京津冀一體化：習近平的總動員令

張瀟爽

七點要求：一個總動員令

人民論壇：“京津冀協(xié)同發(fā)展” 最近被解讀為“一號工程”，引起各界的高度關注，您怎么看？

牛鳳瑞：京津冀協(xié)同發(fā)展是一項很重要的工作，但是將其稱為“一號工程”恐怕并不準確。國家一號領導人的指示和工作重點有很多，我們又如何說哪個是“一號工程”，哪個是“二號工程”？這樣的排序是不好的。

我覺得，習總書記對京津冀協(xié)同發(fā)展提出七點要求，可以視作一個總動員令。他是希望京津冀各自拋開“一畝三分地”思維定式，不再囿于過去的恩恩怨怨，而站在一個更高的層面，從一加二大于三的角度考慮問題，更好地推動優(yōu)勢互補，更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢，從而能夠達到整體的效益最大，各自也獲得相應的發(fā)展利益。這才是京津冀協(xié)同發(fā)展的目標。

人民論壇：我們應當如何更好地理解這七點要求？

牛鳳瑞：對于如何推進京津冀協(xié)同發(fā)展，七點要求中，總書記講得非常全面。

首先是頂層設計和總體規(guī)劃問題。規(guī)劃是指引未來方向的，只有取得一定共識，才能共同建構而不是“今天建了明天拆”。整體上有一個長遠的科學的規(guī)劃，這是非常重要的。

其次是思想觀念問題。實際上這是要求地方政府在考慮問題時，不能光考慮自己，要換位思考，只有平等互利才有持久的合作。在中間層面上破除思想方法上的誤區(qū)，也非常關鍵。

關于第三點，實質上，京津冀三地之間，存在著明顯的地域分工，且生產和消費之間有著一個很長的產業(yè)鏈條。京津冀可以是優(yōu)勢互補的關系，但產業(yè)鏈條不順暢，就會使得整個經濟運營受到阻隔，就不能形成現實的生產力。只有理順產業(yè)鏈條，才能各自發(fā)揮優(yōu)勢并相互融合，這是相當重要的一環(huán)。

第四點是關于城市的空間規(guī)劃。城市群是未來城市空間規(guī)劃的一個重要載體和重要形式。實現城鎮(zhèn)化之后，中國可能會形成幾十個不同等級、不同輻射范圍的城市群，京津冀就是其中第一等級的城市群。我們所說的城市群，就是以一個或者少數特大城市為中心，若干個不同等級的城市在空間上相對密集地聚集，而且相互之間的分工聯系特別密切的城市化形態(tài)。京津冀確實到了應當作這方面的科學規(guī)劃和考慮的階段，畢竟不可能所有的產業(yè)（即便是高端產業(yè)）都集中在北京和天津，而應是不同等級的城市之間相互依賴、相互聯系從而形成都市群的形態(tài)。城市群本質上是一個擴大了的城市，它既能夠解決單個城市無限擴張帶來的城市病，同時又能夠發(fā)揮城市本身的聚集效應與規(guī)模效應。所以這是非常重要的一個方向。

第五，生態(tài)是沒有國界的，也不存在省界的問題。生態(tài)環(huán)境問題必須在區(qū)域的層次上進行統(tǒng)籌安排，進行綜合治理。眼下的生態(tài)環(huán)境當中，除了空氣，水的問題也很重要。美國大使館發(fā)布個PM2.5，導致人們對其談虎色變，實際上水的污染和土壤的污染也不容忽視。總的來說，生態(tài)文明建設是一個系統(tǒng)工程，應該與經濟社會發(fā)展和文化建設統(tǒng)籌兼顧。如果沒有京津冀三地統(tǒng)籌的資源環(huán)境治理，生態(tài)文明建設恐怕就難以達到預期的目的。

第六，京津冀三方應當更好地協(xié)調。習總書記講要進行基礎設施建設，把交通一體化作為先行領域。交通一體化是方法也是目標，城市之間若沒有快捷的交通網絡、高效率的交通體系來聯通，如何能夠實現相互聯系？

最后一點至關重要，我們不能再“穿新鞋走老路”，寄希望于通過中央一個命令、一個文件就解決京津冀協(xié)同發(fā)展問題，而應更多通過市場的力量來解決三地之間資源要素的平等交換和順暢、無障礙的流動問題，這樣才能真正實現資源的優(yōu)化配置。事實上，使資源配置效率更高的一個基本前提，就是讓市場配置資源，發(fā)揮決定性作用。當然這不是說政府的作用不重要，政府要做好自己的事，既不“越位”、“錯位”，也不“缺位”，就如生態(tài)補償問題，政府若不出面則很難做成；公共服務均等化問題也是政府的職責。

