對(duì)云南省金融支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的調(diào)查與思考

胡維金

（中國(guó)人民銀行昆明中心支行，云南 昆明 650021）

一、云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)基本情況

（一）建設(shè)目標(biāo)

云南省從2005 年開(kāi)始推動(dòng)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)，“十一五”期間建成城鎮(zhèn)保障性住房41 萬(wàn)套?！笆濉逼陂g，經(jīng)省委、省政府確定，全省計(jì)劃建設(shè)120 萬(wàn)套城鎮(zhèn)保障性住房，測(cè)算需投資約1200 億元，其中各級(jí)財(cái)政資金供給能達(dá)到500 億元左右，其余700億元左右的資金缺口需要通過(guò)融資獲得。2013 年和2014 年，全省分別計(jì)劃新開(kāi)工城鎮(zhèn)保障性住房30.32 萬(wàn)套和17.13 萬(wàn)套，基本建成16 萬(wàn)套和15 萬(wàn)套。

（二）目標(biāo)完成情況

“十二五”以來(lái)，云南省城鎮(zhèn)保障性住房已累計(jì)開(kāi)工91.69 萬(wàn)套，開(kāi)工率達(dá)到76.4%；竣工46.37 萬(wàn)套，占計(jì)劃建成數(shù)的38.6%；完成投資865.45 億元。其中2013 年，全省城鎮(zhèn)保障性住房新開(kāi)工30.36 萬(wàn)套，占當(dāng)年計(jì)劃新開(kāi)工數(shù)的100.1%；基本建成17.94 萬(wàn)套，占當(dāng)年計(jì)劃基本建成數(shù)的112.1%；完成投資316.54 億元。

（三）推動(dòng)措施

“十二五”以來(lái)，云南省成立了城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)融資工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，先后出臺(tái)了《云南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)等3 項(xiàng)重點(diǎn)工作的通知》（云政辦發(fā)〔2011〕98號(hào)）、《云南省人民政府關(guān)于大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)的意見(jiàn)》（云政發(fā)〔2011〕64 號(hào)）、《云南省人民政府關(guān)于做好2012 年全省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)工作的意見(jiàn)》（云政發(fā)〔2012〕34 號(hào)）、《云南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)保障性安居工程資金使用管理的通知》（云政辦發(fā)〔2012〕128 號(hào)）等政策文件，不斷強(qiáng)化城鎮(zhèn)保障性安居工程在建設(shè)思路、建設(shè)管理、土地保障、財(cái)政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、金融支持等方面的政策措施，為全省加快城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)營(yíng)造了良好環(huán)境。

二、云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的金融支持情況

“十二五”以來(lái)，云南省累計(jì)通過(guò)銀行信貸、債券、信托、公積金委托貸款、融資租賃等方式為城鎮(zhèn)保障性安居工程融資402.44 億元，占城鎮(zhèn)保障性安居工程投資完成額865.45 億元的46.5%，占“十二五”期間城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)融資需求700 億元的57.5%，有力地支持了全省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)加快推進(jìn)。

（一）銀行信貸為城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)提供有力支持

“十二五”以來(lái)，云南省金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款322.84 億元，占全部城鎮(zhèn)保障性安居工程融資額的80.2%，其中2013 年發(fā)放131.65 億元。截至2013 年末，云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額為239.23 億元，同比增長(zhǎng)40.5%。云南省信貸支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是國(guó)開(kāi)行和四大國(guó)有商業(yè)銀行發(fā)揮信貸支持主力作用。2011年，云南省政府先后與國(guó)開(kāi)行、農(nóng)行和建行的云南省分行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，明確各行對(duì)云南省城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)的支持目標(biāo)和方式。2012 年，在省政府和相關(guān)職能部門(mén)的大力推動(dòng)下，國(guó)開(kāi)行、工行、農(nóng)行和建行的云南省分行達(dá)成了組建銀團(tuán)貸款支持云南省城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)的協(xié)議，擬貸款金額達(dá)120 億元。截至2013 年末，國(guó)開(kāi)行和四大國(guó)有商業(yè)銀行的云南省分行城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額達(dá)到201.96 億元，占全省城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額的84.4%，五家行對(duì)云南省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)發(fā)揮了信貸支持主力的作用。

二是信貸資金向廉租住房和公共租賃住房集中。隨著云南省把建設(shè)廉租住房和公共租賃住房的“兩租房”作為工作重點(diǎn)，全省金融機(jī)構(gòu)持續(xù)加大對(duì)“兩租房”建設(shè)的信貸投入。2011 年、2012 年和2013年，全省金融機(jī)構(gòu)分別向“兩租房”建設(shè)發(fā)放貸款30.60 億元、54.72億元和99.15 億元，分別占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款發(fā)放額的30.3%、60.6%和75.3%，“兩租房”貸款余額占城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額的比例從2011 年末的19.2%上升到2013 年末的74.5%，信貸資金向“兩租房”集中的趨勢(shì)明顯。

