市級(jí)機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)集中支付轉(zhuǎn)軌的實(shí)施與成效

何超

根據(jù)財(cái)政部關(guān)于“著力推進(jìn)會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)軌”的總體改革目標(biāo)要求，嘉興市財(cái)政支付（核算）中心于2012年7月正式啟動(dòng)會(huì)計(jì)集中核算向集中支付轉(zhuǎn)軌。實(shí)踐表明，轉(zhuǎn)軌工作的實(shí)施，有利于提高單位財(cái)務(wù)管理水平，加強(qiáng)財(cái)政資金管理，強(qiáng)化會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能。這一制度在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中遇到的單位沉淀資金分戶存放、核算退還后適應(yīng)能力差等問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)。

一、恢復(fù)會(huì)計(jì)核算主體地位

1.恢復(fù)會(huì)計(jì)核算主體地位的具體實(shí)踐。圍繞轉(zhuǎn)軌工作，財(cái)政部門(mén)作了大量工作：組織七十多家預(yù)算單位開(kāi)展了會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)培訓(xùn)和金財(cái)工程信息系統(tǒng)運(yùn)用輔導(dǎo)，協(xié)助預(yù)算單位開(kāi)設(shè)實(shí)存資金銀行賬戶，將歷年結(jié)余資金劃轉(zhuǎn)至單位實(shí)存資金賬戶，并針對(duì)核算中的問(wèn)題，開(kāi)展輔導(dǎo)等多種形式，幫助預(yù)算單位解決實(shí)際難題，為核算轉(zhuǎn)軌提供技術(shù)支持。

2.會(huì)計(jì)集中核算向集中支付轉(zhuǎn)軌的效應(yīng)分析。通過(guò)金財(cái)工程“大聯(lián)網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政、預(yù)算單位和代理銀行的“三通”。對(duì)財(cái)政來(lái)講，整合了預(yù)算、業(yè)務(wù)處室、執(zhí)行、績(jī)效考評(píng)、資產(chǎn)管理等，方便財(cái)政資金的全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，將預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化管理要求落到實(shí)處。對(duì)預(yù)算單位來(lái)講，方便了資金業(yè)務(wù)辦理，預(yù)算編制、項(xiàng)目申報(bào)、政府采購(gòu)、工資統(tǒng)發(fā)、資金支付、會(huì)計(jì)核算和報(bào)表處理都可以在一個(gè)平臺(tái)上完成，方便快捷。對(duì)代理銀行來(lái)講，所有預(yù)算單位均通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系結(jié)算，便于資金集中處理和清算。

3.轉(zhuǎn)軌后預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)。一是強(qiáng)化了單位的會(huì)計(jì)責(zé)任。轉(zhuǎn)軌實(shí)施后，明晰了單位的會(huì)計(jì)主體地位，規(guī)范會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理，決算和“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)的職責(zé)主體得到了明確。二是預(yù)算單位將不再依賴會(huì)計(jì)集中核算機(jī)構(gòu)，紛紛建立起自己獨(dú)立的會(huì)計(jì)核算崗位和內(nèi)控機(jī)制，重視并加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高了單位自主理財(cái)意識(shí)，擺脫了財(cái)政“大包大攬”的束縛，有助于公共財(cái)政改革的進(jìn)一步深化，有助于財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是有效發(fā)揮會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能。轉(zhuǎn)軌實(shí)施后，會(huì)計(jì)內(nèi)部監(jiān)督職能缺位的現(xiàn)象，可以通過(guò)設(shè)立會(huì)計(jì)核算崗位和財(cái)政資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控的雙向機(jī)制得到彌補(bǔ)，有效實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)換，也有助于財(cái)政部門(mén)專(zhuān)注資金使用的實(shí)時(shí)監(jiān)管。

二、轉(zhuǎn)軌中存在的問(wèn)題

1.預(yù)算單位在短時(shí)間內(nèi)提高核算水平比較困難。根據(jù)初步摸底，在七十多家核算單位中，有超過(guò)50%的單位因人員缺編和預(yù)算不足等原因，無(wú)法安排在職在編人員調(diào)整到會(huì)計(jì)崗位，只能通過(guò)兼職、外聘等方式充實(shí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)力量，而且有些財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員不熟悉會(huì)計(jì)科目和報(bào)表項(xiàng)目，加上核算軟件的使用需要有個(gè)過(guò)程，短時(shí)間內(nèi)尚難滿足自主核算的要求。

2.預(yù)算單位內(nèi)控制度薄弱，財(cái)務(wù)制度落實(shí)不到位。有許多單位的財(cái)務(wù)管理仍然承襲陳舊的財(cái)務(wù)管理制度，在財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)、資金審核、審批權(quán)限和項(xiàng)目使用方面缺乏完整的制度設(shè)計(jì)，對(duì)新頒發(fā)的政策文件不熟悉。大部分單位沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門(mén)，甚至有些崗位設(shè)置缺乏有效的分離和監(jiān)督。有些單位領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)務(wù)管理意識(shí)淡漠，政策文件流轉(zhuǎn)更新緩慢，造成部分財(cái)務(wù)制度落實(shí)不到位，具體執(zhí)行更難。

