nóng)村金融得以良好發(fā)展的主導(dǎo)機(jī)制。而根據(jù)現(xiàn)代行政學(xué)理論，政府的職能不僅是維護(hù)政權(quán)和管理社會(huì)，“公共行政”才是其目標(biāo)的準(zhǔn)確表述。因此，從公共行政的角度出發(fā)，政府也有必要對(duì)農(nóng)村金融給予足夠的關(guān)注。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，以“市場(chǎng)增進(jìn)型”政府為目標(biāo)，為農(nóng)村金融的發(fā)展配備金融支持制度。

第一，完善農(nóng)村金融監(jiān)管立法。政府失靈不等于不要政府，關(guān)鍵是要根據(jù)效率原則劃清市場(chǎng)與政府的邊界。如同市場(chǎng)在制度的約束下才能良好運(yùn)轉(zhuǎn)一樣，規(guī)則的約束對(duì)政府的良好運(yùn)作亦不可或缺。規(guī)則的選擇與確定就成為了解決問(wèn)題的關(guān)鍵。政策有其靈活性的一面，但不穩(wěn)定性易對(duì)金融市場(chǎng)造成危害；民法可以調(diào)整經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但強(qiáng)調(diào)意思自治，難于對(duì)國(guó)家實(shí)施的干預(yù)行為予以調(diào)整；行政法固然可以調(diào)整政府行為，但卻難以兼顧市場(chǎng)需要。因此，當(dāng)農(nóng)村金融的發(fā)展出現(xiàn)了市場(chǎng)和政府的雙重失靈時(shí)，用經(jīng)濟(jì)法去監(jiān)管農(nóng)村金融市場(chǎng)就成為了唯一的解決方案。政府與市場(chǎng)的一系列矛盾運(yùn)動(dòng)最終促使了農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度的產(chǎn)生與發(fā)展。所謂農(nóng)村金融監(jiān)管法律制度是調(diào)整國(guó)家在監(jiān)管農(nóng)村金融市場(chǎng)主體及其活動(dòng)過(guò)程中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。一方面，對(duì)信貸機(jī)構(gòu)的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、制約、指導(dǎo)和保護(hù)，確定其業(yè)務(wù)活動(dòng)準(zhǔn)則；另一方面，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)行為的標(biāo)準(zhǔn)、方法和權(quán)威性。完備的農(nóng)村金融法律制度是實(shí)施監(jiān)管法治化的必要條件，是保證農(nóng)村金融市場(chǎng)規(guī)范有序、健康發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。因此，建立健全我國(guó)農(nóng)村金融法律體系十分重要。要注意的是：首先應(yīng)提高立法的前瞻性，立法的前瞻性是確保農(nóng)村金融有序發(fā)展的前提。其次應(yīng)增強(qiáng)立法的銜接性，要注意與現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)之間的銜接，避免規(guī)定的前后沖突。最后還要增強(qiáng)立法的可操作性，對(duì)于一些重要問(wèn)題，如信貸機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、法律地位、監(jiān)管主體等，應(yīng)作出明確規(guī)定。當(dāng)然在確立嚴(yán)格規(guī)范的同時(shí)，也要為監(jiān)管主體的靈活處理留有余地。

第二，出臺(tái)相關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠政策。在當(dāng)前“城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的階段，農(nóng)村金融要有突破性發(fā)展，還需要政府提供財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策，從而為其營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。如對(duì)新成立的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)給予一定的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，以擴(kuò)充其啟動(dòng)資金，改善其資本結(jié)構(gòu)，并實(shí)施相應(yīng)的稅收減免優(yōu)惠或降低工商登記費(fèi)用，使得國(guó)家服務(wù)“三農(nóng)”和支持新農(nóng)村建設(shè)的金融和財(cái)政政策真正落到實(shí)處。

第三，構(gòu)建農(nóng)村存款保險(xiǎn)制度。經(jīng)過(guò)多次金融改革和創(chuàng)新，我國(guó)初步形成了以正規(guī)金融為主導(dǎo)、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和其他非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)共存的農(nóng)村金融格局。但農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)尤其是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，大多機(jī)構(gòu)小且自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)支付危機(jī)，又缺乏足夠的解決資金，容易引發(fā)惡性沖突事件，導(dǎo)致矛盾激化，秩序混亂。如前述灌南縣的四家農(nóng)村資金互助社的倒閉，引發(fā)大量農(nóng)民上訪，對(duì)其他互助社工作的開(kāi)展也造成了一定程度的影響。因此，存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建就顯得尤為重要。當(dāng)信貸機(jī)構(gòu)無(wú)法兌現(xiàn)存款時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代為支付。這樣，一方面有利于保護(hù)儲(chǔ)戶的利益，另一方面也有利于防范大范圍信用危機(jī)的爆發(fā)。endprint