基層政府：體制性沖突與治理危機(jī)

趙樹凱

深入觀察基層政府內(nèi)部的運(yùn)行過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個(gè)政府系統(tǒng)在政治語(yǔ)言上具有高度一致性，但是，實(shí)際的政府運(yùn)行充滿了矛盾。在許多情況下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部不僅不太認(rèn)同上級(jí)政府的政策措施，也不太認(rèn)同上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權(quán)力紛爭(zhēng)在增加，行政系統(tǒng)自身不同部門之間的矛盾也在增多。所有這些沖突，都嚴(yán)重?fù)p害了政府權(quán)威和治理的效率，直接造成鄉(xiāng)村治理的低質(zhì)。進(jìn)一步說(shuō)，是政府本身的體制性沖突造成了鄉(xiāng)村治理不善。不論經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還是公共服務(wù)增加，都不能自動(dòng)解決這種沖突。治理危機(jī)既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。

基層治理狀況是國(guó)家治理能力的集中體現(xiàn)?；蛘哒f(shuō)，國(guó)家治理體系和治理能力的有效程度，要通過(guò)基層治理的績(jī)效反映出來(lái)。

顯然，當(dāng)下的基層治理存在突出問(wèn)題。這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面，一個(gè)是社會(huì)層面，一個(gè)是政府層面。從社會(huì)層面看，鄉(xiāng)村社會(huì)沖突加劇，鄉(xiāng)村民眾針對(duì)基層政府的抗?fàn)幓顒?dòng)增加，包括沖突的種類增加、介入沖突的社會(huì)群體增加、沖突的總體規(guī)模也在擴(kuò)展；從政府層面看，不同層級(jí)政府之間的關(guān)系趨于緊張，上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府部門之間，彼此間信任下降，互動(dòng)中的不合作增加。這種政府體系內(nèi)部的信任下降和摩擦增加，不僅表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)之間，也表現(xiàn)在黨組織和行政組織之間，還表現(xiàn)在政府組織與社會(huì)組織之間。社會(huì)層面的沖突與政府體制自身的沖突有著內(nèi)在聯(lián)系，政府體制的自身沖突直接孕育催生了大量社會(huì)沖突。

現(xiàn)在基層鄉(xiāng)村陷入了“強(qiáng)發(fā)展”與“弱治理”的困局

如果把“發(fā)展”與“治理”作為觀察中國(guó)鄉(xiāng)村的兩個(gè)視角，可以說(shuō)，現(xiàn)在基層鄉(xiāng)村陷入了“強(qiáng)發(fā)展”與“弱治理”的困局。進(jìn)入新世紀(jì)十多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展形勢(shì)良好。農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，公共物品供給快速增加，農(nóng)民生活顯著改善。但是，從治理的角度看，快速的發(fā)展并沒(méi)有帶來(lái)良好的治理，或者說(shuō)，治理的質(zhì)量并沒(méi)有獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的提升，相反，諸多方面治理的質(zhì)量還在下降。這種“強(qiáng)發(fā)展和弱治理”的現(xiàn)象，不僅成為人們理解中國(guó)發(fā)展的困惑，而且也在加劇社會(huì)的緊張和不安，并引發(fā)人們對(duì)于未來(lái)中國(guó)走向的疑慮。

如果歷史地考察，可以發(fā)現(xiàn)，這種發(fā)展與治理的不平衡并非始于近十年。

1980年代中后期，農(nóng)村中的沖突現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，政策語(yǔ)言的表述是“干群關(guān)系緊張”“群體性事件增加”，大量沖突圍繞農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)而展開。當(dāng)時(shí)，中央政府規(guī)定了農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)了對(duì)地方政府行為的監(jiān)管。與此同時(shí)，各級(jí)政府強(qiáng)調(diào)：解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，根本上是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，提高農(nóng)民收入?！鞍l(fā)展是硬道理”被提到更高程度。在整個(gè)1990年代，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持了較快發(fā)展，但是，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)引起的社會(huì)沖突迅速增加，如地方政府強(qiáng)制農(nóng)民集資修路、建學(xué)校、發(fā)干部工資等生出各種抵抗，沖突規(guī)模不斷擴(kuò)大，沖突程度不斷激化?？梢姡?jīng)濟(jì)發(fā)展和收入增加并沒(méi)有解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題引發(fā)的鄉(xiāng)村沖突，治理危機(jī)仍在加深。

