地方政府債務(wù)風險評估及分析

汪辰辰

摘要：地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，地方政府債務(wù)規(guī)模的擴張所構(gòu)成的風險危機亟待解決。通過對現(xiàn)有的各種地方政府債務(wù)風險的指標體系進行對比分析，最終以馬斯特里赫特條約里評估地方政府債務(wù)風險的臨界值法則對地方政府債務(wù)風險進行評估。針對地方政府債務(wù)風險評估結(jié)果進行風險分析，主要從金融風險，房地產(chǎn)風險，政府信用風險和宏觀經(jīng)濟等方面進行闡述。

關(guān)鍵詞：馬斯特里赫特條約；金融；房地產(chǎn)；政府信用；宏觀經(jīng)濟

中圖分類號：F83文獻標識碼：A文章編號：16723198（2014）07011502

為刺激消費促進內(nèi)需有效拉動經(jīng)濟增長，我國是采取積極的財政政策，各級政府都相應(yīng)的增加了債務(wù)規(guī)模，但是由于地方政府過分追求政績工程，通過債務(wù)來彌補政府收支缺口，已成為解決地方財政的主要選擇。對債務(wù)的認識不當，從而造成債臺高筑，負債累累。但是這只是將現(xiàn)時的財政缺口推遲到未來某個時期，不僅不能解決根本問題，反而當債務(wù)規(guī)模發(fā)展到超過地方政府能承受的范圍時，政府的信譽、地方財政的可持續(xù)發(fā)展、金融及房地產(chǎn)經(jīng)濟、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定將受到不可預(yù)期的沉重打擊。

1地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務(wù)108859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43393.72億元。從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負有償還責任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元。

1.1地方政府舉債基本構(gòu)成

負有償還責任債務(wù)的銀行貸款為55252.45億元，占舉債資金總額108859.17億元的50.76%，這是地方政府舉債的最主要的資金來源渠道；負有償還責任債務(wù)BT債務(wù)為12146.30億元、負有償還責任債務(wù)發(fā)行債券為11658.67億元，這三種舉債方式是政府債務(wù)的主要來源。

1.2地方政府債務(wù)資金投向

債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，在已支出的政府負有償還責任的債務(wù)101188.77億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出87806.13億元，占86.77%。其中，用于土地收儲債務(wù)形成大量土地儲備資產(chǎn)，審計抽查的34個重點城市2本級截至2013年6月底儲備土地16.02萬公頃。

1.3地方政府債務(wù)還款期分析

從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務(wù)分別占22.92%和2189%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占1706%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。

2地方政府債務(wù)風險指標體系

2.1按地方政府債務(wù)分類角度

從地方政府的債務(wù)分類的角度來確定地方政府債務(wù)風險指標，主要包括顯性債務(wù)與隱性債務(wù)、直接債務(wù)與或有債務(wù)。評估標準則是對不同類型的債務(wù)的依存度、負擔率、償還率、逾期率等進行計算后與臨界值進行比較。這樣的方法對能債務(wù)進行綜合分析可以比較全面地反映風險的整體狀況，而且對于各類債務(wù)的風險狀況可以更加直接和明確的認識，但是這種方法的困難就在于隱性債務(wù)及或有債務(wù)的量化問題。

2.2按地方政府償債能力角度

按照地方政府償債能力的長短來選擇的指標體系，即按照短期償債能力指標和長期償債能力指標進行分類，對剛性支出收入比、財政支出補償系數(shù)、赤字率及負債資產(chǎn)比等進行計算，根據(jù)計算結(jié)果進行合理分析。最大的好處就是可以體現(xiàn)出債務(wù)的持續(xù)性，更能反映債務(wù)的償還能力，從而更為直接地表現(xiàn)出地方政府債務(wù)的風險程度，難點在于經(jīng)常性支出以及資本性支出的數(shù)據(jù)統(tǒng)計上。

