推進農(nóng)業(yè)水價改革的思考

張獻鋒,馮 巧,尤慶國,仇小霖

(1.中國水利經(jīng)濟研究會,北京 100053;2.北京中水新華國際工程咨詢有限公司,北京 100044;

3.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038;4.水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局,江蘇徐州 221009)

推進農(nóng)業(yè)水價改革的思考

張獻鋒1,馮 巧2,尤慶國3,仇小霖4

(1.中國水利經(jīng)濟研究會,北京 100053;2.北京中水新華國際工程咨詢有限公司,北京 100044;

3.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038;4.水利部淮河水利委員會沂沭泗水利管理局,江蘇徐州 221009)

改革開放以來我國的農(nóng)業(yè)水價改革不斷深入,農(nóng)業(yè)水價有所提高,水費計收率有了增長。但是,受目前我國農(nóng)民收入相對較低、農(nóng)民用水承受能力弱、農(nóng)業(yè)供水計量基礎(chǔ)設施差等一系列因素的影響,農(nóng)業(yè)水價改革面臨水價偏低與水費計收困難的兩難局面,農(nóng)業(yè)水價改革還不到位,有必要對農(nóng)業(yè)水價改革重新認識,全面分析和認識當前農(nóng)業(yè)水價改革所存在問題,進而有針對性地采取有效的政策措施,完善農(nóng)業(yè)水價形成機制。

農(nóng)業(yè)水價;改革;思考

1 農(nóng)業(yè)水價改革的進展與成效

1.1 農(nóng)業(yè)水價改革的進展和水費計收現(xiàn)狀

2004年國家發(fā)展和改革委員會、水利部頒發(fā)《水利工程供水價格管理辦法》以后,在地方政府的領(lǐng)導下,采取“小步快走”的策略,不斷完善水價成本核算和水費計收管理辦法,努力提高水費實收率。據(jù)統(tǒng)計,2010年底有414處大型灌區(qū)開展了成本水價測算,目前90%灌區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉平均成本水價為0.01～0.36元/m3,10%灌區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉平均成本水價為0.37～1.18元/m3;90%的灌區(qū)現(xiàn)行水價為0.01～0.15元/m3,10%的灌區(qū)現(xiàn)行水價為0.16～0.35元/m3。2010年419處大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費收入為33.7億元,大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費實收率為77.0%[1]。

1.2 農(nóng)業(yè)水價改革的成效

1.2.1 農(nóng)業(yè)水價改革提高了廣大基層干部和農(nóng)民群眾的水商品意識

通過農(nóng)業(yè)水價改革,水資源作為緊缺資源,其商品屬性已深入人心,農(nóng)民用水戶有了水商品意識;通過農(nóng)業(yè)水價改革,將水費從帶有強制性的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)服務管理組織收取的生產(chǎn)經(jīng)營費,在一定程度上減少了農(nóng)民的抵觸心理,避免了作為行政事業(yè)性收費隨時被取消的可能,確立了農(nóng)業(yè)灌溉水費收取的合法地位。

1.2.2 農(nóng)業(yè)水價改革提高了農(nóng)民群眾珍惜水資源意識

通過農(nóng)業(yè)水價改革,農(nóng)民認識到水資源的寶貴,改變了以往“福利水”、“大鍋水”的落后觀念,提高了珍惜水資源的意識,減少了浪費,水資源得到了有效利用。農(nóng)業(yè)水價改革發(fā)揮了節(jié)約用水的經(jīng)濟杠桿作用,提高了農(nóng)業(yè)灌溉用水效率。在過去20多年全國農(nóng)業(yè)灌溉用水總量基本有所下降的前提下,畝均灌溉用水量減少,有效灌溉面積增加,灌溉用水有效利用系數(shù)明顯提高[2]。

