“正面清單”方法論

編者按

按照十八屆三中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的要求，“消除地區(qū)封鎖、打破行業(yè)壟斷，維護(hù)全國市場的統(tǒng)一開放、公平誠信、競爭有序”是重要的一項(xiàng)。

具體要如何執(zhí)行？《工作方案》采用了負(fù)面清單管理的辦法，即清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實(shí)行優(yōu)惠政策的行為。

有專家談到，“負(fù)面清單最早出現(xiàn)在我國加入WTO的過程中，即將不允許外商投資的領(lǐng)域用一張清楚的負(fù)面清單列出來。十八屆三中全會也規(guī)定了實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，只要是‘負(fù)面清單之外，各類市場主體都可進(jìn)入?！?/p>

不久前，中國經(jīng)濟(jì)改革研究基金會理事長、國民經(jīng)濟(jì)研究所所長樊綱談到了他對市場和政府職能在“清單管理”上的觀點(diǎn)。本文根據(jù)樊綱的發(fā)言整理，未予本人審核。

開放“正面清單”才有創(chuàng)新

中國近來正在開始新一輪的改革和發(fā)展，引起了熱議，大家關(guān)注比較多的是如何發(fā)揮市場的作用，如何發(fā)展金融、如何改革和發(fā)展企業(yè)的作用。

——發(fā)揮市場的決定性作用，這里面其實(shí)包含了一個(gè)含義，就是要使政府放棄很多管控的權(quán)力，也就是政府的行為本身要改變。我們要注意到，《公報(bào)》里面先是講了“要發(fā)揮市場在資源配置當(dāng)中的決定性作用”，緊接著一句話是“政府也要更好地履行自己的職能”。這個(gè)問題值得我們從很多方面進(jìn)一步研究和探討：怎樣才能把這樣一種精神貫徹下去。

最近，通過三中全會的文件，也通過上海自貿(mào)區(qū)已知的信息，社會上已經(jīng)熟悉了一個(gè)詞叫“負(fù)面清單管理”?！柏?fù)面清單管理”指的是政府怎么管理市場、怎么管理企業(yè)。基本的含義就是我只列一個(gè)單子清清楚楚地告訴你什么是不可以做的，除此之外就都是可做的。

這和我們以前的很多做法相比是一個(gè)重大進(jìn)步。以前是政府批準(zhǔn)做什么事情，才可以做什么事情。那種情況下是沒辦法創(chuàng)新的，因?yàn)閯?chuàng)新不是政府做的，創(chuàng)新永遠(yuǎn)是個(gè)人、企業(yè)、市場上發(fā)生的事情。如果政府都知道一件事可做，那這件事一定已經(jīng)過時(shí)，人人都已知道；或是已經(jīng)論證過這件事是可做的，對社會上其他人沒有傷害。因此，創(chuàng)新就無法發(fā)生。

只有用“負(fù)面清單管理”說明什么是不可做的，凡是不可做的都是可做的，人們才可以奇思怪想，智慧才能發(fā)揮正確的作用，才能想政府還不知道的事情，才能想別人還不知道的事情。這是一個(gè)重要的市場經(jīng)濟(jì)原則，也是一個(gè)法制的原則。

法制的原則是，凡是沒有法律規(guī)定的事情都是可做的，事后人們發(fā)現(xiàn)你做的創(chuàng)新可能對社會有壞處，可能損害了別人的利益，或者是需要在某種程度上進(jìn)行約束，這時(shí)，在事后會制定新的法規(guī)，然后再列入之前的清單。

“創(chuàng)新有害”這種情況肯定會發(fā)生，但是在沒有列入清單時(shí)，做這件事情合法，那就不能事后追究說違法了。只能說通過法律的那天起，再做是違法。這也是法制的精神。

這樣的制度和精神，才能使千百萬的企業(yè)、各種新的智慧、創(chuàng)新的能力充分發(fā)揮出來，這對今后的中國越來越重要。

過去我們模仿別人，因?yàn)槲覀冸x前沿還很遠(yuǎn)，我們還可以用那種模仿的辦法跟著別人走。已有的事情，我們就跟著追，這時(shí)候政府也會起到一些好的作用，來促進(jìn)這些事情。但今后，我們要跟世界上比創(chuàng)新了，促進(jìn)創(chuàng)新的制度就比較重要。

“各司其職”新解

“負(fù)面清單管理”這種精神只是法制的一半。法制精神的另一半是什么？凡是沒有規(guī)定可做的，政府就不可做。這是人民社會對政府的監(jiān)督和約束。

如果現(xiàn)在我們要實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的決定作用，要讓政府更好地發(fā)揮職能，第一應(yīng)是對企業(yè)和市場負(fù)面清單管理，然后用正面清單監(jiān)督政府。明確規(guī)定政府該做什么，你在這個(gè)范圍里履行職能，而且要履行好職能。

