我國(guó)燃?xì)庑袠I(yè)改革探析

張鐵成

摘要：由于行業(yè)的特殊性，燃?xì)庑袠I(yè)是一種具有較為典型的自然壟斷特征并且事關(guān)民生的重要公用事業(yè)。在這一行業(yè)中，政府長(zhǎng)期承擔(dān)著相應(yīng)的建設(shè)與管理職責(zé)。而隨著燃?xì)饧夹g(shù)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)也面臨了一系列改革和發(fā)展問題。文章基于已有文獻(xiàn)和燃?xì)庑袠I(yè)的經(jīng)營(yíng)實(shí)踐，從我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展面臨的主要問題入手，對(duì)今后一段時(shí)期內(nèi)燃?xì)庑袠I(yè)改革的具體思路進(jìn)行了分析和探討。

關(guān)鍵詞：燃?xì)庑袠I(yè)；政府管制；行業(yè)改革

中圖分類號(hào)：F407 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-2374（2014）12-0171-02

自我國(guó)加入WTO以來，依據(jù)相關(guān)貿(mào)易規(guī)定我國(guó)逐步放開了諸多管制行業(yè)的進(jìn)入限制，使得外資以及民營(yíng)資本能夠在這些行業(yè)中發(fā)揮作用。這其中，城市燃?xì)庑袠I(yè)是受到相關(guān)影響較大的行業(yè)領(lǐng)域之一。我們知道，由于燃?xì)庑袠I(yè)具有自然壟斷性質(zhì)，這也就意味著其平均成本呈遞減趨勢(shì)，但與此同時(shí)它也需要有較大的前期固定資本投入。因此，城市燃?xì)庑袠I(yè)在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中或者由政府加以管制，或者直接由政府的代理單位進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。而從社會(huì)民生的角度來說，對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)行管制具有合理性和必要性，但與此同時(shí)它也帶來了諸多現(xiàn)實(shí)問題。比如燃?xì)庑袠I(yè)經(jīng)營(yíng)效率不高、燃?xì)夤鹃L(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，等等。特別是，在加入WTO以后，外資以及民營(yíng)資本的進(jìn)入也將對(duì)現(xiàn)行的燃?xì)庑袠I(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐提出挑戰(zhàn)。在這種背景下，對(duì)我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)行改革的討論就受到了越來越多的關(guān)注與重視。應(yīng)當(dāng)來說，城市燃?xì)庑袠I(yè)改革將是一項(xiàng)必然趨勢(shì)，但是如何改革、改革的方向是什么等一系列問題也不可能被回避。

因此，本文在后續(xù)探討中將首先從分析我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)的主要問題入手，并進(jìn)一步對(duì)上述問題進(jìn)行解答，從而提出我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)改革的思路及措施。

1 我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展存在的主要問題

1.1 對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)的公共事業(yè)屬性認(rèn)識(shí)不清

在燃?xì)庑袠I(yè)的改革過程中，一個(gè)重要的爭(zhēng)論點(diǎn)就在于是否要實(shí)行燃?xì)庑袠I(yè)的民營(yíng)化發(fā)展。其主要理由在于民營(yíng)化有助于提高經(jīng)營(yíng)效率，提高燃?xì)馄髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。但是，在這一爭(zhēng)論過程中人們往往忽略的一點(diǎn)則在于，城市燃?xì)庑袠I(yè)并不是一個(gè)完全以“效率”來定高低的產(chǎn)業(yè)，它同樣也是一項(xiàng)旨在提高社會(huì)整體福利水平的公共事業(yè)。因此，燃?xì)庑袠I(yè)無論是由政府代理單位經(jīng)營(yíng)還是由民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，最根本的一點(diǎn)是不能脫離其公共屬性。否則將可能使燃?xì)庑袠I(yè)重新回復(fù)到利用壟斷地位獲取超額利潤(rùn)的狀態(tài)。而這一點(diǎn)則恰恰是燃?xì)庑袠I(yè)改革爭(zhēng)論中人們往往會(huì)忽略的方面。