1.2.3 農(nóng)業(yè)水價改革提高了水管單位維持運行的能力

通過農(nóng)業(yè)水價改革,農(nóng)業(yè)水費標準逐步提高,水費收入也有所增加,在一定程度上緩解了供水工程服務保障能力差與維修養(yǎng)護經(jīng)費不足的矛盾,對于改善供水工程設施、穩(wěn)定水管單位職工隊伍、提高水管單位持續(xù)運行的能力起到了積極作用。

1.2.4 農(nóng)業(yè)水價改革促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提質(zhì)增效和農(nóng)民增收

從2004年以來,我國糧食已連續(xù)9年豐收,糧食總產(chǎn)量連續(xù)6年在5 000億kg以上,除了中央重視農(nóng)業(yè),推行糧食直補政策,糧食播種面積有所擴大外,農(nóng)業(yè)灌溉工程與設施在灌區(qū)抗旱保收、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件方面起到了十分重要的作用,是糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收的重要因素。

1.2.5 農(nóng)業(yè)水價改革促進了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程節(jié)水改造

農(nóng)業(yè)水價改革促進了農(nóng)業(yè)用水向節(jié)水灌溉的方向發(fā)展,各級政府加大了灌區(qū)節(jié)水改造投入。2011年中央安排62億元用于大型灌區(qū)節(jié)水改造、節(jié)水灌溉示范項目及牧區(qū)水利試點為重點的農(nóng)村水利設施建設,安排中央財政小型農(nóng)田水利設施建設補助專項資金126億元。據(jù)2011年水利發(fā)展統(tǒng)計公報,截至2011年底,全國農(nóng)田有效灌溉面積達到6 168.2萬hm2,全國工程節(jié)水面積2917.9萬hm2,灌區(qū)固定渠道防滲長度所占比例為24.9%,其中干支渠防滲長度所占比例為34.9%。

1.2.6 農(nóng)業(yè)水價改革促進了廣大農(nóng)民積極參與用水管理

通過農(nóng)業(yè)水價改革,農(nóng)民組建了用水戶協(xié)會,參與農(nóng)業(yè)灌溉管理,解決了農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營后集體管水組織主體“缺位”與大量小型農(nóng)田水利工程和大中型灌區(qū)的斗渠以下田間工程有人用、沒人管,老化破損嚴重等問題,增強了農(nóng)民民主管理意識,密切了供用水雙方的關(guān)系,加強了支渠以下渠道及其建筑物的維修和養(yǎng)護,提高了田間灌排服務水平,在促進節(jié)約用水、提高水費收取率、減輕農(nóng)民不合理負擔、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、保證農(nóng)民增收、減少農(nóng)業(yè)用水糾紛、推動“一事一議”等方面取得了一定的成效。

2 農(nóng)業(yè)水價改革存在的問題

2.1 農(nóng)業(yè)水價偏低,農(nóng)業(yè)供水存在虧損

當前,我國農(nóng)業(yè)水價仍然偏低。據(jù)不完全統(tǒng)計,大型灌區(qū)平均農(nóng)業(yè)現(xiàn)行水價較以往有所提高,但多數(shù)灌區(qū)執(zhí)行水價不足供水成本的50%,且不能達到全額收繳(水費實收率不足80%)[3]。農(nóng)業(yè)供水實際價格遠不及供水成本,灌區(qū)管理單位入不敷出,存在價格政策性虧損,影響農(nóng)業(yè)供水服務質(zhì)量,而且導致農(nóng)田水利的管養(yǎng)經(jīng)費嚴重不足,水利工程狀況日趨惡化,嚴重影響工程的良性運行。

2.2 供水計量手段落后,水費構(gòu)成不合理

由于大部分末級渠系不配套,計量手段和量測水設施不完善,難以實現(xiàn)按方計量,水費只能按畝計收,而按畝計量存在嚴重缺陷,水費與用水多少沒有直接關(guān)系,農(nóng)民沒有節(jié)約用水的積極性。傳統(tǒng)以灌溉面積核算水費既不能大面積地實施,又容易引起水事糾紛;先放水后上門收取水費的方式配之以松散的約束機制,難以擺脫水費實收率低的現(xiàn)狀。由于農(nóng)業(yè)供水管理層次和環(huán)節(jié)較多,水費收取不規(guī)范,層層加價,農(nóng)民實際水費成本較高,層層加碼的水費增加了農(nóng)民的負擔,不利于水費的征收。

