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    新型城鎮(zhèn)化過程中的金融風(fēng)險(xiǎn)探究:從地方政府角度出發(fā)

    2014-06-18 00:22:05
    時(shí)代金融 2014年12期
    關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化融資政府

    卜 蕾

    (南京師范大學(xué)強(qiáng)化培養(yǎng)學(xué)院,江蘇 南京 210046)

    中國官方高層智囊機(jī)構(gòu)國務(wù)院發(fā)展研究中心為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案提出:以降低金融行業(yè)準(zhǔn)入門檻、推進(jìn)利率匯率市場(chǎng)化為重點(diǎn),推動(dòng)金融體系改革。其中特別強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)抓住全球經(jīng)濟(jì)再平衡的有利時(shí)機(jī),建立一個(gè)市場(chǎng)導(dǎo)向、高效而富有彈性的金融體系,支持轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程,化解潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。這里的“潛在風(fēng)險(xiǎn)”蘊(yùn)藏于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的巨大資金需求與現(xiàn)行融資方式的種種矛盾之中,而作為市場(chǎng)的調(diào)節(jié)者與建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者,政府在矛盾中與各方形成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。因此,研究政府在城鎮(zhèn)化融資和風(fēng)險(xiǎn)防范中扮演的角色與承擔(dān)的責(zé)任具有十分重要的現(xiàn)實(shí)與歷史意義。

    一、新型城鎮(zhèn)化融資背景

    (一)資金需求規(guī)模龐大

    我國現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化主要分為兩個(gè)方面:一是農(nóng)民工進(jìn)城市民化?!吨袊鞘邪l(fā)展報(bào)告2010》提出:中國未來需要實(shí)現(xiàn)每年2000萬人口進(jìn)城,通過每人投入10萬元,來解決半城市化人口的問題,總體需要資金為每年2萬億元。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民就地市民化。由于城市容量的約束性,在甚至已經(jīng)出現(xiàn)“逆城市化”的背景之下,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民就地非農(nóng)化具有創(chuàng)新性和可行性,符合以人為核心的新型城鎮(zhèn)化要求。就地市民化即是進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等市民化基本要素,其龐大的資金投入需要由中央政府、地方政府和市場(chǎng)來共同承擔(dān)。

    (二)融資質(zhì)量要求提升

    新型城鎮(zhèn)化中的金融區(qū)別于人們傳統(tǒng)觀念中的“農(nóng)村金融”。自1978年我國開始經(jīng)濟(jì)體制改革,農(nóng)村金融改革從未停止。但出于緩解城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)矛盾的目的,農(nóng)村金融大多著眼于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的視角,對(duì)其認(rèn)識(shí)也始終局限在城鄉(xiāng)“二元”金融背景之下,這就使得人們對(duì)農(nóng)村金融的利用框定在以“農(nóng)業(yè)”為對(duì)象,以“信貸”為特征的機(jī)構(gòu)范式中。而新型城鎮(zhèn)化體現(xiàn)了人們需求提升的一個(gè)動(dòng)態(tài)過程,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)、工業(yè)建設(shè)以及人的發(fā)展需求都迫切地需要農(nóng)村金融提供更加多元化、高質(zhì)量的金融服務(wù)。

    (三)融資環(huán)境危機(jī)四伏

    2008年金融危機(jī)以來,我國政府加大公共投資力度和“適度寬松”的貨幣政策的實(shí)施,使得地方政府融資平臺(tái)急速擴(kuò)張,銀行信貸、地方債券等負(fù)債規(guī)模加劇增長(zhǎng),潛在財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不可小覷。

    二、城鎮(zhèn)化潛在金融風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

    因?yàn)榇蟛糠殖擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)具有資金投資規(guī)模大、投資回報(bào)率低、投資回收期長(zhǎng)等特點(diǎn),個(gè)體組織、部門投資城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施難度較大。因此,長(zhǎng)期以來,政府部門特別是地方政府成為投資城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的主體。但是,實(shí)踐證明,地方政府在與多方角逐與博弈下的現(xiàn)行融資方式存在諸多問題。