1.2 燃?xì)庑袠I(yè)的價(jià)格管制缺乏科學(xué)性和靈活性

政府對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)的管制措施最重要的手段就是價(jià)格管制。但是，目前來說相關(guān)價(jià)格管制手段和方法也存在諸多不足。其中最大的問題就在于燃?xì)庑袠I(yè)的價(jià)格管制缺乏科學(xué)性和靈活性。以常用的成本加成定價(jià)法為例，政府必須依靠燃?xì)馄髽I(yè)上報(bào)的經(jīng)營(yíng)成本為依據(jù)，在此基礎(chǔ)上增加一個(gè)合理的超額部分作為燃?xì)庀M(fèi)的最終價(jià)格。其問題在于，首先燃?xì)馄髽I(yè)上報(bào)的成本高低難以準(zhǔn)確確定，并且額外的價(jià)格加成究竟如何才算科學(xué)也無從考察。這樣最終形成的燃?xì)鈨r(jià)格往往會(huì)偏離合理的價(jià)格水平。此外，國(guó)內(nèi)各城市對(duì)燃?xì)獾膬r(jià)格管制手段不僅形式單一，而且長(zhǎng)時(shí)間不會(huì)改變，從而使其難以適應(yīng)行業(yè)技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的要求。

1.3 燃?xì)夤芫W(wǎng)管理混亂，存在重大安全隱患

近年來，隨著城市建設(shè)的加速推進(jìn)，地下管線也不斷增多。由于地下管線管理涉及多個(gè)部門，且不同部門之間缺乏相應(yīng)的協(xié)商機(jī)制，因而使得對(duì)地下管線缺乏規(guī)范管理，不同部門之間依據(jù)自身利益需要隨意布線，因而給燃?xì)夤芫€帶來重大的安全隱患。如2013年6月11日蘇州市燃?xì)夤旧顓^(qū)辦公樓食堂爆炸事故，和2013年12月26日瀘州市江陽區(qū)摩爾瑪商場(chǎng)天然氣爆燃事故等。

1.4 缺乏專門的燃?xì)夤苤茩C(jī)構(gòu)和管制法規(guī)

西方國(guó)家燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，建立專門化的燃?xì)夤苤茩C(jī)構(gòu)具有許多現(xiàn)實(shí)優(yōu)點(diǎn)，比如專業(yè)性強(qiáng)，管理經(jīng)驗(yàn)和管理手段較為多樣靈活，并且不受政府換屆的影響等等。相比之下，我國(guó)燃?xì)夤苤茩C(jī)構(gòu)主要是城市的公用事業(yè)局，它并不是專門化的燃?xì)夤苤茩C(jī)構(gòu)，同時(shí)也不具有獨(dú)立的燃?xì)獗O(jiān)管職能，而是要受到政府行政部門的領(lǐng)導(dǎo)。此外，在對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)行管制的過程中，相關(guān)法律規(guī)范也較為缺乏，這一點(diǎn)與西方早已制定《燃?xì)夥ā返膰?guó)家相比仍存在很大差距。在實(shí)踐中，缺乏專門的燃?xì)夤苤品ㄒ?guī)也十分不利于我國(guó)城市燃?xì)庑袠I(yè)的合理健康發(fā)展。

2 燃?xì)庑袠I(yè)改革的思路及措施

2.1 適當(dāng)引入私營(yíng)資本

如前所述，城市燃?xì)庑袠I(yè)的公共事業(yè)屬性是其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的重要前提，因此對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)的改革不應(yīng)脫離這一屬性。但另一方面我們也知道，當(dāng)前國(guó)有經(jīng)營(yíng)燃?xì)庑袠I(yè)的一個(gè)突出問題就是政企不分導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)缺乏效率。因此，針對(duì)這一問題我們認(rèn)為，可以在堅(jiān)持燃?xì)庑袠I(yè)公共性的條件下適當(dāng)引入私營(yíng)資本參與經(jīng)營(yíng)過程，這樣既可以保證政府對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)的適當(dāng)管制，又可以借助私營(yíng)資本的參與提高供給效率。當(dāng)然，引入私營(yíng)資本的目的不在于對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)行民營(yíng)化改革，而是在引入各種社會(huì)資本的條件下更好的提高燃?xì)庑袠I(yè)的管理水平，同時(shí)提高其社會(huì)總體福利。引入以分業(yè)進(jìn)行管制的過程中，相關(guān)法律規(guī)范也較為缺乏，這一點(diǎn)與歐美相比仍然是有差距的。