從2000年開始，中央政府決定開展稅費(fèi)改革，并在2003年決定全面取消農(nóng)業(yè)稅。同時(shí)，決策層認(rèn)識(shí)到：農(nóng)村沖突增加的基本原因，是政府過(guò)度注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽略了公共服務(wù)和公共物品的投入。由此，農(nóng)村政策的基調(diào)確定為“少取，多予，放活”。政府開始重視農(nóng)村公共服務(wù)改善，在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼等方面投入大量資金。這些惠農(nóng)政策受到了農(nóng)民的高度評(píng)價(jià)和積極擁護(hù)。但是，在公共服務(wù)和農(nóng)民生活顯著提升的條件下，農(nóng)民與政府的關(guān)系并沒(méi)有根本改善，沖突和抵抗仍然廣泛發(fā)生。近幾年，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，“維穩(wěn)”任務(wù)日益沉重，成為政府工作中最頭疼的事情。由此看來(lái)，不論是快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還是重大的公共物品投入，都未能從根本上改善鄉(xiāng)村治理。

政府本身的體制性沖突造成了鄉(xiāng)村治理不善

探索中國(guó)社會(huì)沖突加劇的發(fā)生發(fā)展過(guò)程，還應(yīng)該著眼于政府體制本身。

考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的政府治理體制存在著內(nèi)在的邏輯沖突。為改善治理而推進(jìn)的體制性措施，演化為兩種方向相反的體制性力量，在政府系統(tǒng)內(nèi)部同時(shí)并存、相互糾纏、持續(xù)沖突，消解政府治理效果，導(dǎo)致社會(huì)沖突加劇。這種體制性沖突，既扭曲了中央與地方不同層級(jí)政府間的關(guān)系，也扭曲了同一層級(jí)政府內(nèi)部不同部門之間的互動(dòng)，還在整體上損害了政府體制本身的合法性，成為地方治理危機(jī)的關(guān)鍵性成因。

政府運(yùn)行的體制性沖突主要體現(xiàn)在如下方面：

預(yù)算管理的體制性沖突。最近幾年間，中央政府已意識(shí)到1990年代中期以來(lái)不斷集權(quán)帶來(lái)的問(wèn)題，開始探索擴(kuò)大基層政府權(quán)力的改革，其中最重要的是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，核心內(nèi)容是預(yù)算財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，實(shí)行“財(cái)政體制的省直管縣”，減少市級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算方面對(duì)于縣級(jí)政府的控制，同時(shí)，將一些市級(jí)行政管理權(quán)也下放到縣級(jí)政府。但是，在具體預(yù)算安排和財(cái)政管理上，上級(jí)政府卻對(duì)基層政府提出越來(lái)越具體嚴(yán)格的要求。上級(jí)政府（包括中央、省、市）經(jīng)常直接提出基層財(cái)政收入的多少比例必須用于某種開支，直接規(guī)定一些基層政府部門使用何種辦公設(shè)備。不僅如此，中央有關(guān)部門還直接規(guī)定村級(jí)官員的工資水平。作出規(guī)定之后，上級(jí)政府還會(huì)安排檢查督促，并利用上級(jí)政府對(duì)基層的人事控制權(quán)來(lái)保證這種預(yù)算控制的落實(shí)。由此，基層政府的預(yù)算權(quán)被嚴(yán)重侵蝕，這造成基層政府工作的大量矛盾沖突，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)上級(jí)政府的抱怨。