2.3按地方政府債務(wù)風險的種類角度

按照地方政府債務(wù)風險的種類進行分類來建立的指標體系，包括債務(wù)靜態(tài)指標和債務(wù)動態(tài)指標，這種分類最大的好處就在于能夠從動態(tài)、靜態(tài)以及結(jié)構(gòu)等多方面反映地方政府債務(wù)風險的情況，這樣可以兼顧到風險指標的全面性和持續(xù)性，但是難點在于各年基數(shù)不同，加之新增流量具有不確定性，難以比較。

2.4馬斯特里赫特條約

在評估地方政府債務(wù)風險時，必然會有一個臨界值，當?shù)胤秸畟鶆?wù)在一定范圍內(nèi)時是相對安全的，目前比較權(quán)威的參考臨界值是《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定：財政赤字不超過國民生產(chǎn)總值的3%，公共債務(wù)不超過國民生產(chǎn)總值60%，前者強調(diào)的是債務(wù)流量的控制，即新增債務(wù)與GDP的關(guān)系；后者強調(diào)的是債務(wù)存量的控制，即債務(wù)余額與GDP的關(guān)系。

3地方政府債務(wù)風險評估

首先要確定地方債務(wù)的統(tǒng)計口徑，國務(wù)院發(fā)展研究中心的研究報告將地方政府的負債分為6類，其中最主要的是前兩類，其潛在的風險也最大：（1）由地方政府出面擔?；蛱峁┳兿鄵?，為企業(yè)向銀行貸款提供融資便利；（2）繞開預(yù)算法成立國有公司，如城市開發(fā)公司套取銀行資金。

在《馬斯特里赫特條約》中，“債務(wù)”和“國內(nèi)生產(chǎn)總值”都是指全國總數(shù)據(jù)，是地方政府和中央政府總數(shù)。因此，在以《馬斯特里赫特條約》中的臨界值來評價地方政府債務(wù)風險時，“債務(wù)”應(yīng)是地方政府債務(wù)，相應(yīng)的“國內(nèi)生產(chǎn)總值”應(yīng)是地方政府相關(guān)的國內(nèi)生產(chǎn)總值。同時，由于政府債務(wù)需要政府收入來償還，而且政府收入又來自GDP，所以政府收入是地方政府債務(wù)與GDP的關(guān)聯(lián)。因此，可以依據(jù)地方政府收入占全部政府收入的比例，將相應(yīng)比例的GDP視為地方政府的GDP，然后適用《馬斯特里赫特條約》的臨界值標準。

4地方政府債務(wù)風險分析

4.1金融風險

地方政府融資平臺的信貸違約風險、影響銀行信貸安全。當前我國地方政府融資平臺負債風險不容小視。如果說很多國家刺激政策的代價是狂飆的主權(quán)債務(wù)問題，在中國則表現(xiàn)為一些地方政府融資平臺的債臺高筑。發(fā)達國家付出的代價是財政赤字和主權(quán)債務(wù)激增，而我國的代價可能是一些地方政府負債和銀行不良貸款的增加。地方政府通過對控股或全資的地方金融機構(gòu)的行政干預(yù)，借款墊付地方債務(wù)是轉(zhuǎn)軌時期各地普遍存在的現(xiàn)象，地方債務(wù)向金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致地方金融機構(gòu)財務(wù)狀況惡化，金融風險累積。

4.2房地產(chǎn)風險

地方政府債務(wù)主要體現(xiàn)為地方政府融資平臺貸款。地方政府繞開了現(xiàn)行體制與政策障礙，實現(xiàn)了地方政府市場化融資的目的。要回答地方政府今后將如何償還如此巨量的融資平臺貸款的問題，需要分析目前地方政府財政的收入結(jié)構(gòu)，房地產(chǎn)相關(guān)收入已經(jīng)并將繼續(xù)成為地方政府用于償還地方債務(wù)的最重要收入來源。房地產(chǎn)業(yè)在整個地方經(jīng)濟發(fā)展中的舉足輕重地位和已成為眾多地方經(jīng)濟中的支柱產(chǎn)業(yè)也決定了房價不會大幅度下跌。地方政府直接介入房地產(chǎn)市場謀取利益一些地方政府并不滿足于以土地中心為依托，全面介入土地一級市場，大量賣地獲取巨額土地出讓收入，而同時競相成立并大力扶植由政府全資所有或控股的房地產(chǎn)開發(fā)公司，這些公司從政府的土地供應(yīng)中心手中以低廉價格獲取大量優(yōu)質(zhì)土地，并全面包攬從土地開發(fā)到住房動拆遷、從房地產(chǎn)開發(fā)到銷售的一系列產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，左右逢源，獲取巨額壟斷利潤，成為地方政府的隱性財政收入。地方政府自利性在房價非理性上漲中的表現(xiàn)：一是以舊城改造為名，人為制造住房需求為追求政績，地方政府紛紛對城市進行亮化、美化以及所謂的舊城改造，積極實施大規(guī)模拆遷，人為制造了大量住房需求，拉動了房價上漲。二是片面追求高地價，謀取巨額地方土地財政收入，地方政府通過圈地和土地市場中的招拍賣等手段，使土地價格急劇上漲。

