世界城市規(guī)劃模式及對北京的借鑒

王殿芳++劉志杰

摘 要：科學(xué)的城市規(guī)劃是推進(jìn)“綠色北京”和中國特色世界城市建設(shè)的重要保障。北京市打造世界城市面臨單中心過度聚集、交通擁堵加劇和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等方面的制約。在基于紐約、巴黎和東京等世界城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃發(fā)展模式基礎(chǔ)上，文章從城市規(guī)劃系統(tǒng)性、多中心建設(shè)和土地交通規(guī)劃等方面，提出北京城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的建議和措施。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃 發(fā)展模式 世界城市 北京

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）04-084-02

城市規(guī)劃是引導(dǎo)和控制城市建設(shè)活動的基本依據(jù)和手段，是保證城市土地和空間資源合理利用和城市建設(shè)合理進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，是實現(xiàn)城市及國家經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)的重要手段。北京作為中國的首都，是全國政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，在城市化不斷加速推進(jìn)過程中，人口擁擠、交通擁堵問題和區(qū)域發(fā)展不均衡等問題已成為北京市生態(tài)文明建設(shè)和中國特色世界城市建設(shè)的重要挑戰(zhàn)。

一、世界城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃模式

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，當(dāng)前城市發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)越來越嚴(yán)峻，人口問題、城市擁堵以及與之相關(guān)的環(huán)境問題、區(qū)域和諧發(fā)展問題已成為重要挑戰(zhàn)。美國紐約、法國巴黎和日本東京等世界城市突出城市的規(guī)劃作用，加強規(guī)劃的戰(zhàn)略性、均衡性，加快多中心建設(shè)，實現(xiàn)城市社會和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）紐約城市規(guī)劃，注重平衡性與戰(zhàn)略性

紐約是美國最大的城市和美國第一大港，也是世界經(jīng)濟(jì)中心。在美國的規(guī)劃體系中著重戰(zhàn)略性的政策導(dǎo)向，面對城市的基礎(chǔ)設(shè)施老化、人口膨脹和環(huán)境惡化，從土地、水資源、交通、空氣、氣候變化等方面，制訂127項計劃，為城市發(fā)展提供可持續(xù)發(fā)展保障。

1.在土地供給方面，紐約市強調(diào)高效、平衡與可持續(xù)性。通過公共開發(fā)的重新區(qū)劃、利用公共土地、開發(fā)具有發(fā)展?jié)摿^(qū)域和拓展定向可支付性住房項目等12項具體計劃，來實現(xiàn)到2030年為紐約市提供30～50萬個住房單元的目標(biāo)，并覆蓋到紐約市各收入階層。在滿足市民居住同時，通過開敞空間和治理棕地（因工業(yè)污染而一度被棄之不用的土地）來有效地擴(kuò)展土地的有效利用和積極治理。在水資源規(guī)劃方面，通過更新基礎(chǔ)設(shè)施、增加對高等級雨水排水管道的利用，以及借助開敞空間的規(guī)劃設(shè)計和藍(lán)帶工程來保證水資源質(zhì)量；對于城市水網(wǎng)，則通過評估新水資源、擴(kuò)充水源渠道和高效利用現(xiàn)有設(shè)備來穩(wěn)步推進(jìn)。

2.面對交通擁堵和交通基礎(chǔ)設(shè)施老化這兩大問題，紐約則從四個方面提出了應(yīng)對措施：（1）修建和擴(kuò)增交通運輸設(shè)施。包括在主要交通擁堵地段拓寬道路容量、建設(shè)新的城際列車和改造交通落后的地區(qū)。（2）提升現(xiàn)有交通基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。包括改善和擴(kuò)大公共汽車容量、推廣快速公交線和應(yīng)對擁堵的交通服務(wù)。（3）提倡綠色出行方式。紐約制訂1800英里的自行車專門通道規(guī)劃，以方便居民出行。（4）積極應(yīng)對交通擁堵措施。包括交通擁堵收費、高效道路管理和交通違規(guī)嚴(yán)懲等手段，減少交通擁堵以保證道路順暢。

