石油資源稅制結構的國際比較研究

周福兆　吳帥　蒲志仲

【摘 要】 石油資源開發(fā)利用所涉及利益關系復雜，對美國、加拿大、澳大利亞、委內瑞拉等國石油資源稅制結構及其演變的分析比較表明：世界主要國家的石油資源稅制結構均以從價礦產(chǎn)使用費為主、其他資源稅費為輔，因此能夠靈活調整和規(guī)范各種利益關系；石油資源稅制結構主要由石油資源所有權和礦業(yè)權制度、中央與地方政府關系和國家財政目標等因素決定。

【關鍵詞】 石油生產(chǎn)國； 資源稅； 稅制結構； 國際比較

中圖分類號：F62.6；F62.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）14-0099-04

石油是現(xiàn)代社會經(jīng)濟運行的血液，決定石油資源配置效率和石油資源收益合理分配的石油資源稅制，對于社會經(jīng)濟的健康發(fā)展具有舉足輕重的作用。石油資源租的構成和變動比較復雜，所涉及利益關系眾多，因此國家不可能用單一石油資源稅制來完成石油資源配置優(yōu)化和石油資源利益調節(jié)，必然會采取多種資源稅費構成的結構性資源稅制。因此，分析對我國有借鑒意義的主要石油生產(chǎn)國的石油資源稅制結構，探討各國石油資源稅制結構的共同特點和決定因素，對于我國正在進行的石油資源稅制改革，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、石油資源租與石油資源稅制結構

（一）狹義石油資源稅與石油資源租

在石油資源非國有情況下，石油資源稅是對石油資源所有者獲得的石油資源租的征稅，調節(jié)的是國家與石油資源所有者之間的利益關系。石油資源國有制條件下，石油資源稅就是國家資源所有者權益的經(jīng)濟實現(xiàn)方式，調節(jié)的是作為資源所有者的國家與石油開發(fā)投資經(jīng)營者之間的利益關系。要合理設計石油資源稅，就必須了解石油資源租及其變動的決定因素。一般地：

石油資源租=石油價格-石油生產(chǎn)完全成本

（1）

其中，石油價格由石油市場供給與需求決定或由政府確定；石油生產(chǎn)完全成本包括石油勘探、開發(fā)投資支出，開采作業(yè)成本和合理利潤。短期內，石油生產(chǎn)完全成本又可分為變動成本或邊際成本；作為不變投入要素所獲得的支付，包括投資成本補償加合理利潤，亦稱準租金。因此，有：

石油價格=石油資源租+準租金+石油生產(chǎn)邊際成本 （2）

一油田石油資源租的大小主要由石油資源品質、豐度、地質條件、礦區(qū)經(jīng)濟地理區(qū)位條件和石油價格決定，不同油田的石油資源租在量上呈現(xiàn)級差性。能夠體現(xiàn)不同油田石油資源租價值級差的石油資源稅，不僅合理調節(jié)了礦產(chǎn)資源所有者與經(jīng)營者利益關系，還使不同油田的石油生產(chǎn)經(jīng)營者能公平競爭。通常，一個油田開采周期有二十多年到五十年以上，其間石油價格會經(jīng)歷大幅度和長周期波動。若油田租賃合約中作為資源所有者權益的石油資源租在低油價時期確定，則在石油價格成倍上漲的高油價時期，石油生產(chǎn)經(jīng)營者便會獲得社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的巨額暴利即超額利潤：

高油價=合同石油資源租+超額利潤（壟斷經(jīng)營租）+準租金+邊際成本 （3）

從收入分配公平角度，政府必須通過某種形式的石油資源稅來調節(jié)石油生產(chǎn)經(jīng)營者的暴利收入。相反，在油價長期低迷時期，石油生產(chǎn)經(jīng)營者在交納既定石油資源租后，有可能得不到合理利潤甚至投資成本也不能完全補償，使生產(chǎn)難以為繼。石油產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟重要支柱產(chǎn)業(yè)，此時政府必須以稅收優(yōu)惠形式，如“投資津貼”或減免石油資源租等方式支持石油企業(yè)，來調節(jié)作為社會經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的全社會利益與石油生產(chǎn)經(jīng)營者、石油資源所有者利益之間的關系。

