推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的思路與重點

祝爾娟

摘 要：推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略意義重大，而且時機已經(jīng)成熟。處理好四大關系是關鍵，中心城市與所在區(qū)域、北京與天津分工合作、經(jīng)濟社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展、市場與政府的關系。創(chuàng)新體制機制是保障，以頂層設計為統(tǒng)領，推進京津冀三地的戰(zhàn)略對接；積極探索建立橫向與縱向結合、公平與效率兼顧的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。立足比較優(yōu)勢，在利益契合點上率先實現(xiàn)突破。抓住戰(zhàn)略機遇，在全面推進京津冀協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)重大突破。

關鍵詞：京津冀協(xié)同發(fā)展；思路；重點

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）03-0010-03

中國作為世界第二大經(jīng)濟體，迫切需要建設若干個具有世界影響力的城市群，以加快中國的經(jīng)濟“轉(zhuǎn)型”和經(jīng)濟“崛起”。京津冀城市群在國家發(fā)展戰(zhàn)略中具有十分重要的地位，目前正處于產(chǎn)業(yè)整合、空間優(yōu)化、政策對接的重要階段，能否率先走出一條協(xié)同發(fā)展、科學持續(xù)、合作共贏的新路子，對全國具有重要的示范意義。

一、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的時機已經(jīng)成熟

霧霾倒逼生態(tài)環(huán)境治理必須走區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治之路。根據(jù)環(huán)保部對全國空氣質(zhì)量的監(jiān)測，京津冀、長三角、珠三角是空氣污染相對較重的區(qū)域，其中京津冀區(qū)域空氣污染最為嚴重，全國空氣質(zhì)量最差的10個城市中有7個在京津冀地區(qū)。霧霾不僅影響人們的正常工作生活，甚至傷害人們的身心健康。嚴重的大氣污染形勢使京津冀各城市清醒地認識到，必須在更大的區(qū)域范圍內(nèi)聯(lián)起手來進行治理。在大氣環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控方面京津冀已經(jīng)行動。

北京城市功能疏解推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合與空間對接。長期以來，北京作為國家首都，憑借其首都優(yōu)勢，集聚了周邊乃至全國大量優(yōu)質(zhì)資源，這種強大的“虹吸”效應，導致北京與周邊地區(qū)存在巨大的發(fā)展鴻溝，甚至出現(xiàn)了“環(huán)首都貧困帶”。隨著北京城市規(guī)模的不斷擴張，受自身資源、環(huán)境、發(fā)展空間所限，過度集聚導致北京交通擁堵、環(huán)境污染、水資源緊缺等“大城市病”越來越突出，已經(jīng)影響到北京首都核心功能的正常發(fā)揮和未來發(fā)展。這表明，北京的發(fā)展已經(jīng)遇到“天花板”。要想突破發(fā)展瓶頸，必須尋求區(qū)域的支持，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，在城市功能疏解過程中尋求更大的城市發(fā)展空間與動力。首鋼搬遷是北京由“集聚”為主向“擴散”為主轉(zhuǎn)變的重要標志，意味著北京與周邊的關系已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折。北京的功能疏解、產(chǎn)業(yè)升級和階段躍升，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展帶來了重要契機，而周邊城市地區(qū)發(fā)展也迫切需要北京的科技成果、高端人才、金融服務、公共設施等支持，京津冀三地互有需求，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展取得實質(zhì)性進展提供了內(nèi)在動力。

中央將京津冀協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略引發(fā)區(qū)域合作新高潮。十八大以來，以習近平總書記為核心的新一屆中央領導班子高度重視和強力推進京津冀一體化發(fā)展，做出了一系列重要指示；國家發(fā)改委以及京津冀三地政府正在加緊研究首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃；京津冀三地政府在2013年分別簽署了京津合作協(xié)議、京冀合作協(xié)議和津冀合作協(xié)議。特別是習近平總書記2.26講話，強調(diào)要加強京津冀規(guī)劃的頂層設計，要建立起科學長效機制，要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，要走出一條目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的路子來。習總書記講話，為京津冀協(xié)同發(fā)展指明了方向，提供了強大動力。這一切表明，從中央到地方已經(jīng)形成了一股合力，全面推進京津冀區(qū)域一體化發(fā)展的高潮已經(jīng)到來，有望在推進區(qū)域的戰(zhàn)略對接、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、城市分工、空間優(yōu)化、交通一體化、市場一體化和生態(tài)環(huán)境保護等方面取得重要進展和重大突破。

