系統(tǒng)解決三農(nóng)問題模式設(shè)計

張洪博　孫增超　張瑜　李靜　馬強(qiáng)

摘要：三農(nóng)問題是由人口與耕地比例失調(diào)的自然國情矛盾和二元戶籍制度所帶來的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的“人造國情”矛盾共同作用產(chǎn)生；而解決三農(nóng)問題須在兩個矛盾視角下綜合著手，理清機(jī)理，設(shè)計系統(tǒng)模式。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題；模式設(shè)計

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）07003202

1三農(nóng)問題及原因

1.1三農(nóng)問題梳理

三農(nóng)問題是一個復(fù)雜的互相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)問題，其核心問題是農(nóng)業(yè)、農(nóng)民增收放緩以及城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大。增收放緩是絕對量，收入差距是相對量；前者影響到我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、糧食安全和人民生活，相對量則危及社會公平穩(wěn)定。前者又對后者起根本作用。筆者認(rèn)為三農(nóng)問題的核心癥結(jié)在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收。

1.2三農(nóng)問題產(chǎn)生的原因

筆者認(rèn)為三農(nóng)問題產(chǎn)生的主要原因包括人口與耕地比例失調(diào)的自然國情矛盾和二元戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)矛盾。二元社會結(jié)構(gòu)是人為的制度設(shè)計，為與第一個矛盾一致，筆者暫稱之為“人造國情矛盾”。兩矛盾共同產(chǎn)生了三農(nóng)問題，自然國情矛盾決定了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)及人均土地占有量極低的情況下的農(nóng)民收入難以提高，同時又因農(nóng)業(yè)自身低收益率的性質(zhì)，社會資本不愿投入，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的科技化、規(guī)?；６叭嗽靽椤泵軐?dǎo)致城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化，造成了城鄉(xiāng)收入的巨大差距。

（1）自然國情矛盾。世界范圍內(nèi)來看，農(nóng)業(yè)自身就具有比較收益低的問題，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持和保護(hù)是世界范圍的通行做法，這是客觀事實(shí)。而中國人均耕地已經(jīng)不足1.2畝，極大制約了農(nóng)民收入。同時我國承包制的土地制度所導(dǎo)致的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步制約了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)自身所需要的規(guī)?；?yīng)難以滿足，農(nóng)業(yè)收益低更成為必然。農(nóng)業(yè)收益低造成資本擠出，同時提高了進(jìn)入的成本，技術(shù)金融等相關(guān)性服務(wù)難以發(fā)展進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)的收益率低，形成了惡性循環(huán)。

（2）“人造國情”矛盾。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論指出發(fā)展中國家的二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是由于城鄉(xiāng)資源不同而形成的，產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距，有其必然性，隨著城市化與工業(yè)化的不斷進(jìn)行，城鄉(xiāng)差距會不斷縮小。但是我國的城鄉(xiāng)差距不僅僅包括發(fā)展中國家普遍存在的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且還存在基于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的一系列制度安排所形成的二元社會結(jié)構(gòu)。

有研究指出，由于人為歧視的制度安排，幾十年來中國的城鄉(xiāng)差距不斷拉大。城鄉(xiāng)居民收入差距為5∶1。如果住房、教育衛(wèi)生等也考慮在內(nèi)，中國的收入差距將達(dá)到6∶1。而世界上絕大多數(shù)國家僅僅為1.5：1。

2三農(nóng)問題的解決模式分析

2.1代表思路評析

首先，土地流轉(zhuǎn)的基本思路是將土地從不使用的土地的人手中流轉(zhuǎn)出來進(jìn)入其他人的手中，通過企業(yè)合作社等形式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；瑥亩岣呤找?，克服土地撂荒等問題。但是有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)導(dǎo)致多余的租金成本，這給原本低收益的農(nóng)業(yè)增加了又一道障礙。在此基礎(chǔ)上的討論并不否認(rèn)大型農(nóng)業(yè)企業(yè)存在的合理性，也不否認(rèn)規(guī)?；找鏁档蛦挝怀杀?，但是農(nóng)業(yè)的低收益率，卻是一個不爭的事實(shí)。而農(nóng)民增收更多程度在現(xiàn)實(shí)上大都是依靠兼業(yè)化，農(nóng)業(yè)合作社尚難以形成可供移植，可全國推廣的合理模式。

