首都“單中心集聚”效應(yīng)破解良方

李國平

京津冀一體化發(fā)展10個(gè)猜想

1. “保定為政治副中心？”

京津冀地區(qū)設(shè)置政治副中心，保定成為首選地，主要因?yàn)樗诘乩砦恢蒙嫌腥齻€(gè)特點(diǎn)：它和北京、天津構(gòu)成了等邊三角形，又是石家莊和北京的中心點(diǎn)。

2. “京津冀推出統(tǒng)一的居住證？”

京津冀地區(qū)將適時(shí)推出統(tǒng)一的居住證制度，改變各地居住證制度“自行其是”的現(xiàn)狀。問題在于如何設(shè)置統(tǒng)一居住證準(zhǔn)入門檻，保證統(tǒng)一居住證持有者的居民待遇。

3. “高鐵、地鐵、公交一卡通行？”

隨著京津冀一體化進(jìn)程的推進(jìn)，京津冀三地有望在未來實(shí)現(xiàn)高鐵、地鐵、公交一卡通行。這似乎標(biāo)志著京津冀將加速步入“同城時(shí)代”。

4. “下一個(gè)超級城市圈？”

在京津冀和環(huán)渤海地區(qū)將要崛起一個(gè)超級城市圈，北京扮演金融中心，天津河北兩地發(fā)展信息、科技產(chǎn)業(yè)，三地?cái)?shù)千萬居民實(shí)現(xiàn)白天在北京CBD上班，而下班方便回天津河北。

5. “高校、央企或批發(fā)市場告別北京城？”

北京未來將會重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)，而制造業(yè)、石化、汽車、IT產(chǎn)業(yè)都會被轉(zhuǎn)移出去。天津發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，一般制造業(yè)則由河北發(fā)展。

6. “享受和北京一樣的公共服務(wù)？”

京津冀一體化總的思路是打破三省市目前現(xiàn)有的封閉的公共服務(wù)體系和資源體系，讓三省市逐步實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，轉(zhuǎn)移人口可以享受到和北京同樣的公共服務(wù)水平和資源。

7. “最低工資標(biāo)準(zhǔn)一體化？”

京冀兩地收入差距有增大的趨勢，巨大的收入差額凸顯區(qū)域聯(lián)合架構(gòu)的缺失。實(shí)現(xiàn)最低工資的一體化，緩解由政策待遇的不對等以及環(huán)首都貧困地區(qū)與北京相鄰區(qū)縣發(fā)展的鴻溝。

8. “京津冀成中國經(jīng)濟(jì)增長第三極？”

京津冀一體化發(fā)展作為國家發(fā)展戰(zhàn)略再次被強(qiáng)調(diào)意味著京津冀一體化的進(jìn)程將提速。京津冀將是繼珠三角和長三角之后的中國第三個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎，成為未來20年中國發(fā)展的前沿陣地。

9. “京津冀市長聯(lián)席會？”

設(shè)立常態(tài)化的“京津冀市長聯(lián)席會議制度”作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。聯(lián)席會議主席可以由北京市市長、天津市市長、河北省省長輪流擔(dān)任。辦公室設(shè)在北京，便于和中央及時(shí)溝通。

10. “天津、河北自貿(mào)區(qū)變成京津冀自貿(mào)區(qū)？”

單獨(dú)的天津、河北自貿(mào)區(qū)可能會被整合到京津冀自貿(mào)區(qū)中。京津冀自貿(mào)區(qū)將以河北為腹地、以京津?yàn)楹诵?，連接天津自貿(mào)區(qū)、京唐港和曹妃甸為一體。

（人民論壇編輯部整理）

習(xí)近平總書記在今年二月視察北京工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，要明確北京的城市戰(zhàn)略定位，疏解首都非核心功能，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。為更好地落實(shí)北京城市戰(zhàn)略定位和推進(jìn)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，打造優(yōu)勢互補(bǔ)的城市功能格局和優(yōu)化人口與產(chǎn)業(yè)的空間布局，迫切需要在京津冀地區(qū)加快建設(shè)城市副中心和區(qū)域功能中心城市，而不是所謂的“政治副中心”，使之成為推動京津冀協(xié)同發(fā)展的主要樞紐或重要節(jié)點(diǎn)。

加快建設(shè)城市副中心和區(qū)域功能中心城市的必要性

北京城市功能的不斷集中，帶動了北京產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展和集聚，也包括一些與北京城市戰(zhàn)略定位不協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。在制造業(yè)領(lǐng)域，北京市仍然存在著一批“能耗高、工業(yè)污染排放量大、擾民嚴(yán)重”的粗放型中小企業(yè)；在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，區(qū)域性物流、區(qū)域性批發(fā)產(chǎn)業(yè)布局存在較大的不合理性。這些與城市戰(zhàn)略定位不協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)為城市健康發(fā)展帶來了很多問題，集中表現(xiàn)為城市擁擠與環(huán)境惡化，表現(xiàn)最為明顯的則是中心城區(qū)。

