事業(yè)單位改革受阻

2011年啟動的新一輪事業(yè)單位改革已經(jīng)有了初步成果，但進展緩慢，改革的結(jié)果也顯然打了折扣。在3100多萬的在職事業(yè)單位人員中，大約只有10%會被劃轉(zhuǎn)至企業(yè)。改革受阻之際，對機關(guān)事業(yè)單位實施聯(lián)動改革提上日程。只是，“誰來埋單”這個難題不解決，這一輪的改革則很有可能像7年前一樣陷入泥潭。

在北京一所工科大學(xué)當副教授的王文云每個月工資有6000多元，在她的工資單上并沒有“養(yǎng)老保險”這一項，和全國4000萬機關(guān)事業(yè)單位人員一樣，王文云不需要為未來的養(yǎng)老繳費。

然而一旦機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革啟動，這一情況將發(fā)生根本改變。

據(jù)報道，雖然機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險改革最終方案還未出爐，但公務(wù)員和事業(yè)單位職工需要像企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老保險這一原則已經(jīng)確定。

這一變化緣于2011年啟動的新一輪事業(yè)單位改革受阻。

雖然目前改革已經(jīng)有了初步成果，但改革的結(jié)果顯然打了一些折扣。本輪改革的第一步是先對事業(yè)單位進行分類，截止時間是2015年底。目前的基本情況是，全國事業(yè)單位的劃分類別已經(jīng)基本有了結(jié)果，在3100多萬的在職事業(yè)單位人員中，大約只有10%會被劃轉(zhuǎn)至企業(yè)。

按照國務(wù)院要求，在完成分類期間，對事業(yè)單位的人事管理、工資收入、養(yǎng)老保險等方面的改革也要取得明顯進展，現(xiàn)在這些改革還都沒有實質(zhì)性的突破。

人社部一位不愿具名的專家這樣分析，過去對事業(yè)單位的改革之所以進展緩慢，一個重要的原因在于，沒有同時推進對公務(wù)員相關(guān)制度的改革，現(xiàn)在有關(guān)方面已經(jīng)意識到問題所在，開始改變策略，對機關(guān)事業(yè)單位實施聯(lián)動改革。

但是，“誰來埋單”這個難題不解決，這一輪的改革則很有可能像7年前一樣陷入泥潭。

改革受阻

上世紀80年代中期以后，事業(yè)單位改革一直是中國“改革議程”的一個主要組成部分。據(jù)前述人社部專家介紹，從上世紀90年代初到2008年，由中央和省級政府部門制定的相關(guān)事業(yè)單位改革文件就達400多個，但從事業(yè)單位數(shù)量、人員編制，以及國家財政負擔(dān)來看，都缺乏實質(zhì)性、突破性的改革。

2008年3月，國務(wù)院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5省市先行推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，同年8月，為推進更深層次的試點改革，中編辦印發(fā)了《關(guān)于事業(yè)單位分類試點的意見》，人社部也在2009年1月發(fā)文明確，試點省市“事業(yè)單位的養(yǎng)老金按照企業(yè)模式計發(fā)”。

現(xiàn)在回頭看，在山西、上海等試點開展的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，除了廣東、上海稍有進展之外，山西、浙江、重慶三個省市都基本沒動，究其原因，財政部財政科學(xué)研究所蘇明、楊良初、張曉云等專家給出這樣的答案：一方面是沒有對公務(wù)員、事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金實施聯(lián)動改革，涉及到公平問題；另一方面是，方案中沒有明確改革后養(yǎng)老金水平是否變化的預(yù)測和承諾，這是改革方案的技術(shù)問題。

從整體上分析，退休前的事業(yè)單位人員比國企職工，特別是比壟斷性國企職工的工資要低很多，退休后的事業(yè)單位人員享受的養(yǎng)老金待遇，比一般企業(yè)職工優(yōu)越，但比公務(wù)員、壟斷性國企的職工還是要差一些，忽視這些因素，片面要求事業(yè)單位養(yǎng)老制度與企業(yè)接軌，必然會讓事業(yè)單位人員產(chǎn)生強烈的抵觸情緒。

還有很關(guān)鍵的一點，機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率高達80%-90%，而企業(yè)人員的養(yǎng)老金替代率只有50%，既有養(yǎng)老金制度的不公，本身也會使事業(yè)單位人員對改革預(yù)期進一步降低，阻礙事業(yè)單位養(yǎng)老改革的順利推進。

蘇明等多位財政部專家一致的觀點是，解決事業(yè)單位養(yǎng)老改革的阻滯問題，最為關(guān)鍵的，就是要把事業(yè)單位與公務(wù)員改革“聯(lián)動”起來，以避免互相攀比，其外，還要統(tǒng)籌考慮，逐步縮小機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員之間的養(yǎng)老待遇差距。

中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文、清華大學(xué)就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏等專家也認為，包括養(yǎng)老金制度改革在內(nèi)，從2008年至2013年，政府的思路是“事業(yè)單位先改，公務(wù)員暫時不動”，從去年下半年人社部召集專家探討?zhàn)B老“雙軌制”改革，到今年中編辦等方面啟動公務(wù)員分類改革，可以看出，下一步對機關(guān)與事業(yè)單位進行同步改革將是大概率事件。