其次，現(xiàn)今土地作為生產(chǎn)資料的性質(zhì)弱化，耕地取得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如外出務(wù)工。因此大量土地撂荒。土地承包制下的土地性質(zhì)更傾向于社會保障。這是在制度設(shè)計時就是考慮到的，符合歷史國情；在土地流轉(zhuǎn)研究中也為學(xué)者所承認(rèn)。但在進(jìn)城務(wù)工較盛行的地區(qū)，土地大面積撂荒也不愿流轉(zhuǎn)出去的“雞肋”狀況凸顯。土地使用權(quán)固化的問題制約著土地的發(fā)展。

針對城鄉(xiāng)收入差距的問題以及針對二元戶籍制度的研究學(xué)界已經(jīng)比較充分，但是針對真正的實(shí)施問題卻難以實(shí)現(xiàn)。第一，從理論上看，針對土地的社會保障性質(zhì)，城市擁有各種社會保障，農(nóng)村擁有耕地，這在不考慮量上的量的差距上，這種制度安排是具備一定的公平性和合理性的。進(jìn)城農(nóng)民工作為農(nóng)村的戶籍，享有農(nóng)村的耕地，在這種角度上來說如果再強(qiáng)求與城鎮(zhèn)人口完全相同的社會保障等待遇顯然也在一定程度上違反了公平原則。而城中村人口作為農(nóng)村人口卻喪失了土地，也沒有社會保障相比農(nóng)民工卻更反映出了一定的不公平。第二，從現(xiàn)實(shí)來看，戶籍制度上捆綁的歧視農(nóng)村人口的各種社會保障，各種福利的量過大。如果完全放開二元戶籍制度，國家財政上具有一定的不現(xiàn)實(shí)性。如何真正實(shí)現(xiàn)戶籍制度上社會保障城鄉(xiāng)置換，保障盡量更加平等才是解決問題的重點(diǎn)，這就需要將目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村社會保障性質(zhì)的土地。

2.2代表性模式設(shè)計評析

2.2.1重慶模式

（1）“地票”改革。所謂地票，就是由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。這個憑證就稱為“地票”。地產(chǎn)開發(fā)商通過競拍地票，獲得申請對城市近郊的土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的權(quán)利。

重慶地票將農(nóng)村地區(qū)的非耕地轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，隨即將城市近郊的農(nóng)地納入城鎮(zhèn)土地開發(fā)版圖。就是借宅基地的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了用于建設(shè)的農(nóng)地的置換，農(nóng)村的宅基地變?yōu)槌鞘械恼?，其目的在于保證耕地的不減少，克服城市擴(kuò)張的用地瓶頸。

（2）“脫衣穿衣”戶籍制度改革。

2010年1月，重慶啟動戶籍制度改革，制定了《重慶市戶籍制度改革配套方案》，全力推進(jìn)戶籍制度改革。改革中，以解決有條件農(nóng)民工“轉(zhuǎn)戶”為突破口，對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民設(shè)計了 “3 +5”、“脫衣穿衣”的政策體系：即進(jìn)城農(nóng)民穿上城市就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育、住房“五件衣服”，脫掉農(nóng)村林地、宅基地、承包地“三件衣服”。截止目前已經(jīng)有近兩萬名農(nóng)民獲得城市戶口，農(nóng)民興趣很高。不可否認(rèn)重慶市戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度的很大銜接，是我國戶籍制度改革配套制度設(shè)計影響極大的一次實(shí)踐，取得了良好的效果。

但由于“穿五”存在一定的時間遲滯，或者依靠市場（除了教育問題可以立即解決，社保、醫(yī)療具有年限限制，就業(yè)培訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，住房只能依靠廉租房等），實(shí)際應(yīng)用效果沒有預(yù)想的要好。具體分析情況如表1所示。制度改革也僅僅傾向去于兩類重點(diǎn)群體： 一是有條件農(nóng)民工及新生代。二是歷史遺留問題。 所以重慶戶籍制度改革效果受到了很大的限制。