3.預(yù)算單位委托中介代理記賬帶來(lái)的弊端。部分單位因?yàn)槿藛T編制和從業(yè)資格的限制，短時(shí)間內(nèi)無(wú)法組建合格的財(cái)務(wù)隊(duì)伍，因此，通常采取兩種途徑解決自主核算的問(wèn)題：一是選擇從下屬單位或上級(jí)主管單位借用人員幫助建賬核算；二是與會(huì)計(jì)師事務(wù)所簽訂協(xié)議代理記賬。結(jié)果，預(yù)算單位的會(huì)計(jì)責(zé)任有所削弱了，也會(huì)因?yàn)樾畔⒐_(kāi)的責(zé)任主體不明，日后產(chǎn)生行政或法律糾紛。而且，代理記賬模式的實(shí)施，不利于發(fā)揮會(huì)計(jì)事前、事中的監(jiān)督職能。因此，代理記賬模式不是長(zhǎng)久之計(jì)，預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)考慮配置自己的財(cái)務(wù)人員，強(qiáng)化會(huì)計(jì)主體責(zé)任。

4.預(yù)算單位沉淀資金分散開(kāi)戶帶來(lái)的弊端。會(huì)計(jì)集中核算向集中支付轉(zhuǎn)軌后，預(yù)算單位的歷年沉淀資金，脫離國(guó)庫(kù)單一賬戶體系運(yùn)轉(zhuǎn)，由單位分別開(kāi)立專(zhuān)用賬戶，從支付中心劃出，分散到各個(gè)單位自行管理。然而，單位對(duì)這部分資金擁有支配權(quán)，缺少財(cái)政部門(mén)的審批和把關(guān)，預(yù)算單位支付資金較為隨意，有可能出現(xiàn)繞過(guò)財(cái)政部門(mén)的情況。

三、措施建議

1.轉(zhuǎn)軌后期的兩種制度設(shè)計(jì)方案。（1）借鑒“嘉善模式”：在重點(diǎn)抓好財(cái)政直接支付的前提下，可以考慮將財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)納入支付中心，采取不見(jiàn)單審核的方式，控制各種要素，如對(duì)支出功能類(lèi)、支出經(jīng)濟(jì)類(lèi)、供應(yīng)商目錄范圍等等，采用動(dòng)態(tài)監(jiān)控與實(shí)時(shí)監(jiān)控相結(jié)合的模式，加大對(duì)財(cái)政性資金支付的事前、事中審核。其好處是最大限度地監(jiān)管?chē)?guó)庫(kù)單一賬戶體系資金流向；但缺點(diǎn)是工作量大，需要人手多。（2）借鑒省廳模式：將會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)全部歸還給預(yù)算單位，恢復(fù)單位的會(huì)計(jì)主體，強(qiáng)化單位理財(cái)意識(shí)，提高單位核算水平。財(cái)政部門(mén)集中精力抓好直接支付業(yè)務(wù)，逐步探索壓縮授權(quán)支付業(yè)務(wù)占比，將項(xiàng)目資金的絕大部分納入財(cái)政直接支付。其好處是直接支付比重提高快，資金由一個(gè)“口子”支付，規(guī)范高效快捷；但缺點(diǎn)是核算單位在短期內(nèi)建立各自完善的財(cái)務(wù)構(gòu)架較為困難，項(xiàng)目資金直接支付業(yè)務(wù)零星分散，審核把關(guān)難度大。

2.其他相關(guān)配套措施。（1）金財(cái)軟件應(yīng)從總體高度出發(fā)，從制度設(shè)計(jì)方面，全盤(pán)考慮。加強(qiáng)各子模塊之間的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。避免出現(xiàn)各部門(mén)各自為政，只關(guān)心自己所涉及的模塊。比如，財(cái)政預(yù)算部門(mén)提前下達(dá)撥款指標(biāo)，經(jīng)常出現(xiàn)無(wú)項(xiàng)目代碼，先掛接預(yù)算指標(biāo)的情況，到了會(huì)計(jì)核算環(huán)節(jié)，因項(xiàng)目名稱（代碼）空缺，項(xiàng)目的資金情況無(wú)法清晰反映。（2）強(qiáng)化人員培訓(xùn)，建議在每年的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)繼續(xù)教育課程中增加有關(guān)內(nèi)容，專(zhuān)門(mén)輔導(dǎo)預(yù)算編報(bào)、計(jì)劃申請(qǐng)、決算處理、科目列支、功能分類(lèi)、會(huì)計(jì)核算、報(bào)表解讀、財(cái)務(wù)管理、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等方面的問(wèn)題。經(jīng)過(guò)培訓(xùn)考試的方式，加強(qiáng)各單位的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，提高業(yè)務(wù)能力；另外還可以舉辦由各單位高層領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會(huì)，共同商討執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律、加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的良策。（3）提升軟件性能，加強(qiáng)軟件維護(hù)。軟件公司應(yīng)提高服務(wù)質(zhì)量，改進(jìn)軟件不足，將財(cái)政、預(yù)算單位、銀行等相關(guān)單位的合理需求進(jìn)行整合、改進(jìn)，提高運(yùn)維響應(yīng)速度，提升平臺(tái)處理效率，改善系統(tǒng)模塊功能。（4）編印法規(guī)匯編，普及財(cái)政政策，提高理財(cái)意識(shí)。endprint