官員管理的體制性沖突。加強(qiáng)垂直管理是近十年來(lái)再度中央集權(quán)化的重要特點(diǎn)，但這種舉措受到了基層政府的抵制，本身也造成了很多問(wèn)題。如今，機(jī)構(gòu)編制的垂直化管理趨勢(shì)已經(jīng)式微，但是，對(duì)于官員本身的垂直管理仍在加強(qiáng)。甚至有些部門雖整體上不屬于垂直管理，但其主要負(fù)責(zé)官員也被收歸上級(jí)直接任命（如國(guó)土資源部門）?；鶎诱牟块T設(shè)置和人員規(guī)模，歷來(lái)是上級(jí)政府直接控制，最近幾年的控制趨于更加嚴(yán)格，以至中央和省級(jí)政府直接控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制規(guī)模。這使得基層政府無(wú)法根據(jù)本地情況來(lái)確定政府部門的設(shè)置。從基層領(lǐng)導(dǎo)干部的任命看，上級(jí)政府也加強(qiáng)了控制。縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的任免過(guò)去是由市級(jí)黨委直接決定，現(xiàn)已收歸到省級(jí)黨委；鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的任免過(guò)去由縣級(jí)黨委直接決定，現(xiàn)在需要市級(jí)黨委批準(zhǔn)。由上級(jí)黨委直接從上級(jí)機(jī)構(gòu)安排到下級(jí)政府擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的情況有增無(wú)減。這種“官員空降”不僅因擠占了基層官員的升遷機(jī)會(huì)而受到基層抵制，而且由于“空降官員”不熟悉基層事務(wù)，處理復(fù)雜問(wèn)題不得力，往往導(dǎo)致一些小問(wèn)題成為大事變。在官員的選拔機(jī)制方面，公開性和參與性都有明顯提升，選舉范圍有所擴(kuò)大，選舉的程序有所嚴(yán)格。但是，與此同時(shí)，上級(jí)對(duì)于選舉結(jié)果的控制也在強(qiáng)化。即上級(jí)政府對(duì)于基層政府的官員選拔，一方面強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大民主選舉，另一方面也采取措施要求選舉結(jié)果保證“組織意圖的落實(shí)”。這種自相矛盾的體制運(yùn)行，嚴(yán)重?fù)p害了體制的效率和權(quán)威。endprint

政府問(wèn)責(zé)的體制性沖突。自上而下的考核檢查不斷強(qiáng)化，加劇了體制的內(nèi)在緊張。近十年政府問(wèn)責(zé)體系演變的基本特點(diǎn)可歸納為：一方面，民眾對(duì)于政府的問(wèn)責(zé)參與能力和要求在提升，基層政府被上級(jí)政府要求更好地對(duì)民眾負(fù)責(zé)；另一方面，上級(jí)政府對(duì)基層政府的考核規(guī)制不斷增加和全面強(qiáng)化。二十世紀(jì)八九十年代，來(lái)自上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)考核，主要發(fā)生在計(jì)劃生育、財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，以往的考核依然強(qiáng)勁，新的考核項(xiàng)目更加突出，如土地利用的考核、專項(xiàng)財(cái)政資金的考核、社會(huì)治安的考核，其中最重要的是信訪和“維穩(wěn)”的考核。這些考核和規(guī)制行為本身正在衍生出新的問(wèn)題。就如信訪考核，上級(jí)政府的考核方法，主要是以上訪人數(shù)和上訪方式作為考核或處罰基層政府官員的標(biāo)準(zhǔn)，而不論基層政府是否有處理問(wèn)題的具體責(zé)任和權(quán)力。這種“維穩(wěn)”考核體系不僅嚴(yán)重地破壞了基層政府對(duì)于上級(jí)政府的信任，而且也造成一些人利用這種不合理考核體制而給政府制造更多麻煩。