摘要：三農(nóng)問題是由人口與耕地比例失調(diào)的自然國情矛盾和二元戶籍制度所帶來的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的“人造國情”矛盾共同作用產(chǎn)生；而解決三農(nóng)問題須在兩個矛盾視角下綜合著手，理清機(jī)理，設(shè)計系統(tǒng)模式。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題；模式設(shè)計

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）07003202

1三農(nóng)問題及原因

1.1三農(nóng)問題梳理

三農(nóng)問題是一個復(fù)雜的互相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)問題，其核心問題是農(nóng)業(yè)、農(nóng)民增收放緩以及城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大。增收放緩是絕對量，收入差距是相對量；前者影響到我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、糧食安全和人民生活，相對量則危及社會公平穩(wěn)定。前者又對后者起根本作用。筆者認(rèn)為三農(nóng)問題的核心癥結(jié)在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收。

1.2三農(nóng)問題產(chǎn)生的原因

筆者認(rèn)為三農(nóng)問題產(chǎn)生的主要原因包括人口與耕地比例失調(diào)的自然國情矛盾和二元戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)矛盾。二元社會結(jié)構(gòu)是人為的制度設(shè)計，為與第一個矛盾一致，筆者暫稱之為“人造國情矛盾”。兩矛盾共同產(chǎn)生了三農(nóng)問題，自然國情矛盾決定了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)及人均土地占有量極低的情況下的農(nóng)民收入難以提高，同時又因農(nóng)業(yè)自身低收益率的性質(zhì)，社會資本不愿投入，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的科技化、規(guī)?；６叭嗽靽椤泵軐?dǎo)致城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化，造成了城鄉(xiāng)收入的巨大差距。

（1）自然國情矛盾。世界范圍內(nèi)來看，農(nóng)業(yè)自身就具有比較收益低的問題，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持和保護(hù)是世界范圍的通行做法，這是客觀事實(shí)。而中國人均耕地已經(jīng)不足1.2畝，極大制約了農(nóng)民收入。同時我國承包制的土地制度所導(dǎo)致的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步制約了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)自身所需要的規(guī)?；?yīng)難以滿足，農(nóng)業(yè)收益低更成為必然。農(nóng)業(yè)收益低造成資本擠出，同時提高了進(jìn)入的成本，技術(shù)金融等相關(guān)性服務(wù)難以發(fā)展進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)的收益率低，形成了惡性循環(huán)。

（2）“人造國情”矛盾。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論指出發(fā)展中國家的二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是由于城鄉(xiāng)資源不同而形成的，產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距，有其必然性，隨著城市化與工業(yè)化的不斷進(jìn)行，城鄉(xiāng)差距會不斷縮小。但是我國的城鄉(xiāng)差距不僅僅包括發(fā)展中國家普遍存在的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且還存在基于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的一系列制度安排所形成的二元社會結(jié)構(gòu)。

有研究指出，由于人為歧視的制度安排，幾十年來中國的城鄉(xiāng)差距不斷拉大。城鄉(xiāng)居民收入差距為5∶1。如果住房、教育衛(wèi)生等也考慮在內(nèi)，中國的收入差距將達(dá)到6∶1。而世界上絕大多數(shù)國家僅僅為1.5：1。

2三農(nóng)問題的解決模式分析

2.1代表思路評析

首先，土地流轉(zhuǎn)的基本思路是將土地從不使用的土地的人手中流轉(zhuǎn)出來進(jìn)入其他人的手中，通過企業(yè)合作社等形式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；瑥亩岣呤找?，克服土地撂荒等問題。但是有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)導(dǎo)致多余的租金成本，這給原本低收益的農(nóng)業(yè)增加了又一道障礙。在此基礎(chǔ)上的討論并不否認(rèn)大型農(nóng)業(yè)企業(yè)存在的合理性，也不否認(rèn)規(guī)?；找鏁档蛦挝怀杀?，但是農(nóng)業(yè)的低收益率，卻是一個不爭的事實(shí)。而農(nóng)民增收更多程度在現(xiàn)實(shí)上大都是依靠兼業(yè)化，農(nóng)業(yè)合作社尚難以形成可供移植，可全國推廣的合理模式。