（二）廣義石油資源稅與石油資源租

現(xiàn)代社會，一切經(jīng)濟活動都必須在政府所提供的各種公共服務和公共設施基礎上進行，石油生產(chǎn)活動也不例外。同時，石油開發(fā)生產(chǎn)還會帶來生態(tài)破壞和環(huán)境污染等負外部性。從成本補償責任和分配公平角度出發(fā)，社會成本必須通過一定的稅收形式，將包括公共服務成本和負外部性成本在內的石油生產(chǎn)社會機會成本（稱公共資源租），內在化到石油企業(yè)：

石油價格=石油資源租+社會機會成本+邊際生產(chǎn)成本+準租金 （4）

社會機會成本的補償由通行稅和環(huán)境稅來實現(xiàn)，其與生產(chǎn)經(jīng)營者獲得的準租金和可能獲得的壟斷經(jīng)營租，都是石油資源價值的轉移，構成廣義石油資源租：

廣義石油資源租=石油資源租+公共資源租+壟斷經(jīng)營租+準租金 （5）

顯然，若石油價格一定，在廣義石油資源租范圍內，狹義石油資源租、公共資源租、準租金和壟斷經(jīng)營租之間在量上呈此消彼長關系。若忽略社會機會成本，尤其忽略補償負外部成本的環(huán)境稅，則公共資源租就會轉化為狹義的石油資源租和生產(chǎn)者的壟斷經(jīng)營租，導致石油資源過快開發(fā)、生態(tài)破壞、環(huán)境污染甚至可持續(xù)發(fā)展危機。相反，若體現(xiàn)公共資源租的通行稅過高，則應降低狹義石油資源租或使石油企業(yè)得不到合理利潤。

（三）石油資源稅制結構

石油資源稅設計應從廣義資源租內涵出發(fā)，才能合理規(guī)范和調節(jié)石油資源開發(fā)利用中所涉及的復雜利益關系。旨在調節(jié)廣義石油資源租分配的石油資源稅費為廣義石油資源稅，從寬口徑財政收入角度而言政府無論是以稅或還是“費”如資源補償費、“金”如特別收益金形式獲得的資源收入，都屬于石油資源稅。所以，可將基于廣義石油資源租、調節(jié)不同利益關系、實現(xiàn)不同公共財政目標的各種石油資源稅、費、金，總稱為石油資源稅制結構。因文章篇幅限制，本文涉及的石油生產(chǎn)社會機會成本的補償僅限于礦業(yè)公共服務和一般公共服務成本補償，而忽略生態(tài)環(huán)境方面負外部成本的補償。本文的石油資源稅制結構包括：（1）調節(jié)狹義石油資源租分配的石油資源稅；（2）高油價時期的石油暴利稅，或低油價時期為確保礦業(yè)和國民經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的稅收優(yōu)惠措施；（3）補償政府公共服務成本的礦業(yè)專項稅和一般通行稅。

二、主要石油生產(chǎn)國石油資源稅制結構

（一）美國

美國是實行聯(lián)邦制的成熟市場經(jīng)濟國家，是主要石油生產(chǎn)國，第一大石油消費國和進口國。地下石油資源歸土地所有者，而聯(lián)邦政府、州政府和個人三方均擁有土地，因此三方均擁有一定石油資源。石油公司通過競爭以租賃方式獲得礦權，進行石油勘探開發(fā)生產(chǎn)經(jīng)營活動。美國石油資源稅制結構如下：endprint

1.資源所有者權益的石油資源租及其分配。石油資源租構成組合：（1）礦地租，簽約定金和遞延地租，一般按礦區(qū)面積收取。（2）礦區(qū)使用費（亦稱權利金），是資源所有者權益即石油資源租的主要實現(xiàn)方式，按石油收入或石油價格一定比率收取。歷史上，美國礦區(qū)使用費率一般是1/8，20世紀70年代以來形成了根據(jù)油價長周期波動和不同礦區(qū)生產(chǎn)條件進行適當調節(jié)的機制。在20世紀70年代末高油價時期，石油礦區(qū)使用費率最高者為25%。美國聯(lián)邦和州政府憑借對其所屬土地下的石油資源所有權獲得相應石油資源租，還通過累進制個人收入所得稅、財產(chǎn)稅或遺產(chǎn)稅，使全社會分享私有者獲得的石油資源租。