基層政府與基層自治的體制性沖突。自1980年代末以來(lái)，中央政府開始推進(jìn)村民自治?，F(xiàn)在，村民自治的具體制度規(guī)范，特別是村民的政治參與能力，都有了巨大提升。但是，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，面臨村民自治組織與基層黨組織的權(quán)力紛爭(zhēng)、村級(jí)組織與基層政府的權(quán)力紛爭(zhēng)，上級(jí)政府出臺(tái)了一些新的制度規(guī)范，更加強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化黨組織對(duì)村民組織的控制，強(qiáng)化基層政府對(duì)于村級(jí)組織的直接控制?；鶎诱絹?lái)越把村級(jí)組織作為政府官僚體系的一個(gè)部分來(lái)管理。在村民政治自主性不斷增強(qiáng)的情況下，村莊和村民對(duì)于基層政府直接控制的抵抗也在不斷激化。于是，在政府控制加強(qiáng)的表象下，政府對(duì)于村莊組織的實(shí)際控制明顯弱化，基層政府與村莊社會(huì)日益脫節(jié)。

如果深入觀察基層政府內(nèi)部的運(yùn)行過(guò)程，可以發(fā)現(xiàn)，雖然整個(gè)政府系統(tǒng)在政治語(yǔ)言上具有高度一致性，但是，實(shí)際的政府運(yùn)行充滿了矛盾。而且，這些矛盾顯然比前些年更多了。在許多情況下，基層領(lǐng)導(dǎo)干部不僅不太認(rèn)同上級(jí)政府的政策措施，也不太認(rèn)同上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的能力品行；基層黨委部門和行政部門的權(quán)力紛爭(zhēng)在增加，行政系統(tǒng)自身不同部門之間的矛盾也在增多。所有這些沖突，都嚴(yán)重?fù)p害了政府權(quán)威和治理的效率，直接造成鄉(xiāng)村治理的低質(zhì)。

中國(guó)鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)解決治理體制自身的沖突

現(xiàn)在，鄉(xiāng)村治理正深陷內(nèi)在的自我矛盾之中。這種治理危機(jī)既困擾中央政府和地方政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國(guó)鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)解決治理體制自身的沖突。

目前關(guān)于政府治理的研究，特別是政府的透明度和問(wèn)責(zé)機(jī)制的研究，雖然成果很多，但有一個(gè)重要缺陷，這就是缺乏“黨”的研究視角。不論是實(shí)際的改革過(guò)程，還是學(xué)術(shù)研究，在總結(jié)政府透明度和問(wèn)責(zé)性的過(guò)程中，都把關(guān)注的重點(diǎn)放在了政府機(jī)構(gòu)本身，而對(duì)于黨委的組織有所忽略。在中國(guó)，研究政府的透明與問(wèn)責(zé)，不能不特別關(guān)注黨組織的透明與問(wèn)責(zé)。

中國(guó)是共產(chǎn)黨執(zhí)政，現(xiàn)行黨政體制的基本特點(diǎn)是：各級(jí)政府是由同級(jí)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的，政府的重大決策實(shí)際上都出自黨委；在許多情況下黨委的工作和政府工作是一體的，或者說(shuō)是黨委部門取代了政府部門的工作。但是，黨組織的透明過(guò)程不同于政府機(jī)構(gòu)，黨組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制也不同于政府機(jī)構(gòu)。在這種情況下，討論政府透明度和問(wèn)責(zé)問(wèn)題，也需要同時(shí)關(guān)注黨組織的透明度和問(wèn)責(zé)問(wèn)題。所以說(shuō)，政府的績(jī)效與問(wèn)責(zé)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是黨組織的績(jī)效與問(wèn)責(zé)。