其次，現(xiàn)今土地作為生產(chǎn)資料的性質(zhì)弱化，耕地取得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如外出務(wù)工。因此大量土地撂荒。土地承包制下的土地性質(zhì)更傾向于社會保障。這是在制度設(shè)計時就是考慮到的，符合歷史國情；在土地流轉(zhuǎn)研究中也為學(xué)者所承認(rèn)。但在進(jìn)城務(wù)工較盛行的地區(qū)，土地大面積撂荒也不愿流轉(zhuǎn)出去的“雞肋”狀況凸顯。土地使用權(quán)固化的問題制約著土地的發(fā)展。

針對城鄉(xiāng)收入差距的問題以及針對二元戶籍制度的研究學(xué)界已經(jīng)比較充分，但是針對真正的實(shí)施問題卻難以實(shí)現(xiàn)。第一，從理論上看，針對土地的社會保障性質(zhì)，城市擁有各種社會保障，農(nóng)村擁有耕地，這在不考慮量上的量的差距上，這種制度安排是具備一定的公平性和合理性的。進(jìn)城農(nóng)民工作為農(nóng)村的戶籍，享有農(nóng)村的耕地，在這種角度上來說如果再強(qiáng)求與城鎮(zhèn)人口完全相同的社會保障等待遇顯然也在一定程度上違反了公平原則。而城中村人口作為農(nóng)村人口卻喪失了土地，也沒有社會保障相比農(nóng)民工卻更反映出了一定的不公平。第二，從現(xiàn)實(shí)來看，戶籍制度上捆綁的歧視農(nóng)村人口的各種社會保障，各種福利的量過大。如果完全放開二元戶籍制度，國家財政上具有一定的不現(xiàn)實(shí)性。如何真正實(shí)現(xiàn)戶籍制度上社會保障城鄉(xiāng)置換，保障盡量更加平等才是解決問題的重點(diǎn)，這就需要將目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村社會保障性質(zhì)的土地。

2.2代表性模式設(shè)計評析

2.2.1重慶模式

（1）“地票”改革。所謂地票，就是由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。這個憑證就稱為“地票”。地產(chǎn)開發(fā)商通過競拍地票，獲得申請對城市近郊的土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的權(quán)利。

重慶地票將農(nóng)村地區(qū)的非耕地轉(zhuǎn)變?yōu)楦?，隨即將城市近郊的農(nóng)地納入城鎮(zhèn)土地開發(fā)版圖。就是借宅基地的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了用于建設(shè)的農(nóng)地的置換，農(nóng)村的宅基地變?yōu)槌鞘械恼?，其目的在于保證耕地的不減少，克服城市擴(kuò)張的用地瓶頸。

（2）“脫衣穿衣”戶籍制度改革。

2010年1月，重慶啟動戶籍制度改革，制定了《重慶市戶籍制度改革配套方案》，全力推進(jìn)戶籍制度改革。改革中，以解決有條件農(nóng)民工“轉(zhuǎn)戶”為突破口，對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民設(shè)計了 “3 +5”、“脫衣穿衣”的政策體系：即進(jìn)城農(nóng)民穿上城市就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育、住房“五件衣服”，脫掉農(nóng)村林地、宅基地、承包地“三件衣服”。截止目前已經(jīng)有近兩萬名農(nóng)民獲得城市戶口，農(nóng)民興趣很高。不可否認(rèn)重慶市戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度的很大銜接，是我國戶籍制度改革配套制度設(shè)計影響極大的一次實(shí)踐，取得了良好的效果。

但由于“穿五”存在一定的時間遲滯，或者依靠市場（除了教育問題可以立即解決，社保、醫(yī)療具有年限限制，就業(yè)培訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，住房只能依靠廉租房等），實(shí)際應(yīng)用效果沒有預(yù)想的要好。具體分析情況如表1所示。制度改革也僅僅傾向去于兩類重點(diǎn)群體： 一是有條件農(nóng)民工及新生代。二是歷史遺留問題。 所以重慶戶籍制度改革效果受到了很大的限制。