    (一)與地方政府融資平臺(tái)的互賴

    地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能,并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,包括各類綜合型投資公司,如建設(shè)投資公司以及行業(yè)性投資公司,如交通投資公司等。目前,全國各省、市、縣基本都建立了各自的融資平臺(tái),地方政府以這些融資平臺(tái)為籌措銀行貸款的重要載體。但是,融資平臺(tái)公司在為地方經(jīng)濟(jì)注入活力,解決地方政府資金困擾的同時(shí),也給政府積累了巨大地方債務(wù)。地方政府融資平臺(tái)一般采取土地質(zhì)押或政府變相擔(dān)保的方式進(jìn)行融資增信,與地方財(cái)政有連帶關(guān)系,成為政府的或有債務(wù)。截至2012年底,36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元,比2010年增長(zhǎng)了12.94%。從債務(wù)舉借主體看,2012年底債務(wù)余額中,融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%,融資平臺(tái)公司比2010年增加了22.50%。由于地方政府融資平臺(tái)所投資的項(xiàng)目大多是公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,項(xiàng)目投資回報(bào)率低,項(xiàng)目現(xiàn)金流不足以還本付息。

    更值得關(guān)注的是,政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最有力的監(jiān)督者,本是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的守護(hù)者,而政府對(duì)融資平臺(tái)公司的依賴,使得政府無法成為合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的真正管理者;同時(shí),平臺(tái)公司依靠政府掌握的信息、資源及權(quán)力運(yùn)作,必然導(dǎo)致大量違規(guī)行為的出現(xiàn),極大地影響了政府的公信力和正常的金融秩序。長(zhǎng)此以往,尤其是在經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)期,必然會(huì)累積巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

    (二)與地方商業(yè)銀行的牽絆

    隨著城鎮(zhèn)化過程中地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅體制改革深化,地方政府投資建設(shè)資金大大增加。面對(duì)國有銀行嚴(yán)苛的審查和監(jiān)管,為了防止資金鏈斷裂,地方政府只得另謀出路,尋求與地方商業(yè)銀行的合作。地方商業(yè)銀行雖然存在規(guī)模小、資本金不足、技術(shù)手段落后等天然缺陷,但憑借其靈活的經(jīng)營機(jī)制和依靠政府的干預(yù),已逐漸成為主要的地方性金融力量。

    在近年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡中,政府與地方商業(yè)銀行形成了相互依靠,相互牽制的錯(cuò)綜關(guān)系。首先,政府因?qū)Φ胤缴虡I(yè)銀行的控股和其負(fù)責(zé)人任命上的影響,自然也會(huì)對(duì)其特殊“關(guān)照”。政府會(huì)將大量閑置資金和項(xiàng)目安排給地方商業(yè)銀行,但同時(shí),地方商業(yè)銀行要根據(jù)其偏好配置金融資源,從而導(dǎo)致地方商業(yè)銀行產(chǎn)生大量不良資產(chǎn),使得原本實(shí)力不就強(qiáng)、在股份制銀行和國有銀行夾縫中艱難生存的地方商業(yè)銀行雪上加霜。其次,由于政府夾在其中,金融監(jiān)管工作難以真正到位。各地方性商業(yè)銀行占的金融市場(chǎng)份額不大,金融監(jiān)管疏漏在所難免,這就給了地方商業(yè)銀行“打擦邊球”的鉆空機(jī)會(huì)。

    (三)與中央財(cái)政的博弈

    由于中國的國情所致,中央政府一方面牢牢掌控財(cái)政收入,另一方面又不斷下指標(biāo)讓各級(jí)、各地政府“配套”。在步步緊逼之下,地方政府為了增加GDP,抓住城市建設(shè)和發(fā)展的機(jī)會(huì),只能大量增加平臺(tái)公司債務(wù),或者不惜弄虛作假,虛報(bào)配套資金,爭(zhēng)取項(xiàng)目,用各項(xiàng)建設(shè)凸顯政績(jī),以求獲得中央政府更大的支持。這種情況下,中央政府為了規(guī)范地方債,控制地方債風(fēng)險(xiǎn),于是采取了中央代發(fā)地方債的措施。例如,為更好對(duì)中央投資項(xiàng)目進(jìn)行配套,財(cái)政部在2009年和2010年分別代理地方政府發(fā)行了2000億元的地方債。2012年中央代發(fā)地方債額度再次增加至2500億元。從政策設(shè)計(jì)上看,中央代發(fā)地方債充分考慮了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但也要看到,中央代發(fā)地方債更多的是一項(xiàng)過渡性的救市舉措。以中央擔(dān)保和審批為基礎(chǔ)的地方債在減少風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),也可能衍生出資金挪用、地方政府過度舉債相等關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和問題。