4.3政府信用風險

政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業(yè)的利益。地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續(xù)的政府投資項目籌資、經(jīng)營變得困難重重，可能產(chǎn)生兩大后果：其一，政府帶頭賴賬不還，傷害社會誠信體系、破壞了政府的公信力。其二，地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負擔，加劇亂收費、亂罰款。這兩種后果都是地方政府失信行為對社會其他經(jīng)濟主體的不良的示范作用。

4.4影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定

（1）地方政府債務(wù)的利率與匯率風險。

對于債務(wù)的利率與匯率風險，利率風險是由于市場利率的變動所造成的對債務(wù)本息支出的影響，而匯率風險是指由于借款貨幣與還款貨幣之間的匯率變動所造成的對債務(wù)本息支出的影響。在目前我國地方政府的債務(wù)中，由于主要采取的是固定利率形式，浮動利率較少，所以利率風險表現(xiàn)的不是特別明顯。但是，由于改革開放以來，我國外匯管理制度的改革和國際金融市場匯率的變化，地方政府債務(wù)的風險卻表現(xiàn)的十分突出。由于匯率變化所造成的巨大損失，即使是對于本來效益不錯的項目來說，也是難以承受的。

（2）宏觀經(jīng)濟目標。

影響宏觀經(jīng)濟運行主要表現(xiàn)為為減輕地方財政壓力、避免地方融資平臺資金鏈斷裂，適度寬松的貨幣政策可能會延續(xù)相當長時間，資金成本將繼續(xù)保持低水平，一方面不可避免繼續(xù)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，另一方面政府加大公共投資，實際上對民間投資產(chǎn)生更加明顯突出的排擠效應(yīng)，事實上將使帶動內(nèi)需、擴大就業(yè)的宏觀經(jīng)濟目標更加遙遙無期。

參考文獻

[1]全國政府性債務(wù)審計結(jié)果.中華人民共和國審計署2013年第32號公告[Z].

[2]黃麗珠.解決地方債務(wù)風險的可行性選擇[N].金融時報，20040316.

[3]劉蓉，黃洪.我國地方政府債務(wù)風險的度量，評估與釋放[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2012，（1）：8288.

[4]張旻宇.地方政府自利性與房價非理性上漲[J].中共桂林市委黨校學(xué)報，2007，7（2）：1116.

作者簡介：敖芬芬（1987-），女，江西萍鄉(xiāng)人，碩士研究生，就職于廣東機電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，助教，研究方向：戰(zhàn)略、連鎖經(jīng)營與管理、市場營銷等方面。