（二）巴黎城市規(guī)劃，強調(diào)區(qū)域化和均衡發(fā)展

1.巴黎是擁有1300萬人口的歐洲最大城市，也是全球第四大國際大都市。以建設(shè)國際化大都市為目標(biāo)，巴黎于1960年制定《巴黎地區(qū)總體規(guī)劃方案》，該方案后來修訂為《大巴黎地區(qū)整治和城市規(guī)劃總體方案》。2009年3月又提出大巴黎計劃，其主要目的是為了平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)，限制巴黎的無限擴(kuò)張，以多中心經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式來引導(dǎo)巴黎大區(qū)的城市發(fā)展。

2.巴黎市的城市規(guī)劃主要是以區(qū)域化和均衡發(fā)展來解決城市建設(shè)和發(fā)展的戰(zhàn)略性問題。針對巴黎擴(kuò)張所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會問題，其規(guī)劃通過有效的空間布局來實現(xiàn)城市與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)。巴黎已經(jīng)形成了以市區(qū)為核心的多級分層布局，包括在市區(qū)邊緣形成了八個副中心和60個地區(qū)中心。通過在副中心和地區(qū)中心大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和工商企業(yè)，帶動整個巴黎地區(qū)工業(yè)布局的調(diào)整均勻分布。巴黎制定了交通與土地使用戰(zhàn)略規(guī)劃，其公共汽車、輕軌列車和地鐵組成的公交網(wǎng)絡(luò)遍布全市，通過環(huán)城道路和11條放射形道路和原有的方格狀路網(wǎng)相結(jié)合，全市形成具有36000公里的規(guī)模的交通路線。巴黎地區(qū)快速城際網(wǎng)貫穿城市中心，并同步建設(shè)換乘樞紐，通過改善公共交通，使便捷和快速的公交成為巴黎城市發(fā)展的重要交通工具。

（三）東京城市規(guī)劃，政府引導(dǎo)，多中心建設(shè)

東京是擁有人口約1300萬，面積2180平方公里的亞洲第一大城市，也是世界金融中心之一。1958年東京首次頒布了《國家首都區(qū)域發(fā)展規(guī)劃法》，2000年東京編制了新一輪的都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃，其內(nèi)容包括土地利用、城市景觀和綠地系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、公共設(shè)施和生活設(shè)施等11項規(guī)劃，其目標(biāo)是打造具有世界領(lǐng)導(dǎo)能力、經(jīng)濟(jì)吸引力和活力的國際城市。

1.東京把城市劃分為中心區(qū)、次中心區(qū)，城市中心以促進(jìn)商業(yè)、文化和貿(mào)易等功能共同發(fā)展為主，次中心區(qū)通常具有商業(yè)、貿(mào)易、文化、休閑、居住等功能，使東京向多中心結(jié)構(gòu)良性發(fā)展。目前東京已形成了包括池袋、新宿等七個次中心和多摩地區(qū)五個核都市的多心型城市結(jié)構(gòu)。在土地規(guī)劃方面，東京重點采用分區(qū)規(guī)劃方式，根據(jù)不同目標(biāo)劃分不同區(qū)域，包括工業(yè)區(qū)、教育區(qū)、商業(yè)區(qū)、娛樂區(qū)、住宅密集區(qū)，并通過控制不同的建筑密度、容積率來保護(hù)現(xiàn)存的城市空間。

2.東京交通問題是打造世界級城市的重要環(huán)節(jié)，東京交通規(guī)劃包括城市道路規(guī)劃、快速軌道規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃、停車設(shè)施規(guī)劃，以適應(yīng)多中心的結(jié)構(gòu)體系。為解決城市擁堵問題，創(chuàng)建一個綠色和便捷的城市交通系統(tǒng)，東京大力發(fā)展城市快速軌道交通系統(tǒng)，由城市輕軌和地鐵所構(gòu)成的交通網(wǎng)絡(luò)總里程達(dá)2355公里，軌道交通系統(tǒng)每天運送旅客2000多萬人次，承擔(dān)東京全部客運量的86%。其城市景觀規(guī)劃是在《東京都市區(qū)景觀法》的指導(dǎo)下進(jìn)行的，包括觀賞用地區(qū)，綠地保護(hù)區(qū)、生產(chǎn)性綠地區(qū)和國家首都郊區(qū)綠地保護(hù)區(qū)，形成遍布城市的綠地網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)城市中人和自然環(huán)境的和諧發(fā)展。endprint