    (四)自身缺陷

    地方政府是城鎮(zhèn)化的主要執(zhí)行者和管理者,其現(xiàn)行融資方式的不足很大程度上在于政府自身運(yùn)作不夠規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)比較集中、缺乏有效監(jiān)督等諸多問題。

    一是“土地財(cái)政”催生投機(jī)行為,衍生經(jīng)濟(jì)泡沫。由于土地財(cái)政的存在,在“效益最大化”的利益機(jī)制驅(qū)動(dòng)下,不少企業(yè)紛紛投資房地產(chǎn)行業(yè),使得地方政府急功近利,形成“透支”地方生態(tài)環(huán)境和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的短期行為。同時(shí)僅靠土地財(cái)政的拉動(dòng),過高的房?jī)r(jià)推高了城鎮(zhèn)化的成本,透支了城市發(fā)展的未來,削弱了城市的競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力。

    二是地方政府投融資行為缺乏有效的管理和監(jiān)督。從管理來看,無論是機(jī)構(gòu)設(shè)置、客戶審查還是違規(guī)查處都明顯地表現(xiàn)出專業(yè)人才缺乏、規(guī)范性不夠、業(yè)務(wù)水準(zhǔn)不高的問題。在監(jiān)管方面,政府通過地方平臺(tái)的融資行為缺乏各方特別是公眾的有效參與,地方人大普遍沒有發(fā)揮有效的監(jiān)督和制約作用,在地方政府普遍存在的投資沖動(dòng)下,產(chǎn)生投資決策科學(xué)性不足,投資行為缺乏約束,投資質(zhì)量和投資效益不高等一系列弊端。

    三是配套資金不到位,地方債務(wù)缺乏約束。目前配套資金執(zhí)行結(jié)果的總體情況是:省級(jí)超額,市欠縣,縣債嚴(yán)重。在現(xiàn)行以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為核心的政府績(jī)效評(píng)價(jià)和干部政績(jī)考核體系下,地方政府為了GDP增速指標(biāo)推行“政績(jī)工程”,加之不完善的“配套”體制,政府主要考慮如何“圈錢”而較少考慮未來如何“還錢”,沒有建立有效的償還機(jī)制和決策責(zé)任機(jī)制,不利于強(qiáng)化地方政府的債務(wù)約束。

    三、建議及展望

    (一)促進(jìn)“事權(quán)”和“財(cái)權(quán)”的配套改革

    地方政府配套資金短缺的背后,是我國1994年分稅制改革以后,地方“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”不匹配的現(xiàn)狀,即“拿錢的不干事,干事的沒有錢”。要改變此狀況,緩解地方資金短缺壓力,就要做好地方債制度的配套工作,明確政府責(zé)任。具體說來,首先,要明確政府支出責(zé)任。一方面地方政府應(yīng)該遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,使其投入主要集中于社會(huì)保障、公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和公益性投資等項(xiàng)目上,界定好政府職能。另一方面現(xiàn)行財(cái)政體制格局下的財(cái)政收入向上集中,而財(cái)政支出責(zé)任下移的狀況應(yīng)當(dāng)有所改變,上下級(jí)政府間的事權(quán)應(yīng)合理劃分。此外,還要明確政府的債務(wù)償還責(zé)任。理清本屆政府新發(fā)生債務(wù)和歷史遺留債務(wù)的責(zé)任,理清本級(jí)政府和上級(jí)政府的債務(wù)償還責(zé)任,為今后地方政府舉債和償債提供依據(jù)。只有在明確政府責(zé)任范圍,理順地方政府基本職能之后,才能確定地方政府融資和管理等事項(xiàng)。