4.2房地產(chǎn)風險

地方政府債務(wù)主要體現(xiàn)為地方政府融資平臺貸款。地方政府繞開了現(xiàn)行體制與政策障礙，實現(xiàn)了地方政府市場化融資的目的。要回答地方政府今后將如何償還如此巨量的融資平臺貸款的問題，需要分析目前地方政府財政的收入結(jié)構(gòu)，房地產(chǎn)相關(guān)收入已經(jīng)并將繼續(xù)成為地方政府用于償還地方債務(wù)的最重要收入來源。房地產(chǎn)業(yè)在整個地方經(jīng)濟發(fā)展中的舉足輕重地位和已成為眾多地方經(jīng)濟中的支柱產(chǎn)業(yè)也決定了房價不會大幅度下跌。地方政府直接介入房地產(chǎn)市場謀取利益一些地方政府并不滿足于以土地中心為依托，全面介入土地一級市場，大量賣地獲取巨額土地出讓收入，而同時競相成立并大力扶植由政府全資所有或控股的房地產(chǎn)開發(fā)公司，這些公司從政府的土地供應(yīng)中心手中以低廉價格獲取大量優(yōu)質(zhì)土地，并全面包攬從土地開發(fā)到住房動拆遷、從房地產(chǎn)開發(fā)到銷售的一系列產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，左右逢源，獲取巨額壟斷利潤，成為地方政府的隱性財政收入。地方政府自利性在房價非理性上漲中的表現(xiàn)：一是以舊城改造為名，人為制造住房需求為追求政績，地方政府紛紛對城市進行亮化、美化以及所謂的舊城改造，積極實施大規(guī)模拆遷，人為制造了大量住房需求，拉動了房價上漲。二是片面追求高地價，謀取巨額地方土地財政收入，地方政府通過圈地和土地市場中的招拍賣等手段，使土地價格急劇上漲。

4.3政府信用風險

政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業(yè)的利益。地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續(xù)的政府投資項目籌資、經(jīng)營變得困難重重，可能產(chǎn)生兩大后果：其一，政府帶頭賴賬不還，傷害社會誠信體系、破壞了政府的公信力。其二，地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負擔，加劇亂收費、亂罰款。這兩種后果都是地方政府失信行為對社會其他經(jīng)濟主體的不良的示范作用。

4.4影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定

（1）地方政府債務(wù)的利率與匯率風險。

對于債務(wù)的利率與匯率風險，利率風險是由于市場利率的變動所造成的對債務(wù)本息支出的影響，而匯率風險是指由于借款貨幣與還款貨幣之間的匯率變動所造成的對債務(wù)本息支出的影響。在目前我國地方政府的債務(wù)中，由于主要采取的是固定利率形式，浮動利率較少，所以利率風險表現(xiàn)的不是特別明顯。但是，由于改革開放以來，我國外匯管理制度的改革和國際金融市場匯率的變化，地方政府債務(wù)的風險卻表現(xiàn)的十分突出。由于匯率變化所造成的巨大損失，即使是對于本來效益不錯的項目來說，也是難以承受的。

（2）宏觀經(jīng)濟目標。

影響宏觀經(jīng)濟運行主要表現(xiàn)為為減輕地方財政壓力、避免地方融資平臺資金鏈斷裂，適度寬松的貨幣政策可能會延續(xù)相當長時間，資金成本將繼續(xù)保持低水平，一方面不可避免繼續(xù)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，另一方面政府加大公共投資，實際上對民間投資產(chǎn)生更加明顯突出的排擠效應(yīng)，事實上將使帶動內(nèi)需、擴大就業(yè)的宏觀經(jīng)濟目標更加遙遙無期。

參考文獻

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[3]劉蓉，黃洪.我國地方政府債務(wù)風險的度量，評估與釋放[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2012，（1）：8288.

[4]張旻宇.地方政府自利性與房價非理性上漲[J].中共桂林市委黨校學(xué)報，2007，7（2）：1116.

作者簡介：敖芬芬（1987-），女，江西萍鄉(xiāng)人，碩士研究生，就職于廣東機電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，助教，研究方向：戰(zhàn)略、連鎖經(jīng)營與管理、市場營銷等方面。