因此，有必要在京津冀地區(qū)通過建設(shè)城市副中心以及區(qū)域功能中心城市來疏解首都城市功能，緩解首都的人口、資源與環(huán)境壓力。

加快建設(shè)城市副中心和區(qū)域功能中心城市的出發(fā)點(diǎn)

從服務(wù)于北京城市戰(zhàn)略定位出發(fā)，建設(shè)北京城市副中心和區(qū)域功能中心城市需要服務(wù)于北京堅(jiān)持和強(qiáng)化首都核心功能，支撐北京城市戰(zhàn)略實(shí)施，結(jié)合城市副中心和區(qū)域功能城市所在地的發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)，致力于打造首都核心功能新節(jié)點(diǎn)，補(bǔ)充首都核心區(qū)域的主要功能。

從承擔(dān)優(yōu)化北京城市功能的任務(wù)出發(fā)，建設(shè)北京城市副中心和區(qū)域功能中心城市應(yīng)致力于解決北京城市功能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，承擔(dān)首都核心區(qū)過于擁擠的城市及產(chǎn)業(yè)功能，著力打造宜居宜業(yè)的綜合型新城市，疏解中心城區(qū)人口。

從有利于疏解北京中心城區(qū)功能出發(fā)，建設(shè)北京城市副中心和區(qū)域功能中心城市應(yīng)立足于有選擇性地承接北京中心城區(qū)部分“擁堵”的城市功能，確立特色鮮明的區(qū)域功能。特別是承接中心城區(qū)疏解的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)功能以及商業(yè)和商務(wù)功能。

從緩解首都人口、資源與環(huán)境壓力出發(fā)，建設(shè)北京城市副中心和區(qū)域功能中心城市應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)城平衡，避免“臥城化”發(fā)展。北京部分遠(yuǎn)郊區(qū)縣以及河北省臨近北京的一些市縣，承擔(dān)著以居住功能為核心、以生活型服務(wù)業(yè)為主體的城市功能，已經(jīng)表現(xiàn)出明顯的“臥城化”的跡象。因此需要積極推動和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城平衡，避免“臥城化”發(fā)展。

建設(shè)城市副中心和區(qū)域功能中心城市的國際經(jīng)驗(yàn)

伴隨著大城市和區(qū)域發(fā)展，人口和經(jīng)濟(jì)活動向特大城市特別是中心城區(qū)集聚，出現(xiàn)了人口和城市功能過度集中所導(dǎo)致的“大城市病”，這一現(xiàn)象在日本首都圈尤為突出。為解決功能過度集中所導(dǎo)致的大城市病問題，日本首都圈就采取了建設(shè)城市副中心以及區(qū)域功能中心城市，來疏解東京都中心城區(qū)過密的城市功能。

自上個(gè)世紀(jì)50年代后期東京都先后建設(shè)了新宿等7個(gè)副中心，這些副中心在功能上以高端服務(wù)業(yè)、城市商業(yè)和面向全球的金融、咨詢、管理功能為主，主要目的在于疏散原CBD中心三區(qū)（千代田區(qū)、港區(qū)和中央?yún)^(qū)）過密的城市功能。在東京大都市圈設(shè)定了15個(gè)業(yè)務(wù)核心城市，這些業(yè)務(wù)核心城市與城市中心的距離一般在15-55公里，主要接納可以轉(zhuǎn)移的首都功能（包括中心區(qū)過于密集的教育、醫(yī)療、公共管理等功能），公司總部的部分功能，承載非必要在中心區(qū)布局的部分居住、文化、旅游、科研、會展功能，或依托特定港口、空港的區(qū)位而承擔(dān)國際交往、臨港工業(yè)等功能，是服務(wù)東京大都市圈、日本全國乃至全球市場的重要節(jié)點(diǎn)。endprint

區(qū)域功能中心城市一方面分擔(dān)了城市中心、城市副中心的居住、行政管理、文化教育、醫(yī)療服務(wù)功能，承接了大量的城市功能。另一方面相對宜居宜業(yè)，既沒有城市中心區(qū)的交通擁堵、空氣污染，也能夠吸引一些企業(yè)集中，形成特色鮮明、分工明確的產(chǎn)業(yè)集中地。區(qū)域功能中心城市是新的經(jīng)濟(jì)增長動力，是城市功能網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