2.油價長周期波動時的石油資源利益調節(jié)。20世紀70年代高油價初期，美國政府以油價管制來抑制石油暴利和平息消費者不滿。因價格管制效率低于1979年6月放棄，于1980年2月起對國內原油生產(chǎn)征收暴利稅，后在低油價時的1991年底取消。21世紀新一輪油價高漲中，美國又一次出現(xiàn)征收石油暴利稅的熱議，但最終因金融危機爆發(fā)國際油價大跌而擱淺。在低油價時期，為支持石油產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、鼓勵勘探開發(fā)，美國政府采取折耗優(yōu)惠、勘探開發(fā)投資費用化方式，降低石油公司所得稅負擔。

3.石油礦業(yè)稅和一般稅。許多地方政府會征收采掘稅或生產(chǎn)稅性質的資源稅，從價征收稅率為1%或2%，用于州政府資源保護和對研究項目提供資金，為公共退休制提供資金和對海灣污染進行賠償。有的產(chǎn)油州征收跨州稅，使地方政府最大可能地分享油氣資源租收益。

（二）加拿大

加拿大的國家制度、資源產(chǎn)權制度和礦業(yè)體制，石油資源所有權歸屬情況基本上與美國類似，其石油資源稅制結構與美國的最大區(qū)別是：

1.礦區(qū)使用費率靈活滑動和調節(jié)。以阿爾伯塔省為例，該省就根據(jù)礦區(qū)條件、油井產(chǎn)量變化、增產(chǎn)措施（二次、三次采油）和市場價格變化實行滑動費率靈活調節(jié)，費率從5%（低油價時還有減免）到30%以上不等，高油價時高產(chǎn)油井最高達40%以上。這既可充分實現(xiàn)資源所有者權益，也可保證礦業(yè)公司有穩(wěn)定的利潤預期。因此，加拿大沒有另外征收暴利稅。此外，政府還對石油資源私有者獲得的資源租征收一定比例的資源稅。

2.出口關稅與進口補貼。加拿大是石油出口國，但加拿大石油資源主要分布在西部，石油消費主要在東部。由于地域遼闊帶來的運輸成本等原因，西部石油出口到美國，東部從美國和世界其他地區(qū)進口石油。20世紀70年代國際油價大幅上漲，東西部石油利益矛盾突出。聯(lián)邦政府征收石油出口關稅并對進口石油進行補貼，以調節(jié)石油生產(chǎn)地區(qū)和石油消費地區(qū)之間的石油利益分配關系。

3.聯(lián)邦政府和省政府均對礦業(yè)公司征收一般公司所得稅，稅率各有不同。此外，地方政府還以利潤稅形式征收類似于所得稅的礦業(yè)稅，稅率為3%～12%。

（三）澳大利亞

澳大利亞和美國的政治制度、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權制度和礦業(yè)體制相似。但其陸上石油一般為地方政府所有，石油資源租按“國際慣例”以從價礦區(qū)使用費為主、輔以礦地租方式收取。大陸架上的石油為聯(lián)邦政府所有，由于海洋石油開發(fā)晚于陸上石油，其石油資源稅制設計更科學合理：

1.海洋石油資源租金稅（PRRT）。澳大利亞政府按級差資源租理論對其所擁有的海洋大陸架石油資源開發(fā)設計的資源租收取方式類似于利潤稅，以礦業(yè)公司現(xiàn)金流（收入扣除勘探、開發(fā)投資費用和作業(yè)成本后的現(xiàn)金流）為稅基，稅率為40%。PRRT本質是對礦業(yè)公司獲得的表現(xiàn)為公司超額利潤的石油資源租征稅，同樣稅率下超額利潤越高征的資源稅額越高，較好反映不同礦區(qū)和不同油價下的資源租值變化，既能充分實現(xiàn)資源租又可有效保護礦業(yè)公司利益。