2.3 農(nóng)民用水水費承受能力較低,水費收取困難

當前農(nóng)業(yè)發(fā)展還相對落后,農(nóng)民收入增長緩慢,農(nóng)民承受能力也相對較低。2012年農(nóng)村居民人均純收入7917元,僅為城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的30%,農(nóng)民對包括灌溉水費在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的承受能力還比較弱。以西南某省為例,大、中、小型灌區(qū)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)水費平均成本分別為480元/hm2、375元/hm2和225元/hm2左右;而同期小麥每hm2生產(chǎn)投入3 485元,不同灌區(qū)類型水費支出占生產(chǎn)總投入分別為 13.97%、10.91%、6.55%;小麥每hm2純收益為3375元,不同灌區(qū)類型水費支出占純收益分別為14.22%、11.11%、6.67%?？梢娹r(nóng)業(yè)水費在農(nóng)民的生產(chǎn)投入和收益中還占有較高的比例,與農(nóng)民的經(jīng)濟承受能力還不相適應,一些農(nóng)民不愿意交水費,造成水費收取困難[4]。

2.4 農(nóng)業(yè)供水工程公益性成本得不到政府財政有效補償

農(nóng)業(yè)供水工程特別是農(nóng)業(yè)灌溉工程承擔著廣大農(nóng)村地區(qū)極其重要的抗旱減災、防洪保安、灌溉排澇、保護生態(tài)等公益性任務,但相關(guān)費用長期得不到公共財政的應有補償。這些本應由公共財政承擔的費用,卻由管理單位從十分有限的水費收入中負擔,客觀上加劇了灌區(qū)管理單位經(jīng)營困難的矛盾。

3 農(nóng)業(yè)水價改革的再認識

3.1 全面認識農(nóng)業(yè)水價的社會承受能力

當前農(nóng)民的收入相對較低,對水價的承受能力有限,農(nóng)業(yè)用水是國家為農(nóng)民提供的基本服務,具有較強的公益性。因此不同時期國家在制定農(nóng)業(yè)水價時十分重視農(nóng)民用水戶的承受能力。但是只考慮農(nóng)民用水戶的承受能力,是不全面的,實際上農(nóng)業(yè)水價的社會承受能力應該包括3個方面。

①水管單位的承受能力,即供水方的承受能力。根據(jù)馬克思政治經(jīng)濟學原理,商品價格必須彌補生產(chǎn)商品的成本費用的消耗,才能維持簡單的再生產(chǎn)活動,同樣水管單位只有在所收取的水費(包括各種補貼)能夠彌補所耗費的成本時才能維持基本的運行。②各類用水戶的承受能力,即需水方的承受能力。用水戶的承受能力是水費計收的必要條件,如果水價超過了用水戶的承受能力,用水戶就會選擇不用水或者少用水。③政府的財政承受能力,即政府財政用于彌補農(nóng)業(yè)供水成本和實收水費之間差額部分的支出能力。由于農(nóng)業(yè)灌溉屬于公益較強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設施,不能完全由市場來調(diào)節(jié)其供求關(guān)系,還需要政府的宏觀調(diào)控來維持農(nóng)業(yè)供水單位和用水戶之間的利益平衡。因此,政府除了一次性投入建設或者改造供水工程外,還應當補貼供水成本和實收水費之間的差異,維持供水管理單位基本的日常運行,但是政府的財力是有限的,彌補差額必須考慮政府的承受能力。

