京津冀協(xié)同發(fā)展愿望清單

趙弘

京津冀區(qū)域合作歷程，從1986年天津市提出建立環(huán)渤海區(qū)域合作市長聯(lián)席會(huì)至今已經(jīng)近30年，特別是2004年“廊坊共識(shí)”提出很多的設(shè)想和思路，但是到目前來看，京津冀區(qū)域合作依然沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。未來，應(yīng)認(rèn)真落實(shí)總書記關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的講話精神，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，抓住核心問題，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，積極創(chuàng)造條件，推進(jìn)京津冀的協(xié)同發(fā)展。

我認(rèn)為，近期推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)五個(gè)突破：

要在構(gòu)建強(qiáng)有力的京津冀協(xié)同發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制、協(xié)調(diào)機(jī)制上有重大突破

京津冀區(qū)域涉及到兩個(gè)直轄市和一個(gè)省，尤其是在北京直轄市范圍內(nèi)還有中央部委及其下屬的企事業(yè)單位。在這樣一個(gè)主體多元、規(guī)格比較高的條件下，如果沒有一個(gè)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，即使各個(gè)主體都有合作發(fā)展愿望，也很難實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

從國外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，為推進(jìn)東京都市圈的發(fā)展，日本在1956年成立了“首都圈整備委員會(huì)”，作為日本首相府的下屬機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)首都圈的規(guī)劃建設(shè)，從1958年開始編制第一版規(guī)劃，通過五次規(guī)劃的實(shí)施，形成了“都心-副都心-郊區(qū)衛(wèi)星城-鄰縣中心”的多層次、網(wǎng)絡(luò)化的空間格局，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域功能的合理配置。

建議在國家層面建立一個(gè)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)，委員會(huì)辦公室建議設(shè)在國家發(fā)改委，成立專門的司，作為具體推進(jìn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作。國家有關(guān)部委以及三個(gè)省市的政府共同參與，構(gòu)建包括產(chǎn)業(yè)對(duì)接、交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等分領(lǐng)域的跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同建立各種專業(yè)領(lǐng)域的對(duì)接平臺(tái)，統(tǒng)籌推進(jìn)京津冀區(qū)域合作重大事項(xiàng)。

要在加快以城際鐵路為核心的京津冀交通體系建設(shè)方面有重大突破

從國際大都市圈發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，中心城市與周邊區(qū)域的交通聯(lián)系，一般在15公里以內(nèi)的核心區(qū)以地鐵為主，站點(diǎn)密集，一般1公里一站；15-30公里區(qū)域，通過大站、快線地鐵實(shí)現(xiàn)快速聯(lián)系；30-70公里區(qū)域，則通過市郊鐵路實(shí)現(xiàn)一站到達(dá)，形成半小時(shí)快速交通圈。

與之相比，北京的軌道交通建設(shè)有兩方面的不足：

第一，北京市域范圍內(nèi)軌道交通路網(wǎng)密度不足。東京小汽車擁有量達(dá)到800萬輛，比北京現(xiàn)在的車輛要多出260萬輛，但東京的地面交通并沒有北京那么擁堵，主要原因就是東京軌道交通系統(tǒng)非常發(fā)達(dá)，以軌道交通為核心的公共交通成為交通出行的主要方式。東京包括地鐵、輕軌、新干線在內(nèi)的軌道交通達(dá)到2800公里，承載公共交通的80%以上。截至2013年底，北京軌道交通運(yùn)營線路里程達(dá)到465公里，已經(jīng)成為世界上地鐵里程最長的城市，但據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年北京六環(huán)以內(nèi)軌道交通出行占公共交通出行的38.1%，占全部交通出行的16.8%，如果考慮整個(gè)市域范圍，這一比例還要更低。北京的軌道交通覆蓋范圍、密度和運(yùn)載能力，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了城市發(fā)展的需要。

第二，北京的市郊鐵路建設(shè)嚴(yán)重滯后。倫敦、紐約、東京、巴黎等世界城市的市郊鐵路都非常發(fā)達(dá)，分別達(dá)到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，而北京的市郊鐵路只有107公里，雖然北京地鐵里程是全世界最長的，但是整體軌道交通體系與上述世界城市相比差距還很大。即使北京全部完成2015年規(guī)劃的660公里軌道交通建設(shè)，總里程也僅相當(dāng)于東京的28%。

我認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵就是要把硬件條件做起來，其中交通基礎(chǔ)設(shè)施是最基本的。如果這一硬件條件不具備，北京城市功能、人口和產(chǎn)業(yè)的疏解，京津冀的協(xié)同發(fā)展都是很困難的。