2.2 建立科學(xué)合理的燃?xì)鈨r(jià)格管制體系

價(jià)格管制是政府對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)行管理的重要手段。針對(duì)當(dāng)前燃?xì)鈨r(jià)格管制存在的諸多問題，本文認(rèn)為應(yīng)該首先對(duì)成本加成定價(jià)法進(jìn)行革新，在借鑒西方國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立合理的燃?xì)舛▋r(jià)方法。比如可以參照英國(guó)的最高限價(jià)RPI-X模式，促使燃?xì)馄髽I(yè)更多的關(guān)注提高其生產(chǎn)率水平（X）。此外，燃?xì)庀M(fèi)的合理定價(jià)也離不開廣大社會(huì)公眾的參與。因此在確定燃?xì)鈨r(jià)格的過程中也應(yīng)廣泛聽取社會(huì)各方的意見。對(duì)此，可以適當(dāng)考慮建立燃?xì)鈨r(jià)格的社會(huì)聽證制度，邀請(qǐng)社會(huì)各方參與到燃?xì)庑袠I(yè)的價(jià)格制定中來。這樣最終形成的燃?xì)鈨r(jià)格也容易為社會(huì)各界所接受。

2.3 加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成齊抓共管的管理格局

首先，應(yīng)加強(qiáng)鋪設(shè)地下管網(wǎng)的不同部門之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息溝通，資源共享。在鋪設(shè)通訊、電力等管線的時(shí)候，做到對(duì)燃?xì)夤芫€的準(zhǔn)確位置有清晰的了解，以防止因施工不當(dāng)造成燃?xì)庑孤?，或者不同管線間間距未達(dá)到安全標(biāo)準(zhǔn)，而形成安全隱患。其次，各級(jí)政府必須充分認(rèn)識(shí)到燃?xì)夤艿赖恼級(jí)旱奈：π裕哟蟛鸪Χ?，提高燃?xì)夤艿赖倪\(yùn)行安全系數(shù)。

2.4 成立燃?xì)夤苤茖ｉT機(jī)構(gòu)，盡快出臺(tái)《燃?xì)夥ā?/p>

鑒于燃?xì)庑袠I(yè)的重要性，可以考慮成立專門的燃?xì)夤苤茩C(jī)構(gòu)，并在機(jī)構(gòu)人員的安排上更多的引進(jìn)相應(yīng)的技術(shù)人才。同時(shí)，更多的賦予該機(jī)構(gòu)獨(dú)立的燃?xì)庑袠I(yè)監(jiān)督權(quán)，使其能夠更加獨(dú)立的開展燃?xì)獗O(jiān)管工作。此外，燃?xì)獗O(jiān)管也必須有法可依、有章可循，因此盡快出臺(tái)相應(yīng)的《燃?xì)夥ā肪惋@得十分必要。在這方面，可以首先參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家的燃?xì)夥ㄒ?guī)條例，并結(jié)合我國(guó)的具體情況對(duì)《燃?xì)夥ā愤M(jìn)行補(bǔ)充完善。在此基礎(chǔ)上，各級(jí)城市政府也可以結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)一些《燃?xì)夥ā返难a(bǔ)充條例，并進(jìn)一步形成燃?xì)庑袠I(yè)管制的完善法規(guī)體系。

城市燃?xì)庑袠I(yè)是一項(xiàng)重要的社會(huì)公共事業(yè)，而隨著燃?xì)饧夹g(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)進(jìn)行改革更是一項(xiàng)長(zhǎng)期過程。在這一進(jìn)程中，必須始終把握燃?xì)庑袠I(yè)的社會(huì)公共屬性，才能使其改革方向始終沿著服務(wù)民生的道路前進(jìn)。

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