二、推進京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略意義

打造中國參與全球競爭和國際分工的世界級城市群。中國作為世界第二大經(jīng)濟體，迫切需要建設若干個具有世界影響力的城市群。京津冀城市群是我國最重要的政治、經(jīng)濟、文化與科技中心，擁有完整齊備的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，也是國家自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要承載地，其發(fā)展目標應當是打造世界級城市群。

構筑中國乃至世界的研發(fā)創(chuàng)新、高端服務和“大國重器”的集聚區(qū)。京津冀地區(qū)是中國自主創(chuàng)新、高端服務、現(xiàn)代制造的核心區(qū)域，在加快中國工業(yè)化、信息化進程中擔負著科技引領、產(chǎn)業(yè)支撐的重要使命。

中國未來最具活力的核心增長極和帶動環(huán)渤海經(jīng)濟圈發(fā)展的核心區(qū)。環(huán)渤海經(jīng)濟圈是中國乃至世界上城市群、產(chǎn)業(yè)群、港口群以及科技人才最為密集的區(qū)域之一。它的振興對縮小我國“東西和南北”差距具有特殊重要的意義。京津冀地區(qū)的快速崛起，可進一步激活和帶動環(huán)渤海經(jīng)濟圈的發(fā)展。

帶動中國北方向東北亞、西亞、中亞、歐洲全方位開放的門戶地區(qū)。京津冀地區(qū)正處于東北亞經(jīng)濟圈的中心地帶和連接歐亞大陸橋的戰(zhàn)略要地。加快京津冀地區(qū)的快速發(fā)展，關系到國家戰(zhàn)略安全的大局，有利于實現(xiàn)我國新絲綢之路戰(zhàn)略下對東北亞、中亞、俄羅斯以及歐洲的全方位開放，擴大中國經(jīng)濟的影響范圍，形成以中國為核心的亞歐大陸經(jīng)濟圈，進而降低美國通過海洋通道對中國政治經(jīng)濟的戰(zhàn)略鉗制。

探索區(qū)域空間優(yōu)化、科學持續(xù)、協(xié)同發(fā)展、互利共贏的示范區(qū)。探索京津冀協(xié)同發(fā)展的新路子，可在三個方面發(fā)揮全國示范效應：著力探索跨省際區(qū)域治理、“抱團”發(fā)展、政府與市場調(diào)節(jié)相結合的新機制；著力探索超大城市通過功能疏解、空間優(yōu)化、實現(xiàn)中心與外圍共生互動的新路徑；著力探索建設生態(tài)友好、環(huán)境優(yōu)美、宜居宜業(yè)、社會和諧的新模式，這可為全國跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展樹立新典范，創(chuàng)造新經(jīng)驗。

三、處理好四大關系是關鍵

中心城市與所在區(qū)域共生互動關系。京津冀城鎮(zhèn)體系“中心—外圍”特征明顯，超大城市集聚過度，中小城市發(fā)展不足，從而導致超大城市功能難以疏解，“大城市病”難以從根本上破除。處理好中心城市與所在區(qū)域的關系，在中心城市功能疏解過程中帶動中小城市發(fā)展，進而構造起合理的城鎮(zhèn)體系，是我們當前迫切需要破解的一個重大課題。

北京與天津兩大核心城市分工合作關系?！半p核心”能否形成合力事關全局。北京與河北的合作，由于經(jīng)濟落差較大，更多的是互補性的資源合作、生態(tài)合作以及產(chǎn)業(yè)鏈布局的合作。而京津合作，由于經(jīng)濟技術水平接近，產(chǎn)業(yè)結構錯位，資源稟賦各異，更多的是功能分工、強強聯(lián)合、互補合作，如金融合作、科技合作、物流合作、?？崭酆献?、生產(chǎn)性服務業(yè)與現(xiàn)代制造業(yè)合作、教育醫(yī)療合作等，合作領域更寬，影響更深遠。只有京津聯(lián)起手來，京津冀才有可能實現(xiàn)打造世界級高端服務業(yè)基地、中國科技創(chuàng)新能力最強的科技高地、北方國際金融中心、國際航運中心和國際物流中心等戰(zhàn)略目標。