2.陸上石油推廣PRRT。澳大利亞礦產(chǎn)資源豐富，為規(guī)避“資源詛咒”，解決養(yǎng)老金不足、降低澳大利亞公司所得稅以提高經(jīng)濟效率，在2008年開始建立“未來的稅制”的稅改后，將聯(lián)邦政府對海洋石油實行的資源租金稅推廣到屬于州政府所有的陸上石油。對陸上石油征收資源經(jīng)濟租金稅時會先扣除與地方政府收取的權利金額相應的稅基，陸上石油資源租金稅實質上是對礦業(yè)公司獲得的扣除州政府收取權利金之后來自于石油資源價值的超額利潤征稅，調節(jié)的是全社會利益與作為資源所有者的州政府和礦業(yè)公司之間的資源利益分配關系。

（四）委內瑞拉

委內瑞拉石油儲量豐富，石油資源為國有，國家石油公司（PDVSA）負責全國石油和化工業(yè)務，外國公司只能與PDVSA合資方式參與委石油開發(fā)。石油產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總值的1/3，財政收入50%來自石油，非常注重石油資源租的獲取：

1.復雜的石油資源稅制結構：（1）按礦權面積征收的勘探稅和開采稅；（2）土地使用稅，同樣按勘探開發(fā)所使用的礦區(qū)土地面積征收；（3）石油公司天然氣消費稅，對石油生產(chǎn)過程中被作為燃料消耗掉的伴生天然氣資源征稅，稅率為伴生品市場價值的10%；（4）從價征收的礦區(qū)使用費，費率較前述國家高；（5）帶暴利稅性質的石油公司所得稅，對石油公司利潤征收的所得稅遠高于對一般企業(yè)的所得稅；（6）石油出口稅，稅基為出口價值的19%，稅率為67.7%。石油公司還需交納其他普通稅費，如市政稅、印花稅、國民教育稅、失業(yè)救濟費、社會保險費等。復雜的石油資源稅制結構，體現(xiàn)委政府對石油資源租的錙銖必較。

2.適時變動資源稅費比率。委石油資源稅制結構盡管復雜，但其主要構成為礦區(qū)使用費和帶暴利稅的所得稅，政府根據(jù)國際石油市場價格變化進行適時和聯(lián)動的調節(jié)。2002年之前礦區(qū)使用費率為1/6，石油公司所得稅率為67.7%（一般公司僅為20%到30%）。2002年實施新石油法后，礦區(qū)使用費率調整為30%，為當時世界最高；所得稅率下降為50%，即暴利稅有所下降。隨著國際市場油價不斷上升委不斷提高礦區(qū)使用費率，到2006年已提高到50%。2008年又開始提高暴利稅，2011年的暴利稅為：油價在每桶40美元和70美元之間時暴利稅率為20%，70美元和90美元之間稅率為80%，90美元和100美元之間稅率為90%，超過100美元稅率為95%。endprint

三、各國石油資源稅制結構的共性和決定因素

（一）可資借鑒的各國石油資源稅制結構共同點

石油資源稅制結構主要是調節(jié)石油資源開發(fā)中的各種利益關系，特別是資源所有者與石油生產(chǎn)經(jīng)營者之間的利益關系。所以，無論石油資源產(chǎn)權制度和社會制度如何，無論是石油出口國還是部分依賴進口的石油生產(chǎn)國，各國石油資源稅制結構都具有值得我們借鑒的共同特性。

1.以從價礦區(qū)使用費為主。以上四國主要通過從價礦區(qū)使用費來調節(jié)資源所有者與石油生產(chǎn)者之間的利益關系。從價礦區(qū)使用費，與統(tǒng)一定額的從量礦區(qū)使用費相比能在一定程度上體現(xiàn)資源租級差和市場變化帶來的資源租變化，與利潤分成礦區(qū)使用費相比不存在信息不對稱帶來的征管難題。正因為如此，從價礦區(qū)使用費成為石油資源租的主要實現(xiàn)方式。