摘要：三農(nóng)問題是由人口與耕地比例失調(diào)的自然國情矛盾和二元戶籍制度所帶來的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的“人造國情”矛盾共同作用產(chǎn)生；而解決三農(nóng)問題須在兩個矛盾視角下綜合著手，理清機(jī)理，設(shè)計系統(tǒng)模式。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題；模式設(shè)計

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16723198（2014）07003202

1三農(nóng)問題及原因

1.1三農(nóng)問題梳理

三農(nóng)問題是一個復(fù)雜的互相關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)問題，其核心問題是農(nóng)業(yè)、農(nóng)民增收放緩以及城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大。增收放緩是絕對量，收入差距是相對量；前者影響到我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、糧食安全和人民生活，相對量則危及社會公平穩(wěn)定。前者又對后者起根本作用。筆者認(rèn)為三農(nóng)問題的核心癥結(jié)在于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收。

1.2三農(nóng)問題產(chǎn)生的原因

筆者認(rèn)為三農(nóng)問題產(chǎn)生的主要原因包括人口與耕地比例失調(diào)的自然國情矛盾和二元戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)矛盾。二元社會結(jié)構(gòu)是人為的制度設(shè)計，為與第一個矛盾一致，筆者暫稱之為“人造國情矛盾”。兩矛盾共同產(chǎn)生了三農(nóng)問題，自然國情矛盾決定了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)及人均土地占有量極低的情況下的農(nóng)民收入難以提高，同時又因農(nóng)業(yè)自身低收益率的性質(zhì)，社會資本不愿投入，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的科技化、規(guī)?；?。而“人造國情”矛盾導(dǎo)致城鎮(zhèn)化落后于工業(yè)化，造成了城鄉(xiāng)收入的巨大差距。

（1）自然國情矛盾。世界范圍內(nèi)來看，農(nóng)業(yè)自身就具有比較收益低的問題，對農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持和保護(hù)是世界范圍的通行做法，這是客觀事實(shí)。而中國人均耕地已經(jīng)不足1.2畝，極大制約了農(nóng)民收入。同時我國承包制的土地制度所導(dǎo)致的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步制約了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)自身所需要的規(guī)?；?yīng)難以滿足，農(nóng)業(yè)收益低更成為必然。農(nóng)業(yè)收益低造成資本擠出，同時提高了進(jìn)入的成本，技術(shù)金融等相關(guān)性服務(wù)難以發(fā)展進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)的收益率低，形成了惡性循環(huán)。

（2）“人造國情”矛盾。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論指出發(fā)展中國家的二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是由于城鄉(xiāng)資源不同而形成的，產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距，有其必然性，隨著城市化與工業(yè)化的不斷進(jìn)行，城鄉(xiāng)差距會不斷縮小。但是我國的城鄉(xiāng)差距不僅僅包括發(fā)展中國家普遍存在的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且還存在基于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的一系列制度安排所形成的二元社會結(jié)構(gòu)。

有研究指出，由于人為歧視的制度安排，幾十年來中國的城鄉(xiāng)差距不斷拉大。城鄉(xiāng)居民收入差距為5∶1。如果住房、教育衛(wèi)生等也考慮在內(nèi)，中國的收入差距將達(dá)到6∶1。而世界上絕大多數(shù)國家僅僅為1.5：1。

2三農(nóng)問題的解決模式分析

2.1代表思路評析

首先，土地流轉(zhuǎn)的基本思路是將土地從不使用的土地的人手中流轉(zhuǎn)出來進(jìn)入其他人的手中，通過企業(yè)合作社等形式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?，從而提高收益，克服土地撂荒等問題。但是有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)導(dǎo)致多余的租金成本，這給原本低收益的農(nóng)業(yè)增加了又一道障礙。在此基礎(chǔ)上的討論并不否認(rèn)大型農(nóng)業(yè)企業(yè)存在的合理性，也不否認(rèn)規(guī)模化收益會降低單位成本，但是農(nóng)業(yè)的低收益率，卻是一個不爭的事實(shí)。而農(nóng)民增收更多程度在現(xiàn)實(shí)上大都是依靠兼業(yè)化，農(nóng)業(yè)合作社尚難以形成可供移植，可全國推廣的合理模式。