一方面，解決北京“城市病”不能完全依靠人口和企事業(yè)單位外遷，自身承載能力提高也非常關(guān)鍵。要在北京城區(qū)范圍內(nèi)，進(jìn)行地鐵加密，在重點(diǎn)線路規(guī)劃復(fù)線建設(shè)。另一方面，要加快市郊鐵路建設(shè)，創(chuàng)造條件，引導(dǎo)北京城市功能、產(chǎn)業(yè)、人口向遠(yuǎn)郊區(qū)縣以及河北周邊區(qū)域疏解。

要突出重點(diǎn)、在京津冀區(qū)域內(nèi)加快建設(shè)若干個(gè)新一代衛(wèi)星城方面有重大突破

“衛(wèi)星城”概念在規(guī)劃中很早就用到。在全球發(fā)展實(shí)踐中，衛(wèi)星城經(jīng)歷了附屬型、半獨(dú)立型、獨(dú)立型和網(wǎng)絡(luò)型四代的發(fā)展。第一代衛(wèi)星城是附屬型衛(wèi)星城，也就是所謂的“臥城”，主要承擔(dān)單一的居住功能，類似今天的回龍觀、天通苑。衛(wèi)星城已不斷演進(jìn)到第四代。第四代衛(wèi)星城距離中心城相對(duì)較遠(yuǎn)，城市的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)較為完善，能夠保障居民高質(zhì)量的公共服務(wù)需要，同時(shí)也形成一定的產(chǎn)業(yè)集聚，能夠解決一部分人在衛(wèi)星城的就業(yè)，當(dāng)然有一部分人可能仍然在主城就業(yè)。

我認(rèn)為，建設(shè)衛(wèi)星城應(yīng)抓住三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

第一，距離。衛(wèi)星城距離主城不能太近也不能太遠(yuǎn)。太近就會(huì)形成臥城，起不到疏解作用，只能加劇中心城功能集聚和交通擁堵。太遠(yuǎn)又沒有吸引力，同時(shí)不管什么交通方式都很難滿足衛(wèi)星城與主城之間半小時(shí)通達(dá)的要求。國外衛(wèi)星城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明30-70公里的距離是比較適合的。

第二，通道。衛(wèi)星城和主城之間一定是通過大容量、一站式的市郊鐵路實(shí)現(xiàn)便捷聯(lián)系。高速公路作為輔助，但不能是單一的公路交通。因?yàn)檫@樣的公路聯(lián)系很難避免交通擁堵。

第三，規(guī)模。衛(wèi)星城規(guī)模要控制，不能太大。目前，北京的主城已經(jīng)太大了，如果衛(wèi)星城規(guī)模也太大，即使兩個(gè)城市間通過市郊鐵路能夠在半小時(shí)到達(dá)，加上兩個(gè)城市內(nèi)部的通勤時(shí)間，也很難實(shí)現(xiàn)1小時(shí)通勤圈的要求。比如北京和天津就很難彼此互為衛(wèi)星城。因此，衛(wèi)星城規(guī)模一定要控制，而且要有完善的公共服務(wù)和一定的產(chǎn)業(yè)支撐。

目前，河北承接北京城市功能和產(chǎn)業(yè)疏解的熱情很高，但是要認(rèn)識(shí)到北京城市功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會(huì)遵循一般的梯度規(guī)律，由近及遠(yuǎn)，這是很難違反的規(guī)律。河北省有11個(gè)地級(jí)市、172個(gè)縣、市區(qū)，再加上天津鄰近北京的6個(gè)區(qū)縣，能夠與北京對(duì)接的行政區(qū)至少有178個(gè)市縣區(qū)，如果算上每個(gè)市下面的開發(fā)區(qū)（河北有11個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)，111個(gè)省級(jí)開發(fā)區(qū)），這么多主體都對(duì)接北京，是不現(xiàn)實(shí)的。

未來，河北與北京進(jìn)行對(duì)接，資源不能太分散，要“點(diǎn)面結(jié)合、以點(diǎn)為主”，聚焦重點(diǎn)，建設(shè)4-5個(gè)衛(wèi)星城，優(yōu)先考慮燕郊、涿州、武清、寶坻這樣區(qū)位優(yōu)勢突出的區(qū)域，打造一批創(chuàng)新環(huán)境最優(yōu)、生活環(huán)境最優(yōu)、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)的高地，這樣才能對(duì)北京的城市功能、人口和產(chǎn)業(yè)形成強(qiáng)勁的吸引力。endprint