4.2房地產(chǎn)風險

地方政府債務(wù)主要體現(xiàn)為地方政府融資平臺貸款。地方政府繞開了現(xiàn)行體制與政策障礙，實現(xiàn)了地方政府市場化融資的目的。要回答地方政府今后將如何償還如此巨量的融資平臺貸款的問題，需要分析目前地方政府財政的收入結(jié)構(gòu)，房地產(chǎn)相關(guān)收入已經(jīng)并將繼續(xù)成為地方政府用于償還地方債務(wù)的最重要收入來源。房地產(chǎn)業(yè)在整個地方經(jīng)濟發(fā)展中的舉足輕重地位和已成為眾多地方經(jīng)濟中的支柱產(chǎn)業(yè)也決定了房價不會大幅度下跌。地方政府直接介入房地產(chǎn)市場謀取利益一些地方政府并不滿足于以土地中心為依托，全面介入土地一級市場，大量賣地獲取巨額土地出讓收入，而同時競相成立并大力扶植由政府全資所有或控股的房地產(chǎn)開發(fā)公司，這些公司從政府的土地供應(yīng)中心手中以低廉價格獲取大量優(yōu)質(zhì)土地，并全面包攬從土地開發(fā)到住房動拆遷、從房地產(chǎn)開發(fā)到銷售的一系列產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，左右逢源，獲取巨額壟斷利潤，成為地方政府的隱性財政收入。地方政府自利性在房價非理性上漲中的表現(xiàn)：一是以舊城改造為名，人為制造住房需求為追求政績，地方政府紛紛對城市進行亮化、美化以及所謂的舊城改造，積極實施大規(guī)模拆遷，人為制造了大量住房需求，拉動了房價上漲。二是片面追求高地價，謀取巨額地方土地財政收入，地方政府通過圈地和土地市場中的招拍賣等手段，使土地價格急劇上漲。

4.3政府信用風險

政府信用是社會信用的基石，地方債務(wù)的展期、拖欠會嚴重損害政府公信力，財政該支未支、該補未補還直接損害不少企業(yè)的利益。地方債務(wù)不能到期清償還會產(chǎn)生嚴重扭曲的市場信號，動搖投資與消費信心，使得后續(xù)的政府投資項目籌資、經(jīng)營變得困難重重，可能產(chǎn)生兩大后果：其一，政府帶頭賴賬不還，傷害社會誠信體系、破壞了政府的公信力。其二，地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負擔，加劇亂收費、亂罰款。這兩種后果都是地方政府失信行為對社會其他經(jīng)濟主體的不良的示范作用。

4.4影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定

（1）地方政府債務(wù)的利率與匯率風險。

對于債務(wù)的利率與匯率風險，利率風險是由于市場利率的變動所造成的對債務(wù)本息支出的影響，而匯率風險是指由于借款貨幣與還款貨幣之間的匯率變動所造成的對債務(wù)本息支出的影響。在目前我國地方政府的債務(wù)中，由于主要采取的是固定利率形式，浮動利率較少，所以利率風險表現(xiàn)的不是特別明顯。但是，由于改革開放以來，我國外匯管理制度的改革和國際金融市場匯率的變化，地方政府債務(wù)的風險卻表現(xiàn)的十分突出。由于匯率變化所造成的巨大損失，即使是對于本來效益不錯的項目來說，也是難以承受的。

（2）宏觀經(jīng)濟目標。

影響宏觀經(jīng)濟運行主要表現(xiàn)為為減輕地方財政壓力、避免地方融資平臺資金鏈斷裂，適度寬松的貨幣政策可能會延續(xù)相當長時間，資金成本將繼續(xù)保持低水平，一方面不可避免繼續(xù)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，另一方面政府加大公共投資，實際上對民間投資產(chǎn)生更加明顯突出的排擠效應(yīng)，事實上將使帶動內(nèi)需、擴大就業(yè)的宏觀經(jīng)濟目標更加遙遙無期。

參考文獻

[1]全國政府性債務(wù)審計結(jié)果.中華人民共和國審計署2013年第32號公告[Z].

[2]黃麗珠.解決地方債務(wù)風險的可行性選擇[N].金融時報，20040316.

[3]劉蓉，黃洪.我國地方政府債務(wù)風險的度量，評估與釋放[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2012，（1）：8288.

[4]張旻宇.地方政府自利性與房價非理性上漲[J].中共桂林市委黨校學(xué)報，2007，7（2）：1116.

作者簡介：敖芬芬（1987-），女，江西萍鄉(xiāng)人，碩士研究生，就職于廣東機電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，助教，研究方向：戰(zhàn)略、連鎖經(jīng)營與管理、市場營銷等方面。