其次，現(xiàn)今土地作為生產(chǎn)資料的性質(zhì)弱化，耕地取得的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如外出務(wù)工。因此大量土地撂荒。土地承包制下的土地性質(zhì)更傾向于社會保障。這是在制度設(shè)計時就是考慮到的，符合歷史國情；在土地流轉(zhuǎn)研究中也為學(xué)者所承認(rèn)。但在進(jìn)城務(wù)工較盛行的地區(qū)，土地大面積撂荒也不愿流轉(zhuǎn)出去的“雞肋”狀況凸顯。土地使用權(quán)固化的問題制約著土地的發(fā)展。

針對城鄉(xiāng)收入差距的問題以及針對二元戶籍制度的研究學(xué)界已經(jīng)比較充分，但是針對真正的實(shí)施問題卻難以實(shí)現(xiàn)。第一，從理論上看，針對土地的社會保障性質(zhì)，城市擁有各種社會保障，農(nóng)村擁有耕地，這在不考慮量上的量的差距上，這種制度安排是具備一定的公平性和合理性的。進(jìn)城農(nóng)民工作為農(nóng)村的戶籍，享有農(nóng)村的耕地，在這種角度上來說如果再強(qiáng)求與城鎮(zhèn)人口完全相同的社會保障等待遇顯然也在一定程度上違反了公平原則。而城中村人口作為農(nóng)村人口卻喪失了土地，也沒有社會保障相比農(nóng)民工卻更反映出了一定的不公平。第二，從現(xiàn)實(shí)來看，戶籍制度上捆綁的歧視農(nóng)村人口的各種社會保障，各種福利的量過大。如果完全放開二元戶籍制度，國家財政上具有一定的不現(xiàn)實(shí)性。如何真正實(shí)現(xiàn)戶籍制度上社會保障城鄉(xiāng)置換，保障盡量更加平等才是解決問題的重點(diǎn)，這就需要將目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村社會保障性質(zhì)的土地。

2.2代表性模式設(shè)計評析

2.2.1重慶模式

（1）“地票”改革。所謂地票，就是由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地指標(biāo)憑證。這個憑證就稱為“地票”。地產(chǎn)開發(fā)商通過競拍地票，獲得申請對城市近郊的土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的權(quán)利。

重慶地票將農(nóng)村地區(qū)的非耕地轉(zhuǎn)變?yōu)楦兀S即將城市近郊的農(nóng)地納入城鎮(zhèn)土地開發(fā)版圖。就是借宅基地的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了用于建設(shè)的農(nóng)地的置換，農(nóng)村的宅基地變?yōu)槌鞘械恼?，其目的在于保證耕地的不減少，克服城市擴(kuò)張的用地瓶頸。

（2）“脫衣穿衣”戶籍制度改革。

2010年1月，重慶啟動戶籍制度改革，制定了《重慶市戶籍制度改革配套方案》，全力推進(jìn)戶籍制度改革。改革中，以解決有條件農(nóng)民工“轉(zhuǎn)戶”為突破口，對轉(zhuǎn)戶農(nóng)民設(shè)計了 “3 +5”、“脫衣穿衣”的政策體系：即進(jìn)城農(nóng)民穿上城市就業(yè)、醫(yī)療、社保、教育、住房“五件衣服”，脫掉農(nóng)村林地、宅基地、承包地“三件衣服”。截止目前已經(jīng)有近兩萬名農(nóng)民獲得城市戶口，農(nóng)民興趣很高。不可否認(rèn)重慶市戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度的很大銜接，是我國戶籍制度改革配套制度設(shè)計影響極大的一次實(shí)踐，取得了良好的效果。

但由于“穿五”存在一定的時間遲滯，或者依靠市場（除了教育問題可以立即解決，社保、醫(yī)療具有年限限制，就業(yè)培訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，住房只能依靠廉租房等），實(shí)際應(yīng)用效果沒有預(yù)想的要好。具體分析情況如表1所示。制度改革也僅僅傾向去于兩類重點(diǎn)群體： 一是有條件農(nóng)民工及新生代。二是歷史遺留問題。 所以重慶戶籍制度改革效果受到了很大的限制。