前述人社部專家表示，養(yǎng)老金制度改革之外，在事業(yè)單位中推行多年的人事、工資等方面的改革也是進展緩慢，比如，早在2003年，中央就提出制定《事業(yè)單位人事管理條例》，但時至今日，該條例還是遲遲未能出臺。

在人社部今年重點推進的改革中，針對機關(guān)事業(yè)單位的分類改革、養(yǎng)老金“雙軌制”改革、收入分配改革等，都被列為“重頭戲”。從年初開始，人社部會同中編辦、財政部等方面，也已經(jīng)對機關(guān)事業(yè)單位聯(lián)動改革做出全新部署。

聯(lián)動推進

中國人事科學(xué)研究院原院長吳江認為，對事業(yè)單位進行科學(xué)分類至關(guān)重要，如果分類不清楚，也就無法推進人事管理、養(yǎng)老保險、工資分配等一系列改革。事實上，對公務(wù)員制度改革也是同樣道理，只有對公務(wù)員隊伍先進行明確分類，在此基礎(chǔ)上，才能有效推進其它一系列改革。

據(jù)了解，在今年1月24日、25日召開的全國公務(wù)員管理工作會議上，中組部、中編辦等方面已經(jīng)對公務(wù)員分類做出安排，下一步國家公務(wù)員局將按照綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三種類別，對全國700多萬公務(wù)員進行劃分。未來被劃入行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類的公務(wù)員將全部實行聘任制。

前述人社部專家這樣分析，在事業(yè)單位分類改革中，除了一部分混編混崗、“吃空餉”的人員被徹底淘汰，改革中遭遇到的最大阻力，就是絕大部分事業(yè)單位人員都不愿意被劃歸至企業(yè)，怕失去吃財政“鐵飯碗”的資格，所以劃分的結(jié)果是，只有一成事業(yè)單位人員被劃轉(zhuǎn)至企業(yè)。預(yù)計對公務(wù)員的分類改革也將難以避免同樣的尷尬。

現(xiàn)在每年國家對各項事業(yè)經(jīng)費的支出占到了財政總支出的30%以上。對于事業(yè)單位的分類結(jié)果，國家行政學(xué)院公共行政教研室主任竹立家認為，“政府背負的包袱還是很大”；如果公務(wù)員分類也重復(fù)事業(yè)單位分類的舊套路，恐怕改革后的結(jié)果，還是沒有減輕多少國家財政所背負的沉重“包袱”。

在公務(wù)員分類還沒有大范圍開展示之前，還有一個讓很多專家也迷惑的問題，就是全國公務(wù)員隊伍規(guī)模究竟有多大？

在2012年全國兩會上，全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員、中紀委原副書記劉錫榮公開表示，“中國的公務(wù)員已超1000萬，老百姓再勤勞也養(yǎng)不起這么多的官?！钡珖夜珓?wù)員局2013年對外公布的全國公務(wù)員數(shù)量是708.9萬。對此，多位專家給出的解讀是，主要爭議在于，國家公務(wù)員局沒有將人大、政協(xié)、公檢法的工作人員統(tǒng)計在內(nèi)，所以才造成全國公務(wù)員總量說法上的懸殊。

前述人社部專家表示，下一步針對公務(wù)員的分類改革，主要是國家公務(wù)員局方面統(tǒng)計的公務(wù)人員。如果改革方案得當，執(zhí)行的效果也很好，預(yù)計被劃人專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類的公務(wù)員，在轉(zhuǎn)為聘任制之后，面臨的晉升空間和機會將會增大。其最主要原因是，現(xiàn)在公務(wù)員管理崗位有限，絕大多數(shù)普通公務(wù)員，尤其是縣一級公務(wù)員晉升的機遇偏少，工資待遇也很難上調(diào)。

現(xiàn)在中編辦、人社部等方面的計劃，在2015年底之前，在聯(lián)動推進機關(guān)事業(yè)單位分類改革的同時，還要出臺養(yǎng)老雙軌制并軌方案，縮小機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇差距；制定并頒布相關(guān)機關(guān)事業(yè)單位人員的人事管理、招錄等條例（辦法）；改革完善機關(guān)事業(yè)單位工資制度，重點提高對艱苦邊遠地區(qū)機關(guān)、事業(yè)工作人員的工資收入、津貼補貼等。

誰來埋單？

國務(wù)院事業(yè)單位改革文件下發(fā)7年來，試點各地紋絲不動的最根本原因并非公眾所認為的——這部分人更有話語權(quán)，而是因為這項改革背后所面J臨的財務(wù)困局。

在楊燕綏看來，公務(wù)員改革相對是容易的，他們個人繳費可以通過漲工資來實現(xiàn)平衡，雇主繳費財政也可以安排資金?！笆聵I(yè)單位就難了，面對如此龐大的公共部門，可以明確預(yù)計，各級財政不愿意也沒能力為他們埋單，事業(yè)單位并沒有收入來源來解決這一問題?！睏钛嘟椪f。