只有這三者之間維持平衡,水管單位才能步入良性運行的軌道,農(nóng)民用水戶的用水才能得到保證,農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)灌溉確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)豐收,確保國家糧食安全。因此,農(nóng)業(yè)水價改革是一個十分復雜的系統(tǒng)工程,不能簡單從水商品的成本考慮水價,必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好國家、地方、水管單位和農(nóng)民用水戶等各方面的利益,既要運用農(nóng)業(yè)水價的經(jīng)濟杠桿作用,增強農(nóng)民的節(jié)約用水的意識,促進農(nóng)業(yè)節(jié)水,發(fā)展節(jié)水高效農(nóng)業(yè),又要充分考慮到各方對水價的實際承受能力,穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價改革。

3.2 農(nóng)業(yè)水價改革的總體思路

深入貫徹落實中央解決“三農(nóng)”問題的政策方針,建立與社會主義新農(nóng)村建設相適應的新型農(nóng)業(yè)水價形成機制。以保障與改善民生為出發(fā)點與落腳點,以促進農(nóng)業(yè)節(jié)水、減輕農(nóng)民用水成本、農(nóng)村供水灌溉工程良性運行為目的,落實強農(nóng)惠農(nóng)政策,增加對農(nóng)業(yè)供水灌溉工程設施建設的投入,對骨干工程與末級渠系同時進行節(jié)水改造和續(xù)建配套,從整體上促進農(nóng)業(yè)節(jié)水;統(tǒng)籌水價改革與體制改革、工程改造,兼顧骨干工程與末級渠系,創(chuàng)新供水灌溉工程成本合理分攤機制與運行管理財政補貼機制,建立末級渠系改造獎補機制和財政補貼工程日常運行管理和養(yǎng)護經(jīng)費機制;以農(nóng)民用水自治的管理體制為核心,以配套完好的工程體系為基礎(chǔ),以科學合理的終端水價制度為保障,通過工程改造、水價改革和管理體制改革,解決農(nóng)業(yè)供水灌溉工程建設、管理、運行中的突出問題,建立健全農(nóng)業(yè)供水灌溉工程良性運行的長效機制,提高農(nóng)業(yè)用水效率和效益,減輕農(nóng)民用水生產(chǎn)成本,促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展。

4 農(nóng)業(yè)水價改革的對策與保障措施

4.1 農(nóng)業(yè)水價改革的對策

4.1.1 繼續(xù)推進灌區(qū)節(jié)水改造和灌區(qū)配套設施建設

推進灌區(qū)改造與配套設施建設,首先要開展農(nóng)村供水灌溉工程現(xiàn)狀調(diào)查摸底,然后根據(jù)各地的實際情況,搞好標準化工程規(guī)劃,推進工程標準化建設;積極實施灌區(qū)整合,把規(guī)模小、建成時間久、效益較差的灌區(qū)進行合并,擴大規(guī)模,提高工程整體效益;大力抓好灌區(qū)改造,將建設久、運行長、效率低的灌區(qū)工程泵房設施設備、渠道列入改造計劃,逐年實施改造;更新機泵設備,對老化、塌損的機泵設備及時更新淘汰,選用高效、節(jié)能的新型機泵設備,提高機泵效率,降低灌溉成本。

4.1.2 建立灌溉工程運行管理補貼機制

公共財政承擔農(nóng)業(yè)水價改革成本,將農(nóng)業(yè)灌溉工程運行管理納入農(nóng)村基本公益服務體系;完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施補貼機制,將農(nóng)業(yè)灌溉工程運行管理納入補貼范圍,實施利于農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展的補貼政策。灌溉工程運行管理補貼機制基本框架是:補貼主體上,以中央財政為主體,地方財政為輔,充分發(fā)揮中央和地方兩個主體的作用;補貼對象上,主要考慮灌區(qū)管理單位的灌溉工程運行管理費用和配套設施建設與節(jié)水改造技術(shù)投入;補貼形式上,要采取資金、灌區(qū)改造設備、物資、節(jié)水技術(shù)等多種形式;補貼標準上,根據(jù)灌溉工程供水成本和實收水費之間的差額情況,補貼差額運行管理費用,加大對灌區(qū)節(jié)水改造的投入,逐步使灌區(qū)步入良性運行的軌道[5]。