2.資源稅費水平調節(jié)日趨靈活。從20世紀70年代石油危機導致國際石油市場價格長周期大幅波動以來，包括信守契約精神的美國，都開始對礦區(qū)使用費率進行靈活調節(jié)，在高油價時期調高礦區(qū)使用費率或（和）征收暴利稅；在低油價時調低礦區(qū)使用費率，或給予所得稅優(yōu)惠。美國和加拿大的礦產(chǎn)使用費，能反映各油田資源生產(chǎn)條件差異形成的資源租級差，特別是加拿大的滑動費率不僅能反映級差也能調節(jié)原油價格波動帶來的資源租值變化。委內瑞拉則通過礦區(qū)使用費和暴利稅相結合靈活調節(jié)。

3.讓全社會分享資源紅利。點源、分布極不均衡、價值巨大的石油資源租的分配，關系到社會分配的公平，進而關系社會經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定與和諧。委內瑞拉資源國有，其石油資源租自然由全社會共享。美國和澳大利亞除聯(lián)邦所有石油資源的石油資源租為全社會共享外，還通過暴利稅或資源租金稅和累進制收入稅與財產(chǎn)稅，讓全社會分享非國有石油資源的資源租。

（二）石油資源稅制結構的決定因素

各國石油資源稅制設計的目的大同小異，但石油資源稅制結構卻有相當差別，決定因素主要有：

1.石油資源產(chǎn)權制度，包括所有權和礦業(yè)權制度。美國、加拿大和澳大利亞諸國，聯(lián)邦、地方政府和公民各自擁有其土地之下的石油資源所有權，礦產(chǎn)資源租首先以礦區(qū)使用費形式歸相應的所有者，地方政府和聯(lián)邦政府只能通過礦業(yè)稅、暴利稅和累進制收入稅、財產(chǎn)稅等進行再分配調節(jié)。委內瑞拉石油國有，能以復雜的石油資源稅制結構充分實現(xiàn)作為所有者的石油資源租。

2.中央和地方政府關系。美國、加拿大和澳大利亞都是聯(lián)邦制國家，中央與地方政府之間不僅各自擁有歸屬自己的石油資源，而且財權事權和稅權相對獨立。聯(lián)邦政府要對地方政府所屬石油資源租進行再分配調節(jié)，會遇到地方政府抵制，旨在讓全社會共享石油資源紅利的暴利稅立法殊不容易。全部石油資源為國家所有的委內瑞拉，則可靈活地設置石油資源稅制并能適時調整稅率。

3.石油收入在國家財政中的地位。委內瑞拉與加拿大同為石油出口國，但前者石油收入在國家財政收入中的比重遠大于加拿大。因此，委內瑞拉的石油資源稅制結構設計，要充分地將本國石油資源租納入中央政府財政，以更有效地將石油資源租納入全社會再分配。

4.石油開發(fā)經(jīng)營市場競爭程度。歷史上，世界石油資源開發(fā)市場上石油跨國公司“七姊妹”具有壟斷地位，石油資源租的相當部分轉化為石油公司的超額利潤。如今，由于國際石油勘探開發(fā)市場競爭程度的增加，跨國石油公司的市場優(yōu)勢不再，因此無論是實行石油資源國有的委內瑞拉，或是多種所有制并存的美國、加拿大和澳大利亞，都能根據(jù)石油市場供求關系變化帶來的石油資源租值變動，以多種形式進行靈活調節(jié)，以充分實現(xiàn)石油資源所有者權益。

經(jīng)過長期的發(fā)展與演變，世界主要國家石油資源稅制結構均能充分實現(xiàn)資源所有者權益，適應石油資源租的市場波動，使全社會能夠分享石油資源紅利。他山之石，可以攻玉。我國正在進行資源稅制改革攻關，石油資源稅制改革更是一馬當先。我國石油資源稅制結構，包括實現(xiàn)狹義石油資源租的礦權使用費、資源補償費和資源稅，調節(jié)石油經(jīng)營暴利的石油特別收益金，以及包括增值稅和所得稅在內的通行稅，在形式上已基本完善并與國際接軌。但是，從國際經(jīng)驗上看，我國石油資源稅制在稅權和征收機構設置，資源稅費水平確定與調整，資源稅費立法，石油資源稅制統(tǒng)籌和協(xié)調等方面仍存在許多問題，需進一步改革完善。

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