經(jīng)濟社會生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展關系。京津冀是一個重化工業(yè)占有較大比重的地區(qū)，在推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，能否逐步化解加快經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境承載壓力的矛盾、人民群眾改善環(huán)境的迫切要求與環(huán)境治理長期性的矛盾、發(fā)展經(jīng)濟提高收入的迫切要求與淘汰落后產(chǎn)能的矛盾等，是亟待破解的新課題。

市場調(diào)節(jié)與政府引導的關系。京津冀地區(qū)既不同于長三角市場化程度較高，又不同于珠三角主要在同一省域范圍內(nèi)進行區(qū)域合作，它是在國有企業(yè)比重較大、行政干預力量較強、市場發(fā)育不足的環(huán)境下和現(xiàn)行的財政、稅收、行政體制下進行跨省域的區(qū)域合作，難度很大。因此，處理好政府和市場的關系，尋求政府行為和市場功能的最佳結合點，直接影響到區(qū)域協(xié)同發(fā)展的成效。

四、創(chuàng)新體制機制是保障

以頂層設計為統(tǒng)領，以體制機制為保障，為全面推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展保駕護航。

以首都經(jīng)濟圈規(guī)劃的頂層設計為導向，推進京津冀三地的戰(zhàn)略對接。在明確主體功能區(qū)劃分、城市功能定位的前提下，立足三地的比較優(yōu)勢，在中央層面做好京津冀城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)布局、交通體系以及重大跨區(qū)域項目等頂層設計，以避免重復建設，無序競爭。

積極探索建立橫向與縱向結合、公平與效率兼顧的區(qū)域協(xié)調(diào)機制。橫向協(xié)商主要表現(xiàn)為地方政府聯(lián)席會議，通過平等的談判和協(xié)商，共謀發(fā)展大計，協(xié)調(diào)各自利益，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展?？v向協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為超越地方行政區(qū)劃的組織架構（如首都經(jīng)濟圈發(fā)展辦公室），審議區(qū)域內(nèi)城市的總體規(guī)劃和重大項目的規(guī)劃安排，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的重大利益關系，以維護區(qū)域公平，保障區(qū)域整體利益和長遠發(fā)展。要積極探索建立稅收分享、成本分攤、生態(tài)補償?shù)榷喾N協(xié)調(diào)機制。推出相關配套政策，如建立特殊的首都財政政策、橫向的財政轉(zhuǎn)移支付、投融資體制創(chuàng)新、共同發(fā)展基金、碳匯市場等，為推進區(qū)域協(xié)同發(fā)展保駕護航。要創(chuàng)新區(qū)域合作模式，如探索構建“你中有我，我中有你”的命運共同體等。

五、找準切入點，增強內(nèi)驅(qū)力

立足比較優(yōu)勢，抓住重大機遇，在利益契合點上率先實現(xiàn)突破。

立足比較優(yōu)勢錯位發(fā)展，釋放區(qū)域合作紅利。北京最大優(yōu)勢是首都優(yōu)勢、智力密集、交通樞紐、全國市場，是我國政治、文化和國際交流中心；天津最大優(yōu)勢在于港口優(yōu)勢、制造業(yè)優(yōu)勢和濱海新區(qū)先行先試優(yōu)勢；河北最大優(yōu)勢在于資源優(yōu)勢和重化工業(yè)優(yōu)勢。京津冀三地應發(fā)揮比較優(yōu)勢，揚長避短，錯位發(fā)展。應發(fā)揮市場在資源配置方面的決定性作用，通過區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作與整合，釋放區(qū)域合作紅利，實現(xiàn)京津冀區(qū)域的快速崛起。