要在京津冀公共服務(wù)政策創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡化方面有重大突破

北京對(duì)外來人口有很強(qiáng)的吸引力，對(duì)周邊區(qū)域形成一定的“虹吸效應(yīng)”，俗稱“燈下黑”，其中一個(gè)重要原因就是區(qū)域之間的公共服務(wù)水平落差太大。比如，在教育方面，北京和天津的高考一本錄取率是24.33%和24.52%，河北只有9.03%。再比如，醫(yī)療資源方面，河北總?cè)丝谑潜本┑?倍多，但是河北的三級(jí)醫(yī)院數(shù)比北京還少7家，特別是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源相對(duì)較少。據(jù)統(tǒng)計(jì)北京三級(jí)醫(yī)院的外地患者中河北患者最多，占四分之一。此外，三地的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，河北的保障水平要比北京和天津低不少。

在公共服務(wù)資源不均衡的情況下，北京的人口疏解，必然面臨著戶籍、高考、社會(huì)保障等諸多問題。因此，推進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，一定要正視這些深層次矛盾，在公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面下大力氣，逐步縮小區(qū)域間的落差，著力解決戶籍制度、高考制度、社會(huì)保障制度等方面的瓶頸約束，促進(jìn)公共服務(wù)的均衡化、一體化發(fā)展。

要在深化改革、探索京津冀協(xié)同發(fā)展的利益共享機(jī)制方面有重大突破

在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，一個(gè)城市的運(yùn)行和發(fā)展要依靠發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)來提供財(cái)力支撐。發(fā)展經(jīng)濟(jì)就會(huì)帶來人口的集聚，而人口集聚必然會(huì)帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施需求增加、公共服務(wù)需求增加，這些都會(huì)對(duì)能源產(chǎn)生消耗，同時(shí)帶來生態(tài)環(huán)境的壓力。為了維持城市運(yùn)行建設(shè)和環(huán)境治理，又需要投入更多的財(cái)力，需要發(fā)展更大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，這又會(huì)帶來更多的人口集聚。財(cái)稅體制倒逼下的這種城市發(fā)展思路，使城市發(fā)展陷入循環(huán)“怪圈”，而且這種慣性不僅是省市級(jí)層面，已經(jīng)延伸到區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力很大，動(dòng)力也很足。

因此，我認(rèn)為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展要在利益問題上下大功夫。前些年北京市為推動(dòng)郊區(qū)縣發(fā)展，采取城區(qū)和郊區(qū)“結(jié)對(duì)子”措施，效果并不理想，其背后就是這種財(cái)稅體制的約束。長三角地區(qū)上海與周邊區(qū)域的合作也同樣面臨著財(cái)稅體制的障礙。

建議把京津冀區(qū)域作為國家深化財(cái)稅體制改革的實(shí)驗(yàn)區(qū)，積極探索一系列的財(cái)稅體制改革，比如探索“首都財(cái)政”，使北京從繁重的經(jīng)濟(jì)壓力當(dāng)中解脫出來，專職做好首都服務(wù)，為進(jìn)一步剝離經(jīng)濟(jì)功能創(chuàng)造條件。再比如，可以探索跨區(qū)域的利益共享機(jī)制。目前河北各地都在積極探索與中關(guān)村科技園區(qū)開展“共建園區(qū)”合作。未來如何推進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，其中一個(gè)關(guān)鍵就是如何建立跨區(qū)域的GDP分計(jì)和稅收分成機(jī)制。此外，京津冀區(qū)域還可以積極探索財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等等。特別是對(duì)于河北西部、北部的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)域，這些區(qū)域創(chuàng)造的生態(tài)效益如果能夠得到相應(yīng)的利益補(bǔ)償，對(duì)于解決這些區(qū)域的貧困問題會(huì)有積極作用。

從市場主體來看，同樣需要考慮利益機(jī)制問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，北京的醫(yī)院、學(xué)校和企業(yè)外遷，難度很大，涉及到很多問題，比如住房問題、子女上學(xué)問題等等。建議國家設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展的引導(dǎo)資金，一方面，以市場化機(jī)制來推動(dòng)城市功能的疏解，對(duì)于疏解出去的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、人員給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。另一方面，積極支持和引導(dǎo)一批區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生態(tài)工程項(xiàng)目、重大公共服務(wù)項(xiàng)目等建設(shè)，創(chuàng)造條件，盡快使得周邊區(qū)域具備承接北京城市功能疏解的條件，從而推動(dòng)區(qū)域的一體化進(jìn)程。

（作者為北京市社會(huì)科學(xué)院副院長、研究員）

責(zé)編/張瀟爽 美編/李祥峰e(cuò)ndprint