三是貸款主要集中于昆明市。作為省會(huì)城市的昆明市城鎮(zhèn)保障性安居工程項(xiàng)目最多，融資需求大，財(cái)政擔(dān)保實(shí)力強(qiáng)，使得信貸資金向其高度集中，2013 年獲得銀行貸款99.97 億元，占全省城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款發(fā)放額的75.9%；2013 年末貸款余額200.65 億元，占全省城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款余額的83.9%。全省16 個(gè)州、市中，僅有普洱市和怒江州尚沒(méi)有城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款。

（二）多種融資方式助推城鎮(zhèn)保障性安居工程加快建設(shè)

“十二五”以來(lái)，云南省成功運(yùn)用債券、信托、公積金委托貸款、融資租賃等方式，累計(jì)為城鎮(zhèn)保障性安居工程融資79.60 億元，占全部城鎮(zhèn)保障性安居工程融資額的19.8%。

債券融資。截至2013 年末，云南省共為城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)發(fā)行了3 期企業(yè)債，累計(jì)募集資金19.50 億元，分別由普洱市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司、麗江古城管理有限責(zé)任公司和保山市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司在2012 年發(fā)行，均執(zhí)行7 年期固定利率，加權(quán)票面年利率為7.20%。這3 期企業(yè)債共支持了29090 套城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)，其中廉租住房6857 套、公共租賃住房16893 套、經(jīng)濟(jì)適用住房3790 套、各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造1550 戶(hù)。

信托融資。截至2013 年末，云南省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)累計(jì)通過(guò)信托產(chǎn)品為城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)融資43.1 億元。其中，民生銀行昆明分行委托其總行通過(guò)發(fā)行信托產(chǎn)品為昆明市拓東路片區(qū)拆遷改造項(xiàng)目籌集資金32.1 億元，期限2 年；國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行云南省分行通過(guò)信托貸款為昆明市官渡區(qū)方旺片區(qū)保障房項(xiàng)目和昆明市市級(jí)統(tǒng)建公共租賃住房項(xiàng)目分別融資8 億元和3 億元，期限分別為3 年和1 年。

公積金委托貸款。2010 年和2012 年，昆明市和玉溪市分別被批準(zhǔn)成為全國(guó)首批和第二批利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)城市，累計(jì)發(fā)放住房公積金委托貸款7.46 億元。其中，昆明市住房公積金管理中心于2011 年委托建設(shè)銀行云南省分行分別對(duì)昆明市子君村經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目和昆明市五華區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目發(fā)放公積金貸款3.06 億元和1.4 億元，目前按照還款計(jì)劃已回收3.89 億元；玉溪市住房公積金管理中心于2013 年委托建設(shè)銀行玉溪市分行對(duì)玉溪市2011 年公共租賃住房建設(shè)項(xiàng)目發(fā)放公積金貸款3 億元。

融資租賃。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行云南省分行與國(guó)銀金融租賃有限公司合作，采用售后回租模式為昆明市保障房融資租賃項(xiàng)目融資7.54億元，租期15 年，共支持了5890 套公共租賃住房建設(shè)。

其他方式。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行云南省分行通過(guò)委托貸款為昆明市市級(jí)統(tǒng)建公共租賃住房項(xiàng)目融資2 億元，合作期限6 個(gè)月。

三、金融支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)面臨的困難和問(wèn)題

（一）地方配套資金到位困難，制約項(xiàng)目融資能力

“十二五”期間，云南省要建設(shè)120 萬(wàn)套城鎮(zhèn)保障性住房，總投資約1200 億元，其中財(cái)政到位資金中，中央和省級(jí)補(bǔ)助占40%左右，州（市）、縣（市、區(qū)）占60%。云南作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)力緊張的邊疆地區(qū)，所屬16 個(gè)州（市）129 個(gè)縣（市、區(qū)）中就有73 個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣和7 個(gè)省級(jí)貧困縣，地方財(cái)力薄弱，大多數(shù)州（市）、縣（市、區(qū)）財(cái)政難以足額安排配套建設(shè)資金，導(dǎo)致部分城鎮(zhèn)保障性安居工程項(xiàng)目的資本金嚴(yán)重不足，一定程度上制約了項(xiàng)目的融資能力，進(jìn)而影響項(xiàng)目建設(shè)。

（二）廉租房和公租房比例高，社會(huì)融資壓力較大

在“十二五”云南城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃中，廉租房和公租房占比高達(dá)90%以上，此類(lèi)項(xiàng)目受政府補(bǔ)貼有限、自有資金比例低，貸款回收周期長(zhǎng)，利率和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都比較大。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，廉租房建設(shè)貸款利率按人民銀行公布的同期同檔次貸款基準(zhǔn)利率下浮10%執(zhí)行，利率下浮后，商業(yè)銀行廉租房貸款收益進(jìn)一步下降，無(wú)法與其他中長(zhǎng)期貸款項(xiàng)目相比，信貸成本高，還款風(fēng)險(xiǎn)大。因此以盈利性為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)，為了控制信貸風(fēng)險(xiǎn)、保證利潤(rùn)指標(biāo)、節(jié)約信貸成本，對(duì)廉租房和公租房建設(shè)的信貸支持意愿普遍較低。

