“城投”變幻大王旗

馮奎

5月19日，財(cái)政部發(fā)布《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，允許2014年上海、浙江、北京、青島等10個(gè)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。

從嚴(yán)格意義上講，這并非美國那種典型的市政債，但不妨礙輿論的各種期待。在此之前，地方政府是不能獨(dú)立發(fā)債的，而發(fā)行“城投債”是一個(gè)變通的辦法。

在可以預(yù)計(jì)的這段時(shí)間內(nèi)，城投債與市政債估計(jì)會并軌運(yùn)行。越來越多的地方將“城投”變幻大王旗。因?yàn)?，市政債的全面鋪開應(yīng)該是大勢所趨。

市政債試點(diǎn)推出，意義巨大。一個(gè)具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略性的計(jì)劃應(yīng)該是，充分發(fā)掘運(yùn)用市政債的倒逼機(jī)制，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一系列核心制度創(chuàng)新。

它有利于開拓新渠道，緩解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的融資難問題。根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的測算，從現(xiàn)在到2020年，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施以及基本公共服務(wù)的資金需求在30萬億元左右。這些資金的來源無非通過三個(gè)渠道：財(cái)政支出、用戶付費(fèi)、發(fā)債融資。

城鎮(zhèn)化先行國家普遍以發(fā)行市政債作為解決城鎮(zhèn)化融資的有效辦法。

市政債還有利于克服城投債帶來的種種問題。比如，城投公司有政府撐腰，往往從商業(yè)銀行舉債，加劇了后者的風(fēng)險(xiǎn)。

作為政府的第二財(cái)政部門，城投公司還承接各路資金。它既像政府部門，又類似于事業(yè)單位，還有企業(yè)屬性。這種“三不像”使得它天然地不規(guī)范，給經(jīng)濟(jì)和社會系統(tǒng)帶來風(fēng)險(xiǎn)。

倒逼一系列制度改革，是市政債的另一重深意。

市政債，誰來還？是政府。以前的城投債，雖說政府有擔(dān)保責(zé)任，但從性質(zhì)上來說畢竟是企業(yè)債，地方政府的償債責(zé)任仍是間接的。

靠什么來還？自然要有穩(wěn)定的地方財(cái)政收入、穩(wěn)定的稅源，這就逼使財(cái)政稅收制度改革。

市政債發(fā)多少、怎么發(fā)，涉及政府信用評級以及一系列監(jiān)管制度的確立，這將打破地方政府行為的“黑箱”，有利于提升政府運(yùn)行效率。

此外，發(fā)行市政債會提升地方政府的“人民性”。上世紀(jì)50年代我們就在倡導(dǎo)人民城市人民建、建好城市為人民。從政治的角度來說，地方政府的人民性已經(jīng)解決。但是，政府要花錢、要建項(xiàng)目、要償債，這些經(jīng)濟(jì)行為，人民的參與并不充分。

就發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，成熟的市政債已成為一種機(jī)制。發(fā)債時(shí)須有市民或者市民委員會監(jiān)督，且市政債的投資者具有廣泛的市民參與性質(zhì)。例如，美國市政債的投資者主要有銀行、保險(xiǎn)公司、基金和個(gè)人投資者，以個(gè)人和各類基金會為主，兩者持有比例一般達(dá)75%。如此做的一個(gè)簡單邏輯是——我把錢用來買這個(gè)城市的市政債了，我能不關(guān)心這個(gè)城市嗎？

今年3月，國務(wù)院頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制，在完善法律法規(guī)和健全地方政府債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，允許地方政府發(fā)行市政債券。

當(dāng)時(shí)，不少分析機(jī)構(gòu)認(rèn)為這是新型城鎮(zhèn)化的最大亮點(diǎn)之一。兩個(gè)月后，財(cái)政部推出的2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法，正是落實(shí)、做實(shí)規(guī)劃的重要一步。

而現(xiàn)在讓人擔(dān)心的是，在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、城鎮(zhèn)化融資問題尖銳的當(dāng)下，我們是否會過于倚重市政債來化解城鎮(zhèn)化融資問題，從而導(dǎo)致市政債的畸形發(fā)展？endprint