尋找三地的利益共同點，增強區(qū)域合作的內(nèi)驅(qū)力。尋找京津冀三地的利益契合點是實現(xiàn)區(qū)域合作的關鍵所在。我們認為可以在以下幾個方面去尋找利益契合點。一是從急迫需要解決的重大問題以及區(qū)域面臨的共同問題中去尋找。如破解“大城市病”，單靠城市自身難以解決，只有在區(qū)域范圍內(nèi)才可望解決。又如大氣環(huán)境、生態(tài)屏障、交通體系等，必須依靠區(qū)域聯(lián)手共建共享。二是從三地發(fā)展訴求中尋找利益契合點。北京更多的是尋求發(fā)展空間，天津最需要的是提升發(fā)展質(zhì)量，河北最需要的是發(fā)展機會。城市之間各有優(yōu)勢，也互有訴求，存在合作的內(nèi)在動力。三是從共同目標上尋找利益契合點。北京建設世界城市、天津建設北方經(jīng)濟中心和河北建設北方沿海大省，與京津冀打造具有國際競爭力的世界級城市群的目標是一致的。根據(jù)國家制定的京津冀區(qū)域規(guī)劃的頂層設計，京津冀三地應找準自己的功能定位，將地方發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域的頂層設計進行對接，從中找到各自的發(fā)展機遇、發(fā)展空間以及實現(xiàn)路徑。

六、在全面推進中實現(xiàn)重點突破

全面推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展。按照優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展的原則，闖出一條基礎設施相連相通，產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補互利，資源要素對接對流，公共服務共建共享，生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控的路子來，打造交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)、社會一體化的新首都經(jīng)濟圈。一是交通體系建設先行。統(tǒng)一部署區(qū)域內(nèi)重大基礎設施建設，構建包括鐵路、公路、空港、海港、管道、軌道交通的綜合交通體系，強化城市間的空間網(wǎng)絡聯(lián)系。二是推進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、集聚、鏈接、融合，促進科技成果的產(chǎn)業(yè)化，做大做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈條與集群，實現(xiàn)區(qū)域的共同發(fā)展。三是優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，加快推進大都市周邊的新城開發(fā)與中小城市建設，將其建設成為生態(tài)、科技、宜居宜業(yè)的新興城市。四是加強生態(tài)環(huán)境共建與聯(lián)防，大力推進綠色生態(tài)屏障建設和低碳生態(tài)宜居家園建設。五是推進區(qū)域社會政策的一體化，完善區(qū)域社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)、醫(yī)療保險異地就醫(yī)結算、公積金異地互貸等制度，推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務等制度規(guī)則的對接，逐步實行政策互惠、資證互認、信息互通，創(chuàng)造有利于人才等要素自由流動的社會政策環(huán)境。

抓住戰(zhàn)略機遇，在推進京津冀協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)重大突破。近年來京津冀地區(qū)面臨一系列重大機遇，如中央將京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略，為京津冀區(qū)域發(fā)展提供了千載難逢的機遇；北京獲批建設首都第二機場和天津獲批建設“綜合改革創(chuàng)新區(qū)”，為京津冀聯(lián)手共建臨空經(jīng)濟區(qū)域合作示范區(qū)和中國投資與服務貿(mào)易最便利地區(qū)提供了合作平臺和重要契機；北京率先邁向后工業(yè)化社會，其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級、城市功能疏解以及京津冀三地正在進行的空間結構調(diào)整，都為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了條件和契機。我們應抓住這些重大的戰(zhàn)略機遇，面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈，在全國率先走出一條“協(xié)同推進基礎設施相聯(lián)相通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補互促、資源要素對接對流、公共服務共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控”的路子來。如以北京新機場建設為契機，共建國家級臨空經(jīng)濟合作示范區(qū)；抓住天津、河北申報自貿(mào)區(qū)的機遇，共建中國投資和服務貿(mào)易最便利的綜合改革創(chuàng)新區(qū)；抓住京津冀三地優(yōu)化空間結構的機遇，共建國家級“京津科技新干線”。抓住北京中心城區(qū)功能疏解的機遇，共建首都綠色生活圈。

責任編輯、校對：關 華