七點要求中，第二點和第七點尤其重要。第二點是解決思想觀念的問題，即突破“一畝三分地”思維定式，合作共贏，持續(xù)發(fā)展。第七點則是倡導通過市場來調整，而不是走原來的老路，讓中央來作指示、當裁判。各方都有利益訴求，必然是平等互利的博弈談判才能真正解決問題。

中國畢竟是一個中央集權的體制，諸如京津冀這樣區(qū)域之間的關系，如果中央領導重視了，就更容易推動一些。因此，習總書記的總動員令，不僅給出一個大的戰(zhàn)略方向，也會起到一定的鞭策作用。

國家戰(zhàn)略：“協(xié)同發(fā)展”已進入可實際操作階段

人民論壇：總書記反復強調對京津冀協(xié)同發(fā)展問題的認識要上升到國家戰(zhàn)略層面，又有什么特別的深意？

牛鳳瑞：京津冀的發(fā)展問題，從來都是國家戰(zhàn)略方面的問題。一個問題是否成為國家戰(zhàn)略層面的問題，最根本是取決于這個問題本身的客觀存在。同樣的，京津冀一體化從理念到實際行動，經過了三十多年的醞釀，而不僅僅是最近的十年的醞釀和反復。對“京津冀協(xié)同發(fā)展”的再次強調，客觀上一方面是由于經濟社會發(fā)展的客觀要求，另一方面是我們已經真正具備了京津冀一體化的條件。

京津冀的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，可以追溯到上個世紀八十年代初期，國土局成立伊始的第一個重大項目，就是京津唐國土規(guī)劃研究。所謂京津唐國土規(guī)劃，其實就是立足于京津冀一體化這一理念而展開。彼時到現在已經三十年，中間之所以有這么多的反復，主要是客觀條件的影響，包括體制條件、人們的思維方式和這一區(qū)域經濟社會的發(fā)展?；剡^頭來看，最初我們確實不具備進行一體化操作的條件，而且1980年代初，我們剛剛進行改革，從計劃經濟向市場經濟轉型，可以更多地通過中央的指示和文件來實現兩市一省的資源配置，并不真正需要所謂的“一體化”。

從全國來看，長三角、珠三角和京津冀是經濟社會發(fā)育水平最高的三個城市群，特別是京津冀，雖然現在整體水平還低于長三角和珠三角，但京津冀人口占全國的8%，GDP占全國的11%，近九分之一，無論從經濟總量看，還是經濟密度看，在全國都是名列前茅。同時京津冀地區(qū)過去也是中國北方的經濟中心、共和國首都所在地。經過三十多年的改革和發(fā)展，三地各自的經濟社會狀況都發(fā)生了巨大的變化，三者之間本應是經濟上互相融合，優(yōu)勢互補的，但是省域之間行政壁壘竟然使得“1+1+1<3”。endprint

霧霾是一個契機，實質上正如習總書記強調，解決好北京發(fā)展問題，須納入京津冀和環(huán)渤海經濟區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量，這樣才能打通發(fā)展的大動脈。京津冀一體化進入實施階段正是中國經濟社會發(fā)展的一個客觀要求，習總書記的指示，正是適應了這一客觀要求，是因客觀問題而生，而且不僅看到了這一問題的嚴重性，也看到了這一問題的重要性。

破除體制機制障礙，走向協(xié)調發(fā)展的未來十年

人民論壇：京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，必須破解聯動發(fā)展存在的體制機制障礙，才能實現京津冀協(xié)同發(fā)展。就您看來，當前亟需突破哪一重壁壘？是否需要構建一種新的協(xié)調機制？

牛鳳瑞：政府掌握資源的手太過強有力，尤其是各權力部門。如果很多東西都需要審批，幾十年都未必審批下來，事情就很被動。所以新一屆講簡政放權問題，首先要減少這種審批。

現在要破除體制機制障礙，有破就要有立，有必要建立一種新的省際協(xié)調機制。京津冀原來只是民間組織了一些應急性的協(xié)調機制，如今，應當由三地政府出面來做這件事了。一直以來河北省可能更有積極性來推進一體化，北京天津積極性并不高，而行政配置資源的權力方面，北京是老大哥，天津雖不如北京，也比河北強勢很多，這導致了問題的復雜性。有時候我們會說，北京、天津與河北的關系和思維方式對比，近似于發(fā)達國家與發(fā)展中國家的反差。北京和天津眼下有了資源環(huán)境方面的壓力，情況該有所改變了。