副中心、區(qū)域功能中心城市共同分散了城市中心區(qū)過度集中的功能，推動了日本首都圈城市功能的優(yōu)化布局，也分散了東京都過于集中的城市職能。以區(qū)域功能中心城市形成多個(gè)自立性強(qiáng)的都市圈，并進(jìn)行明確的職能分工，從而在日本首都圈內(nèi)形成職能分散、各司其職并有機(jī)聯(lián)系的城市網(wǎng)絡(luò)。

優(yōu)化北京城市功能布局，加快副中心和新城建設(shè)，形成市域多中心網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)

為疏解過密的城市功能，需要在市域范圍內(nèi)建設(shè)多個(gè)新城和副中心城市，促進(jìn)城市空間的多中心化發(fā)展。北京現(xiàn)有的城市空間結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“兩軸-兩帶-多中心”。延伸發(fā)展兩軸，集中體現(xiàn)首都服務(wù)功能以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能。特別是東西軸（長安街及其延長線）要形成從通州新城到石景山之間的金融、商貿(mào)、政務(wù)服務(wù)等在內(nèi)的高端服務(wù)業(yè)發(fā)展軸帶。強(qiáng)化建設(shè)“兩帶”，特別是東部發(fā)展帶，應(yīng)使之成為北京市知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新重心。加強(qiáng)外圍新城的建設(shè)，拓展中心區(qū)的發(fā)展空間，促進(jìn)中心城、新城多點(diǎn)協(xié)同發(fā)展。

改變北京市職能高度集中在中心城區(qū)的狀況，加速中心城區(qū)城市職能向外轉(zhuǎn)移，不僅有利于建立起更為合理的城市空間結(jié)構(gòu)，也是緩解北京各類由于“單中心集聚”所帶來的諸多城市問題的良方。加速生產(chǎn)職能特別是物質(zhì)生產(chǎn)職能從中心城區(qū)向外圍區(qū)縣的轉(zhuǎn)移，將更多的城市職能特別是產(chǎn)業(yè)職能由中心城區(qū)向東部和東南部的城市發(fā)展新區(qū)轉(zhuǎn)移，部分產(chǎn)業(yè)職能應(yīng)該跨越北京市行政區(qū)域轉(zhuǎn)移到河北和天津等周邊地區(qū)。

優(yōu)化京津冀地區(qū)的功能中心城市布局及其職能分工

根據(jù)京津冀地區(qū)資源環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系、城鎮(zhèn)空間分布格局、交通體系現(xiàn)狀以及各城市發(fā)展定位等，京津冀地區(qū)應(yīng)努力構(gòu)筑“一主一副、三軸、四區(qū)、多中心、網(wǎng)絡(luò)化”的空間發(fā)展格局。

具體地，“一主”為北京，“一副”為天津，“三軸”即形成沿京廣鐵路和京石高速沿線的北京-保定-石家莊城市帶軸線、沿京津塘高速的北京-天津城市軸線和沿京哈線、京山線和京沈高速沿線的北京-唐山-秦皇島城市帶軸線，“三軸”是京津冀地區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)密集發(fā)展軸，是人流、物流等主要集聚的地帶，是京津冀地區(qū)具有發(fā)展基礎(chǔ)和潛力的地帶，也是該區(qū)域與周邊聯(lián)系的主要通道。“四區(qū)”即以環(huán)渤海灣的秦皇島、唐山、天津?yàn)I海新區(qū)、滄州等為核心的濱海臨港發(fā)展區(qū)，以北京為起點(diǎn)向東南延伸的京津廊發(fā)展區(qū)（主要包括北京、天津、廊坊），沿京廣線向西南方向延伸的京保石—邯邢衡發(fā)展區(qū)，以及以環(huán)京津燕山和太行山區(qū)的承德、張家口等地區(qū)為核心的張-承發(fā)展區(qū)?！岸嘀行摹奔丛诰┙蚣降貐^(qū)未來的發(fā)展中，應(yīng)避免以某一個(gè)或幾個(gè)城市為絕對中心的單一區(qū)域主導(dǎo)型格局，重視不同規(guī)模等級城鎮(zhèn)體系的培育，引導(dǎo)各城市立足自然資源、交通地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展，突出各自的特色和重點(diǎn)，形成以北京、天津、石家莊、唐山、保定等為中心的多中心發(fā)展格局?！熬W(wǎng)絡(luò)化”即借助區(qū)域人流、物流、信息流、資金流的流動，將區(qū)域發(fā)展的多中心特征從形態(tài)上延伸到功能上，突出以聯(lián)系京津與河北各市間的放射狀城際快速交通通道為紐帶的京津冀綜合交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

（作者為北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長、教授）

責(zé)編/嚴(yán)俊 美編/李祥峰e(cuò)ndprint