（三）融資以銀行貸款為主，融資渠道仍然較為狹窄

“十二五”以來(lái)，云南省累計(jì)通過(guò)銀行貸款、債券、信托、公積金委托貸款、融資租賃等多種方式為城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)融資402.44 億元，其中銀行貸款累計(jì)發(fā)放322.84 億元，占比達(dá)80.2%，是城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)最主要的融資方式。其他融資方式不僅融資量較小，而且如信托、公積金委托貸款、融資租賃等方式主要集中在昆明市，尚未在全省普及，其他州、市的融資渠道仍然較為狹窄。隨著未來(lái)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，各地的融資需求將更加迫切，相應(yīng)的融資工作亟待突破。

（四）金融資源集中于廉租房和公租房，支持棚戶(hù)區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)較少

隨著2013 年7 月份國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕25 號(hào)），云南省提出要加大棚戶(hù)區(qū)改造力度，2013 年至2017 年要改造各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)50 萬(wàn)戶(hù)，其中城市棚戶(hù)區(qū)47.27 萬(wàn)戶(hù)，金融機(jī)構(gòu)也將加強(qiáng)支持。但是云南省金融機(jī)構(gòu)近年來(lái)的支持重點(diǎn)是廉租房和公租房，“兩租房”占用的金融資源較多，2013年末的“兩租房”貸款占城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款的比例高達(dá)74.5%，對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較少，未來(lái)支持棚戶(hù)區(qū)改造將面臨調(diào)整業(yè)務(wù)流程和信貸結(jié)構(gòu)、熟悉相關(guān)政策、磨合政府有關(guān)部門(mén)等問(wèn)題，需要有一個(gè)摸索、積累和適應(yīng)的過(guò)程。

四、政策建議

（一）放大財(cái)政資金引導(dǎo)作用，吸引更多社會(huì)資本投入

一是制定連續(xù)性支持政策和資本金補(bǔ)充機(jī)制。盡量加大地方財(cái)政投資，采取直接投資、資本金注入、土地出讓補(bǔ)助等方式，加大對(duì)城鎮(zhèn)保障性安居工程前期建設(shè)的投入，做實(shí)項(xiàng)目資本金，滿(mǎn)足銀行貸款條件。二是研究出臺(tái)城鎮(zhèn)保障性安居工程擔(dān)保措施。可以采取政府提供一定資本金的方式，吸引多元化社會(huì)資本參與，依托現(xiàn)有住房擔(dān)保體系或委托商業(yè)性擔(dān)保公司代辦，為城鎮(zhèn)保障性安居工程融資進(jìn)行擔(dān)保。三是對(duì)融資主體給予財(cái)政貼息支持?？梢钥紤]從各級(jí)財(cái)政支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)資金中拿出一定比例，對(duì)各級(jí)融資主體的貸款給予一定的貼息補(bǔ)助，提高獲取金融支持的可能，降低融資主體的付息壓力。

（二）創(chuàng)新建設(shè)模式，為金融和社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造條件

一是繼續(xù)引導(dǎo)政府投融資平臺(tái)參與城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)。充分發(fā)揮麗江、普洱、保山等地依托政府投融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債支持當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)保障性安居工程建設(shè)的示范作用，引導(dǎo)各地政府投融資平臺(tái)規(guī)范、有序參與城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)，爭(zhēng)取擴(kuò)大企業(yè)債發(fā)行范圍，同時(shí)為運(yùn)用其他融資方式創(chuàng)造條件。二是推廣“政企共建”、BT 等模式，發(fā)揮政府在土地供應(yīng)、前期審批、后期監(jiān)督和企業(yè)在融資、管理等方面的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，為社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)創(chuàng)造條件。

（三）建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)參與

一是制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法。財(cái)政可設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)在城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)中貸款支持較好的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，按照新增貸款的一定比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，吸引更多的信貸資金投入。二是把支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)作為承接政府盈利性項(xiàng)目的重要參考條件。在同等條件下，對(duì)支持城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)力度大的金融機(jī)構(gòu)，作為省級(jí)政府優(yōu)先合作機(jī)構(gòu)，并作為向州、市政府推薦的優(yōu)先金融機(jī)構(gòu)，優(yōu)先承接政府盈利性項(xiàng)目。

（四）深化政、銀、企合作，做好棚戶(hù)區(qū)改造融資工作

未來(lái)5 年，云南省將大力推進(jìn)各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造，面臨著巨大的融資需求。全省相關(guān)政府部門(mén)、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)合作與交流，發(fā)揮組建銀團(tuán)貸款支持省級(jí)保障性住房建設(shè)投融資平臺(tái)公司過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的勇于探索、敢于創(chuàng)新的精神，積極應(yīng)對(duì)，充分準(zhǔn)備，確保做好各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造融資工作，繼續(xù)為全省城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。