在三中全會公報(bào)里面也有這個(gè)意思，就是要各級政府拿出其權(quán)力清單。這個(gè)權(quán)力清單是其“可以做的事情”，而且我們要監(jiān)督它做好。

政府在社會和市場上起的作用是什么呢？我們需要先對私人物品與公共物品進(jìn)行一個(gè)基本劃分，一些公共的東西沒法用市場的方式加以定價(jià)或并購。公共機(jī)構(gòu)要履行公共職能，提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。比如說制度、秩序、法制等等這些東西本身就是公共品，而且必須是公共品，它是每個(gè)人都要消費(fèi)的，你不能“刑不上大夫”，必須每個(gè)人都在這個(gè)制度上，這種秩序才能加以鞏固。加上基礎(chǔ)設(shè)施、加上城市化、加上一些公共性的社會保障機(jī)制，政府確實(shí)有很多的職能。

這樣一個(gè)正面清單，首先起到監(jiān)督的作用。根據(jù)正面清單，哪條已經(jīng)履行？而哪條沒有很好地完成清單的要求？我們可以拿著清單對照它，應(yīng)該做的事情不能不做或者是打折扣。

第二個(gè)功能是有了清單，就明確了清單之外的事情是不可以做的，不能隨意加職責(zé)。我們可以很好地思考這個(gè)問題，怎么來限定政府的職能，約束政府的行為，讓其該做的事情做好，不要再越位、越權(quán)一步一步地?cái)U(kuò)大自己對市場、對企業(yè)、對個(gè)人的各種控制行為。

我們在發(fā)展的過程中確實(shí)也需要政府做很多事情。在談基礎(chǔ)決定性作用的時(shí)候并不否定需要政府，而且需要一個(gè)比較有能力的政府，需要一個(gè)能夠很好地履行職能的政府。但是我們要吸取過去幾千年的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也要借鑒其他一些國家的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，要有一個(gè)清單和明確的界限來監(jiān)督政府。

“清單”式管理

所以，應(yīng)該是用負(fù)面清單管理市場，用正面清單監(jiān)督政府。

當(dāng)前一個(gè)重要的正面清單就是如何貫徹現(xiàn)在的改革決議、改革方案。大家都一直公認(rèn)這次的方案是比較詳細(xì)、比較實(shí)在的，現(xiàn)在大家要做的事情就是監(jiān)督政府來做。因?yàn)楦母镞@件事情是政府要做的，因?yàn)槠浔旧砭褪侵贫ê瓦\(yùn)行這些制度的公共機(jī)構(gòu)。

第一步如何貫徹？要拿著決議對照各個(gè)部門管理的各種規(guī)章制度。過去從法制完善的角度，很多的政府法規(guī)逐步地變成了法律。如果是已成為法律的，但卻是體現(xiàn)既得利益或是不符合市場決定性作用的一些條款，政府應(yīng)該根據(jù)新的、改革的方式修訂。如果涉及到某個(gè)部門的一些規(guī)章制度和調(diào)控行為，要列出清單來限期改革。

而這個(gè)清單要對決議改革的方案進(jìn)行全分解，不能有哪一項(xiàng)沒有人“領(lǐng)走”，沒有人對照，一定得有人認(rèn)這個(gè)賬。有的還涉及到多個(gè)部門，我們可以有一個(gè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這是中央層次上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各部門，只可重復(fù)不可漏掉。

然后在這樣的前提下對照清單，有現(xiàn)實(shí)、有監(jiān)督、有評估機(jī)制，才能使我們這個(gè)改革真正落到實(shí)處。而不是說一說，最后又不了了之。

改革是一種實(shí)踐性很強(qiáng)的事情，原則提出了以后需要有人運(yùn)作，這是政府職能而不是市場職能，是必須要做的。所以，我們就用正面清單來監(jiān)督政府，這是在現(xiàn)實(shí)條件下，一個(gè)非常實(shí)際的、有現(xiàn)實(shí)意義的對政府的監(jiān)督。

就像當(dāng)年加入WTO時(shí)，各部門對照WTO的表，各單位都制定一個(gè)清理過去的規(guī)章制度的改革清單。我希望現(xiàn)在各個(gè)政府部門都能拿出這樣的清單，真正把自己該做的事情做好，把正面的清單、該做的事情、該做的改革真正貫徹下去，才能進(jìn)入新一輪改革和發(fā)展的新階段。endprint