4.1.3 提高農(nóng)民用水戶參與用水管理的力度

提高農(nóng)民用水戶協(xié)會綜合管理能力,推行農(nóng)民用水自治是推進農(nóng)業(yè)水價改革、改造并有效管理末級渠系工程設施、構(gòu)建農(nóng)業(yè)供水灌溉工程良性運行機制的重要措施之一。積極探索大力推進用水戶協(xié)會參與管理的模式,政策引導,資金配套,為協(xié)會規(guī)范運行提供有效支持,推動農(nóng)民用水戶協(xié)會的標準化建設,將工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和用水的決策權(quán)交給農(nóng)民,調(diào)動農(nóng)民“自己事自己辦、自己工程自己管”的積極性。各有關(guān)部門按各自職責積極支持協(xié)會的發(fā)展,分別從產(chǎn)權(quán)制度、水價改革、農(nóng)村投入導向等政策上構(gòu)建農(nóng)民用水戶協(xié)會運行的長效機制。

4.1.4 建立灌區(qū)成本約束機制

目前,農(nóng)業(yè)供水灌溉用水成本高的原因是因為缺乏成本約束機制和農(nóng)業(yè)灌溉水費構(gòu)成不合理。推進農(nóng)業(yè)水價改革,必須建立灌區(qū)成本約束機制的措施。①要加快灌區(qū)水管單位管理體制改革,核定并落實“兩費”,建立健全水費使用管理制度,強化成本約束機制,加強水費支出管理,嚴格控制水費支出范圍,確保水利工程水費全額用于水利工程運行、管理和維護,減少非生產(chǎn)性開支。②制定灌區(qū)供水成本測算辦法,重點做好農(nóng)業(yè)灌溉用水基本成本的測算工作[6]。③加強末級渠系水費管理,末級渠系供水費用的使用,必須做到公開、透明,堅持“一事一議”制度,末級渠系水費要全額用于農(nóng)民用水戶協(xié)會和末級渠系工程的運行管理和維修養(yǎng)護,任何單位和個人不得截留挪用。有關(guān)部門要加強對農(nóng)民用水戶協(xié)會對末級渠系水費使用的監(jiān)督管理,幫助用水戶協(xié)會建立和規(guī)范完善的財務管理制度,并指導用水戶協(xié)會做好末級渠系水費的管理工作。

4.2 推進農(nóng)業(yè)水價改革的保障措施

4.2.1 加大各級財政投入

按照中央2011年一號文件精神和農(nóng)村工作會議精神,建立與農(nóng)業(yè)供水灌溉工程設施定位相適應的穩(wěn)定的長效投入機制。對于大型工程,中央應加大財政投入力度,適當減少地方匹配比例,特別是對糧食主產(chǎn)省和地方財政困難省份,適當加大中央財政投資比例;加大地方配套投資政策落實力度,建立地方配套資金落實保障機制,確保大型工程節(jié)水改造的可持續(xù)性。對于中型灌區(qū),加大國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目對重點中型工程節(jié)水改造的投入力度,啟動一般中型灌區(qū)節(jié)水改造,積極爭取將中型灌區(qū)節(jié)水改造列入國家基本建設投資計劃。對于小型工程,要結(jié)合小型農(nóng)田水利補助資金以及支農(nóng)、國土整治等其他渠道資金,逐步加大田間工程改造投入,建立中央補助性投入與群眾投勞投資相結(jié)合的有效機制,使田間工程改造與骨干工程改造同步推進,發(fā)揮灌排工程整體效益。