在基層，在提升黨和政府的透明度和問(wèn)責(zé)性方面，近些年來(lái)已經(jīng)出現(xiàn)很多創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。這些創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)發(fā)生的基本背景是：其一，近些年來(lái)，黨中央也在積極提倡和要求黨務(wù)公開，強(qiáng)調(diào)黨的工作部門要有績(jī)效評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)；其二，基層黨政組織在面臨大量的社會(huì)矛盾和復(fù)雜的利益關(guān)系，在處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題過(guò)程中，來(lái)自公民的要求和壓力，推動(dòng)了黨政組織的透明度和問(wèn)責(zé)性建設(shè)；其三，在基層領(lǐng)導(dǎo)中產(chǎn)生了一些有改革要求和政治勇氣的人，他們大膽改革傳統(tǒng)的黨和政府工作方式，在增強(qiáng)黨組織透明度和問(wèn)責(zé)性方面做了很多探索?？梢哉f(shuō)，黨組織在透明和問(wèn)責(zé)方面的實(shí)踐創(chuàng)新，是走在研究界前面的，反而研究者的觀察和總結(jié)很不夠。因此，為了更好地理解中國(guó)的黨政體制，為了更好地總結(jié)黨國(guó)體制的實(shí)際運(yùn)行，開展關(guān)于黨組織的治理與創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)研究很有必要。

筆者認(rèn)為，研究基層黨的治理，重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)該是：以縣市黨組織的運(yùn)行為觀察面，全面考察和總結(jié)基層黨組織在增強(qiáng)透明度和提升問(wèn)責(zé)性方面的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，為基層黨組織的深入改革提供研究支持。在中國(guó)，以黨領(lǐng)政的體制是一個(gè)嚴(yán)密系統(tǒng)，但是這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部是有層級(jí)的，也有板塊的。任何研究都沒(méi)有辦法關(guān)觀這個(gè)體制的全部，都需要選取一個(gè)特定的層級(jí)或者部門?？h（市）是中國(guó)政權(quán)體系的基本單位，縣市政權(quán)直接實(shí)施政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理，而且管理功能相當(dāng)完備。縣市以下政權(quán)，管理功能雖然直接但是不完備；縣市以上政權(quán)，管理功能雖然完備但是并不直接，只是一種間接的管理。所以，縣市黨政體制最能體現(xiàn)中國(guó)政治體制的基本特質(zhì)。以縣市為基本觀察面，向上可以仰視關(guān)注省市政權(quán)，向下可以俯瞰觀察鄉(xiāng)村政府。所以，研究基層黨組織的治理，應(yīng)該特別重視縣（市）層面。

如果改革不能在政治層面上有重大突破，治理危機(jī)的全面爆發(fā)將只是時(shí)間問(wèn)題

如前所述，新世紀(jì)以來(lái)，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢(shì)發(fā)生重要變化，其核心特征是：重新集權(quán)化過(guò)程全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，既造成縣鄉(xiāng)政府與上級(jí)政府的關(guān)系緊張，也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關(guān)系緊張。檢索這種重新集權(quán)化的起源，應(yīng)該說(shuō)始于1990年代中期。分稅制在造成基層財(cái)政逐步吃緊的基礎(chǔ)上，基層行政權(quán)力也被上級(jí)政府不斷蠶食，與此同時(shí)，上級(jí)政府施加給縣鄉(xiāng)政府的多種考核問(wèn)責(zé)，則進(jìn)一步惡化了縣鄉(xiāng)政府的運(yùn)行環(huán)境。大致從2010年開始，中央政府意識(shí)到這種重新集權(quán)化的積弊，開始采取某些調(diào)整措施，行政性分權(quán)有所推進(jìn)；在政府運(yùn)行體制上，中央在政府決策與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)產(chǎn)生方面有系列改革舉措。但是，迄今為止并沒(méi)有出現(xiàn)預(yù)期效果，更無(wú)法破解既定困局。不僅如此，有些舉措反而加劇了基層政府的內(nèi)在緊張與外部沖突。endprint