    (二)完善融資手段

    第一,“關(guān)后門,開前門”,讓地方負(fù)債顯性并規(guī)范化。首先,弄清地方債務(wù)包括隱性債務(wù)的規(guī)模,清楚政府債務(wù)類型和規(guī)模是對(duì)政府財(cái)政信用評(píng)級(jí)的基石,是中央政府進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理的前提。然后,借助中央政府代發(fā)地方債打開地方政府融資渠道的“前門”,關(guān)小地方政府融資平臺(tái)的“后門”。讓地方政府的債務(wù)從隱性逐步走向透明。

    第二,尋求融資方式的創(chuàng)新與突破。新型城鎮(zhèn)化的詮釋在于,有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化的同時(shí),建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制,鋼筋水泥讓位于人本主義,速度數(shù)量讓位于質(zhì)量效益。在此意義下,城鎮(zhèn)化的融資方式應(yīng)當(dāng)站在多元化的視角尋求新的突破。中國農(nóng)業(yè)銀行行長(zhǎng)張?jiān)普J(rèn)為,“城鎮(zhèn)化融資創(chuàng)新是一個(gè)系統(tǒng)工程,涉及債券、資產(chǎn)證券化、股權(quán)融資、金融租賃等多種形式,需要各種金融主體的深度參與?!钡胤秸畱?yīng)當(dāng)以更多市場(chǎng)化的方式籌集城鎮(zhèn)化資金,加大投融資體制改革,讓民間資本有更多的機(jī)會(huì)參與城市公共設(shè)施、健康醫(yī)療、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域,結(jié)合城鎮(zhèn)化特點(diǎn),讓市場(chǎng)金融工具發(fā)揮作用。

    第三,以全局觀防范城鎮(zhèn)化融投資風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化是個(gè)周期較長(zhǎng)的過程,可以分期投入,但切勿急功近利,以臨時(shí)性舉措給未來發(fā)展埋下隱患。另外,要設(shè)立不同領(lǐng)域和區(qū)域的防火墻,避免一個(gè)點(diǎn)影響到整個(gè)面造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

    (三)加強(qiáng)各方監(jiān)管

    第一,規(guī)范投資基金融資平臺(tái)。為降低金融風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)前需要注意的是,應(yīng)規(guī)范地方融資平臺(tái),將融資平臺(tái)嚴(yán)格限定在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

    第二,加強(qiáng)對(duì)地方商業(yè)銀行的監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要排除各種干擾,在充分認(rèn)識(shí)地方商業(yè)銀行特殊性的同時(shí),監(jiān)督其與其他股份制商業(yè)銀行一樣按照銀監(jiān)會(huì)“三法一指引”規(guī)范運(yùn)作,認(rèn)真防范風(fēng)險(xiǎn),讓風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍內(nèi)。

    第三,強(qiáng)化政府預(yù)算管理。各級(jí)政府和財(cái)政部門必須按照項(xiàng)目合同、協(xié)定規(guī)定的配套資金比例安排資金,將項(xiàng)目配套資金納入財(cái)政預(yù)算,確保配套資金按時(shí)足額到位。在審計(jì)檢查中,發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目配套資金未落實(shí)到位的,可采取削減次年項(xiàng)目資金計(jì)劃額度或取消立項(xiàng)資格并予以處罰等措施。

    第四,強(qiáng)化人大和公眾監(jiān)督。應(yīng)賦予并加強(qiáng)人大全過程審議和監(jiān)督地方政府發(fā)債的權(quán)力,對(duì)違反相應(yīng)法律的行為和責(zé)任人必須有所懲戒。此外,還要設(shè)計(jì)一套公開透明的信息披露機(jī)制,讓公眾和市場(chǎng)隨時(shí)了解資金的使用情況,防止滋生腐敗,提高地方債使用效率。

    [1]周曉明.地方債:中國式的次貸危機(jī)——從穆迪調(diào)低中國地方政府信用談起[J].財(cái)經(jīng)科學(xué),2013(9).

    [2]陳少強(qiáng).中央代發(fā)地方債研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2009(7).

    [3]薛翠翠,馮廣京,張冰松.城鎮(zhèn)化建設(shè)資金規(guī)模及土地財(cái)政改革——新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政代償機(jī)制研究評(píng)述[J].中國土地科學(xué),2013(11).

    [4]胡朝暉.建立適應(yīng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的地方公債制度[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2011(7).

    [5]虞群娥.政府參與地方商業(yè)銀行的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].金融研究,2004(7).

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