王文云每月扣除需要向?qū)W校后勤部門支付的房租、停車費等諸多費用之后，她實際拿到手的只有不到4000元，這個收入水平在北京來說并不算高。

按照現(xiàn)行的改革方案，個人賬戶和職業(yè)年金的繳費比例總計將最高達到16%，這意味著她每個月還將拿出720元為養(yǎng)老儲蓄，這對于她來說并不是一筆小數(shù)目，將直接影響到她的當期消費。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授李珍表示，公共部門的雇員勞動收入仍然是高度計劃的，它不包含養(yǎng)老的剩余權(quán)益，他們的工資水平低于同等條件下市場化部門人員，這些雇員等于交了“隱形稅”，退休金的高水平只是雇員工資的延期支付?！斑@些公共部門一旦個人進行繳費將破壞現(xiàn)有薪酬結(jié)構(gòu)的平衡，將會對這些部門人員的穩(wěn)定性造成影響?！崩钫湔f。

而一旦進行改革，比王文云更焦慮的是她的校長。作為雇主，學(xué)校必須為老師繳納20%的社會統(tǒng)籌，還應(yīng)該繳納最高達8%的職業(yè)年金。

“這筆額外的支出如果讓學(xué)校來出，學(xué)校只能亂收費，政策也不允許，如果讓財政來出，財政預(yù)算中現(xiàn)在也沒有這一項?！币晃恢槿耸勘硎尽?/p>

從當前的實際情況來看，公務(wù)員改革的難度遠遠小于事業(yè)單位，公務(wù)員作為財政供養(yǎng)人員，即使財政為他們繳費只是從一個口袋轉(zhuǎn)向另一個口袋，財政甚至可以為公務(wù)員“記空賬”，到他們退休時一并補發(fā)他們。

“一旦改革，財政肯定不會為所有的事業(yè)單位埋單，按照事業(yè)單位分類改革的方案，行政類和公益類中一部分參照公務(wù)員管理單位，比如中小學(xué)基礎(chǔ)教育等，財政還有可能負擔(dān)，對于公立醫(yī)院、科研院所、大中專院校等公益類事業(yè)單位財政完全出資的可能性很小。”上述知情人士表示，若改革后仍然由財政負擔(dān)，也就沒有改革的必要了。

昂貴的改革

總費率高達44%的機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險制度改革將成為一項昂貴的改革。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的大方向，簡單而言就是像企業(yè)一樣，雇主繳費參加社會統(tǒng)籌，個人繳費建立個人賬戶，同時單位和個人共同繳費建立職業(yè)年金。按照現(xiàn)行費率，單位繳費為20%入社會統(tǒng)籌，個人繳費8%入個人賬戶；職業(yè)年金最高繳費標準為16%，其中單位個人分別繳納8%。這樣算來，單位和個人的總費率最高將達44%。

楊燕綏認為，僅公務(wù)員啟動養(yǎng)老改革一項，財政初期需要支付三筆錢：一是公務(wù)員過去工作年限的視同繳費；二是當期繳費入統(tǒng)籌賬戶的20%，人職業(yè)年金的8%；三是執(zhí)行“老人老制度”人群當期的養(yǎng)老金。

深圳的經(jīng)驗已經(jīng)證明了這一點。2010年深圳全市行政機關(guān)全面啟動公務(wù)員分類管理改革，從增量開始進行公務(wù)員養(yǎng)老保險改革，新聘任人員簽訂勞動合同，購買社會養(yǎng)老保險。2012年8月，深圳市事業(yè)單位也進行了同樣的改革，2013年底，深圳市遞交方案，對改革之前參加工作的“委任制”公務(wù)員進行養(yǎng)老保險改革。

深圳為公務(wù)員和機關(guān)事業(yè)單位人員購買養(yǎng)老保險的標準為每月工資的21%，其中單位繳13%、個人繳8%。購買地方補充養(yǎng)老保險，繳費比例為繳費工資的1%，由單位繳納?？己撕细竦?，由財政每月按工資的一定比例繳交職業(yè)年金，待退休后領(lǐng)取，繳交比例暫定為8%，月工資總額超過城鎮(zhèn)在崗月平均工資3倍以上的，繳交比例為9%。

由于深圳社會統(tǒng)籌的繳費基數(shù)13%低于全國20%的水平，深圳機關(guān)事業(yè)單位繳費總比達到30%，遠高于企業(yè)職工的繳費水平。若按此繳費水平，退休之后養(yǎng)老保險的替代率與改革之前差別不會太大。

楊燕綏對于財政出資來進行事業(yè)單位養(yǎng)老改革持悲觀態(tài)度。她認為，深圳經(jīng)驗?zāi)軌驁?zhí)行的前提是財力支撐。在中國的很多地區(qū)，有限的財政收入能夠解決公務(wù)員和基礎(chǔ)教育老師的工資已經(jīng)很吃力了，很難再拿出額外的財力來進行養(yǎng)老保險改革。

如此看來，不落實“誰來埋單”的問題，新一輪機關(guān)事業(yè)單位聯(lián)動改革前景不容樂觀。

本刊綜合《經(jīng)濟觀察報》、《第一財經(jīng)日報》等報道