4.2.2 完善農(nóng)業(yè)灌溉供水計量設施

在財政的支持下,首先加大供水計量設施的建設,逐步實行用水計量收費。鑒于當前農(nóng)民承包的田塊分散,面積較小,普遍安裝水表既不經(jīng)濟也不便管理,各地水利部門可引導農(nóng)民用標準口門如量水堰的方式進行用水計量。其次要加快灌區(qū)末級渠系改造,減少末級渠系輸水損失,實現(xiàn)可計量或者可估量的使用水量,確保農(nóng)民明明白白灌溉,清清楚楚交費。三是建立國家支持、水管單位引導、農(nóng)民管理的末級渠系自主管理體系,充分調(diào)動農(nóng)民自我管理的積極性,明確在末級渠系的水量分配方面的責任,使農(nóng)民認可灌溉水量,確保農(nóng)民合理交水費。

4.2.3 建立水權(quán)交易制度

推進農(nóng)業(yè)水價改革,必須建立農(nóng)業(yè)水權(quán)交易制度。水權(quán)交易制度就是將農(nóng)民原來用的灌溉水,進行量化,明晰其具體農(nóng)戶的使用權(quán)和處置權(quán),農(nóng)民可以自由地將節(jié)省下來的水在水權(quán)交易市場上出售,從買主那里得到收益。農(nóng)民的水使用權(quán)收益可以通過以下3種辦法加以選擇得以實現(xiàn):①提高灌溉效率,出售節(jié)約下來的水;②換種需水量少的作物,出售他們不再需要的那部分水;③換種旱地作物或退耕,使土地完全退出灌溉,將灌溉用水全部省下來出售。

4.2.4 加強水管單位內(nèi)部管理

水管單位要以科學發(fā)展觀為指導,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,徹底改變以前那種粗放經(jīng)營的作風,必須規(guī)范合理科學界定供水成本,確保水價改革順利實施。灌區(qū)管理單位要加強內(nèi)部管理,強化成本約束,防止不合理成本增長,政府物價部門、水行政主管部門要針對水價形成中存在的成本核算方法不完善、成本核算不實的現(xiàn)象予以糾正,加強成本監(jiān)管,使供水成本和水價的核算規(guī)范、合理。

4.2.5 完善農(nóng)民用水自治組織

農(nóng)業(yè)水價的改革,最終通過農(nóng)民用水戶的支持得以實現(xiàn)。所以,進行農(nóng)業(yè)水價改革時,應該將用水戶作為主體參與其中,建立用水戶參與管理決策的民主管理機制。完善農(nóng)民用水自治組織就是要采取漸進的方式,在保留原有管理體制優(yōu)點的基礎(chǔ)上,引進市場經(jīng)濟機制和監(jiān)督機制,讓用水戶直接參與管理,用轉(zhuǎn)換角色的方式解決長期以來支渠以下灌溉用水中所形成的“政府不該管,也管不好;農(nóng)戶很想管,又管不到”的問題。

[1]中國灌溉排水發(fā)展中心,水利部農(nóng)村飲水安全中心. 2010年中國灌溉排水發(fā)展研究報告[R].北京:中國灌溉排水發(fā)展中心,水利部農(nóng)村飲水安全中心,2011.

[2]馮廣志.完善農(nóng)業(yè)水價形成機制若干問題的思考[J].水利發(fā)展研究,2010,10(8):26-29.

[3]李鵬,汪志農(nóng),李強.大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革中存在的問題與對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學,2008,36(14):6068-6070.

[4]年自力,郭正友,雷波,等.農(nóng)業(yè)用水戶的水費承受能力及其對農(nóng)業(yè)水價改革的態(tài)度[J].中國農(nóng)村水利水電, 2009(9):158-161.

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F407.9

A

1003 -9511(2014)01 -0050 -04

2013 -10 -20 編輯:陳玉國)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.013

張獻鋒(1978—),男,陜西大荔人,經(jīng)濟師,碩士,從事水價研究。E-mail:xxzhangxf@163.com