二、北京市城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

為了適應(yīng)首都現(xiàn)代化建設(shè)的需要，北京于2005年制定了《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》，2010年出臺了《中共北京市委關(guān)于制定北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，為推動和完善北京市的城市建設(shè)起到了極大的推動作用。特別是以2008年奧運會為契機，北京提出“新北京，新奧運”的理念，加大對城市道路、水、園林綠化等公共領(lǐng)域建設(shè)的投入， 首都城市功能布局逐步優(yōu)化、城市產(chǎn)業(yè)集聚程度顯著提高、城市道路建設(shè)快速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。但是隨著城市規(guī)模的迅速膨脹，北京城市建設(shè)面臨單中心城市過度聚集、交通擁堵加劇和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等主要問題，嚴(yán)重制約北京市生態(tài)文明建設(shè)和世界城市建設(shè)的進(jìn)程。

（一）北京單中心過度聚集

從北京城市功能空間來看，國家及北京市黨政機關(guān)、商業(yè)設(shè)施、高等院校及科研院所主要集中在中心城區(qū)，北京原城四區(qū)集中了市60%以上的人口和75%的國民生產(chǎn)總值。北京二環(huán)以內(nèi)的老城區(qū)，面積大約為62萬平方公里，集中了20多個中央部級機關(guān)，100多個局級機關(guān)；有西單、王府井、前門三個商業(yè)中心和金融街這樣的金融商務(wù)區(qū)，有故宮、中山公園、北海公園、天壇、南鑼鼓巷等熱門旅游景點，此外，北京大部分的優(yōu)質(zhì)教育資源和80%以上優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源都聚集在二、三環(huán)以里。雖然北京城市總體規(guī)劃提出了在“兩軸、兩帶、多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成“中心城—新城—鎮(zhèn)”為主的市域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，但由于長期以來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡，文、教、體、衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施不完善，職住難以達(dá)到短期內(nèi)的平衡，人口過度集中及往返潮汐現(xiàn)象明顯，加劇了環(huán)境和生態(tài)的壓力，北京單中心過度聚集的格局并未有明顯改變。

（二）交通擁堵未有效緩解

北京市積極重視城市交通的建設(shè)工作，“十一五”期間交通基礎(chǔ)設(shè)施投資超過2100億元，市區(qū)城市道路總里程達(dá)到6355公里，建設(shè)了智能化交通運輸管理系統(tǒng)，并分階段實施緩解市區(qū)交通擁堵工作。北京大力建設(shè)主干道和快速路，但與其銜接的次干路和支路建設(shè)道路較慢，樞紐場站設(shè)施建設(shè)不足，導(dǎo)致路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不夠合理。北京市現(xiàn)有軌道交通線網(wǎng)密度有待優(yōu)化和提升，巴黎和東京等世界城市中心區(qū)的軌道交通線網(wǎng)密度大多在1～2公里/平方公里，而北京五環(huán)路內(nèi)軌道交通線網(wǎng)密度僅為0.23公里/平方公里，導(dǎo)致現(xiàn)有軌道交通線網(wǎng)體系難以滿足日益增長的交通需求。自行車出行作為綠色、低碳的出行方式，是城市交通的有效補充途徑。但是面臨著車輛停放難、機動車堵路嚴(yán)重和公共租賃系統(tǒng)難以推廣等問題制約。

（三）區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)

“十一五”以來，北京市的城市建設(shè)取得快速發(fā)展，但是城區(qū)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象依然突出，既使在北京城區(qū)調(diào)整，即撤銷東城區(qū)、崇文區(qū)，設(shè)立新東城區(qū)；撤銷西城區(qū)、宣武區(qū)，設(shè)立新西城區(qū)之后。主要體現(xiàn)在北京市東北城區(qū)發(fā)展較快，西南城區(qū)發(fā)展遲緩。目前北京六大高端產(chǎn)業(yè)功能區(qū)主要集中于中心城區(qū)和東北部，而西南區(qū)域面積占北京市的三分之一，人口為四分之一，其貢獻(xiàn)僅占全市的八分之一。這種城市區(qū)域的差異性影響到北京市的和諧發(fā)展和建設(shè)。北京市區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，北京的11個新城是在原來衛(wèi)星城基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展起來的，雖然11個新城所在區(qū)縣在近幾年來的空間拓展幅度和建設(shè)活躍度都較高，但由于發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)設(shè)施相對滯后、而且存在一定數(shù)量的城鄉(xiāng)結(jié)合部及農(nóng)村地區(qū)，因此從長遠(yuǎn)看，區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展仍有不小壓力。