人民論壇：對未來十年的京津冀協(xié)同發(fā)展您有何預期？這一新戰(zhàn)略是否會帶來京津冀城市群的崛起？

牛鳳瑞：京津冀協(xié)同發(fā)展問題，不是一個我們可以設計哪年開始、哪年竣工的簡單工程。這也是前面我不同意用“一號工程”來標記它的原因。京津冀協(xié)同發(fā)展問題，是一個長期的、漸進的過程，有領導人來推進這件事情，可能會加快這一進程，總書記發(fā)出總動員令，則將進一步讓其加速。

個人覺得，真正推動這一過程，不應陷于理念爭論，而應從具體的實事做起。就如老生常談的河北省生態(tài)補償問題，如今的政府已經有了足夠的公共財力，可以真正坐下來解決這些問題，推動其進入實質性的操作階段；也如環(huán)北京貧困帶、農民養(yǎng)老問題等，可以在能力范圍之內先縮小差距；再比如北京和河北生態(tài)林的保護，至少互相之間反差不要太大。再進一步說，一些生態(tài)脆弱地區(qū)，人口仍然非常密集，是不是可以考慮與城市化結合起來，通過一些政策誘導，解決人口的再布局問題？把人移出來，才有生態(tài)的自我恢復和對環(huán)境持久保護。

實際上，行政區(qū)域之間的橫向競爭，利大于弊，各地競相發(fā)展，發(fā)展的積極性應當保護。當然不可以以鄰為壑、挖對方的墻角，但作為地方政府考慮地方的發(fā)展，是無可厚非的。作為地方父母官為地方造福，是值得提倡的，加快本區(qū)域的發(fā)展，也是值得提倡的。問題是怎么發(fā)展，怎么共贏的問題。

我想，未來十年的京津冀協(xié)同發(fā)展，必然會前進。若中央督促得緊，則會前進得更快。京津冀三地之間的差異性，尤其是北京、天津兩市之間的差異性，會逐漸縮小。河北區(qū)域范圍比較大，一些邊緣地方接受的輻射力量會相對弱一些，環(huán)北京、天津的周邊地區(qū)相信會有比較大的變化。特別是首都第二機場2018年將投付使用，希望會有一個以第二機場為中心的、京津冀城市圈的交通網絡，真正實現一小時通行圈。交通若能聯通，整個物流、資源、要素就都通了，流動成本就大大降低了。

我也有擔心。一則城市化本來就是一個矛盾沖突多發(fā)的過程，在這樣一個時代，需要更強調科學的、法治化的行政管理。不能夠陷入民粹主義，即多年一直圍繞某些問題爭論不休，時間成本也是支付不起的。我們集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，不可以該發(fā)揮的時候反而不能發(fā)揮。

另一個擔心是，對于中央領導的指示，用一窩蜂的炒作來代替扎扎實實地推進，就如此前“政治副中心”之說導致保定房價上漲，起的就是負面作用。我們不必急于求成，以充分的信心，一件事情一件事情地推進即可，保持如此一個態(tài)度，幾年之后再回頭來看，定會是不一樣的景象。

責編/嚴俊 美編/李祥峰

習近平就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出7點要求：

一是要著力加強頂層設計，抓緊編制首都經濟圈一體化發(fā)展的相關規(guī)劃，明確三地功能定位、產業(yè)分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施。

二是要著力加大對協(xié)同發(fā)展的推動，自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團朝著頂層設計的目標一起做，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經濟合作發(fā)展協(xié)調機制的作用。

三是要著力加快推進產業(yè)對接協(xié)作，理順三地產業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產業(yè)合理分布和上下游聯動機制，對接產業(yè)規(guī)劃，不搞同構性、同質化發(fā)展。

四是要著力調整優(yōu)化城市布局和空間結構，促進城市分工協(xié)作，提高城市群一體化水平，提高其綜合承載能力和內涵發(fā)展水平。

五是要著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強生態(tài)環(huán)境保護合作，在已經啟動大氣污染防治協(xié)作機制的基礎上，完善防護林建設、水資源保護、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領域合作機制。

六是要著力構建現代化交通網絡系統(tǒng)，把交通一體化作為先行領域，加快構建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯互通綜合交通網絡。

七是要著力加快推進市場一體化進程，下決心破除限制資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素自由流動和優(yōu)化配置的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內自由流動和優(yōu)化配置。endprint