三、世界城市規(guī)劃對北京的啟示

主要世界城市紐約、巴黎和東京在世界城市規(guī)劃和建設(shè)方面的經(jīng)驗，為北京市城市建設(shè)可持續(xù)健康發(fā)展提供有益的經(jīng)驗。北京市政府可以發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可實施性，推動多中心建設(shè)，積極完善交通運輸體系，促進(jìn)城市可持續(xù)健康發(fā)展。

（一）進(jìn)一步完善城市總體規(guī)劃內(nèi)容

城市建設(shè)是一項龐大的系統(tǒng)工程，北京作為首都，吸引著大量的人口和產(chǎn)業(yè)聚集，《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》提出的2020年人口年均增長率1.4%、總?cè)丝?800萬的目標(biāo)，以及2020年機動車保有量500萬輛的指標(biāo)，也早已提前突破，這都大大超過資源環(huán)境所能承載的總量，嚴(yán)重影響宜居城市目標(biāo)的實現(xiàn)。因此有必要對現(xiàn)有的規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的修訂和完善，一方面要著眼于現(xiàn)有的人口、資源和環(huán)境，堅持“以人為本”理念，統(tǒng)籌兼顧各方利益，調(diào)整空間布局，科學(xué)功能定位，注重城鄉(xiāng)發(fā)展平衡，從交通、住房保障、公共服務(wù)、城市管理、城市環(huán)境等方面研究規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。另一反面，北京的城鄉(xiāng)規(guī)劃也要學(xué)會做減法，要剎住人口盲目增長的快車，要根據(jù)資源環(huán)境的承載能力提出控制規(guī)模的目標(biāo)，劃定城市開發(fā)的邊界和明確城市生態(tài)紅線，要“量水發(fā)展”、“以業(yè)控人”，對產(chǎn)業(yè)效率低、環(huán)境代價大、不符合首都發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)逐步予以淘汰。

（二）積極加強多中心建設(shè)

北京應(yīng)按照《北京城市總體規(guī)劃》的戰(zhàn)略要求，繼續(xù)加快構(gòu)建“兩軸—兩帶—多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，通過中關(guān)村高科技園區(qū)核心區(qū)、奧林匹克中心區(qū)、中央商務(wù)區(qū)（CBD）、海淀山后地區(qū)科技創(chuàng)新中心、順義現(xiàn)代制造業(yè)基地、通州綜合服務(wù)中心、亦莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心和石景山綜合服務(wù)中心等多中心的建設(shè)，帶動新城及周邊區(qū)域的發(fā)展，切實起到疏散中心城人口、聚集和培育新型產(chǎn)業(yè)的作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，加快構(gòu)架城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局，積極拓展首都的發(fā)展戰(zhàn)略空間。加強首都經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展建設(shè)，增強北京作為京津冀地區(qū)核心城市的輻射和帶動作用，在區(qū)域范圍內(nèi)達(dá)到產(chǎn)業(yè)的二次集中。

（三）完善城市土地和交通規(guī)劃體系

在已有土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對土地利用進(jìn)行控制引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，要切實加強區(qū)域規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)，協(xié)調(diào)工業(yè)用地、商業(yè)用地和住宅用地的規(guī)模，建立城市發(fā)展的動態(tài)監(jiān)控機制，使規(guī)劃在動態(tài)發(fā)展中仍具有有效的調(diào)控作用。在交通體系方面，要積極優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)體系，要堅持軌道交通和公交重點發(fā)展戰(zhàn)略，加快北京周邊區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快軌道交通和公交換乘設(shè)施，為進(jìn)城小汽車換乘公交進(jìn)城創(chuàng)造便利條件；另一方面，北京市要積極鼓勵市民綠色、環(huán)保、健康出行的意識，在主要城區(qū)設(shè)置專用自行車道，進(jìn)一步完善自行車租賃系統(tǒng)，進(jìn)而構(gòu)建綠色出行的自行車交通體系。

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（作者單位：北京市規(guī)劃委員會朝陽分局 北京 100125，清華大學(xué)建筑設(shè)計研究院有限公司 北京 100084）

（責(zé)編：呂尚）endprint