對(duì)水利改革紅利的思考

王健宇

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

對(duì)水利改革紅利的思考

王健宇

(水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最大紅利,深化水利改革,是減少資源透支、釋放資源改革紅利的重要途徑?；谥袊?guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新問(wèn)題,分析中國(guó)水利發(fā)展的主要?jiǎng)恿案母锛t利。研究認(rèn)為,制度改革和科技創(chuàng)新是水利改革發(fā)展的最大紅利,對(duì)轉(zhuǎn)變中國(guó)傳統(tǒng)的依賴資源透支的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

改革;紅利;經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

改革開放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了30多年的快速增長(zhǎng),創(chuàng)造了中國(guó)奇跡。有關(guān)研究表明,中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)主要依賴于勞動(dòng)力、制度、投資和出口拉動(dòng)、資源透支四方面因素。未來(lái),伴隨中國(guó)勞動(dòng)力成本不斷提高,資源環(huán)境約束進(jìn)一步加強(qiáng)等,傳統(tǒng)的支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的一些因素將發(fā)生深刻變化,勞動(dòng)力低成本優(yōu)勢(shì)和數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)逐步弱化,投資和出口拉動(dòng)效應(yīng)有所減弱,資源透支不可持續(xù)。原有優(yōu)勢(shì)逐步消失,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需轉(zhuǎn)型,深化改革,成為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最大紅利。水資源是人類可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)境資源,是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的重要要素,加快水利發(fā)展改革,釋放水利發(fā)展改革紅利是克服資源透支,支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

1 水利與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系

1.1 資源要素供應(yīng)關(guān)系

水資源是支撐經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)不可缺少的要素。改革開放以來(lái),各地區(qū)為追求經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),對(duì)土地資源、水資源、能源等進(jìn)行過(guò)度開發(fā),以資源透支來(lái)支撐經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)對(duì)水資源的過(guò)度透支十分明顯。目前,我國(guó)年用水總量約6200億m3,占可用水量的76%。正常年份全國(guó)缺水500多億m3, 400多座城市缺水,100多座城市面臨水荒,資源性、工程性、水質(zhì)性、管理性缺水問(wèn)題十分嚴(yán)重。根據(jù)2004—2006年地下水開采量資料,海河南系、海河北系、河西走廊的石羊河、新疆吐哈盆地、山東半島等地區(qū)平原區(qū)淺層地下水資源開發(fā)利用率分別為146%、114%、172%、154%和127%,超采十分嚴(yán)重[1],明顯擠占后代人水資源。未來(lái),水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展間的關(guān)系將更加緊密,如不加快調(diào)整用水方式,部分地區(qū)水資源甚至?xí)蔀橛绊憛^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要約束之一。

1.2 生態(tài)環(huán)境維護(hù)關(guān)系

水資源是維護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要要素,是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。中國(guó)水資源利用結(jié)構(gòu)不合理,在一定程度上擠占生態(tài)用水,對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響。數(shù)據(jù)顯示,經(jīng)濟(jì)用水和生態(tài)用水不平衡對(duì)敦煌地區(qū)的地下水和自然綠洲造成較大破壞,已導(dǎo)致敦煌湖泊沼澤面積在30年間萎縮了70 km2,沙漠邊緣的敦煌綠洲面積僅占總面積的4.5%。中國(guó)正處于工業(yè)化中期階段向后期階段的過(guò)渡時(shí)期,工業(yè)化將進(jìn)一步增加工業(yè)污水排放量,使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境面臨更大壓力,保護(hù)水環(huán)境,對(duì)維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展極其重要。

1.3 投資拉動(dòng)關(guān)系

水利投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)發(fā)展以及促進(jìn)就業(yè)等都有顯著的帶動(dòng)作用,有關(guān)研究成果顯示,水利投資的后向效應(yīng)乘數(shù)大約在2.35至2.85之間[2]。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出,要“加大公共財(cái)政對(duì)水利的投入。多渠道籌集資金,力爭(zhēng)今后10年全社會(huì)水利年平均投入比2010年高出一倍”,未來(lái)10年的水利投資總額將達(dá)到4.64萬(wàn)億元(2010年價(jià)格)。按照最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,水利未來(lái)10年4.64萬(wàn)億投資將直接或間接帶動(dòng)形成約10.9萬(wàn)億元的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率將達(dá)到3%。同時(shí),水利具有公益性,水利投資對(duì)民間資本的擠出效應(yīng)小,可避免政府?dāng)U大投資的負(fù)外部性,是政府投資的重要領(lǐng)域。

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段來(lái)看,中國(guó)水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的倒“U”型關(guān)系仍未出現(xiàn)。伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)工業(yè)需水量和用水總量將持續(xù)增長(zhǎng),據(jù)研究,中國(guó)工業(yè)需水總量和用水總量將在2030年前后達(dá)到峰值,接近“零增長(zhǎng)”,到達(dá)倒“U”型曲線的拐點(diǎn)[3]。

2 水利改革紅利

2.1 新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)水利發(fā)展的主要?jiǎng)恿?/p>

新中國(guó)成立以來(lái),通過(guò)加大水利投資、制度改革、發(fā)展水利科技,中國(guó)水利取得了快速發(fā)展。

a.水利投資不斷擴(kuò)大,推動(dòng)水利新增資產(chǎn)顯著增加。1990年以來(lái),水利投資規(guī)模不斷擴(kuò)大,尤其2008年以來(lái),水利投資增長(zhǎng)加速,2011年水利建設(shè)投資完成額達(dá)到2 086億元,是1990年的80多倍。水利當(dāng)年新增固定資產(chǎn)逐年增加,從2004年的479億元增加至2010年的1859億元,年均增速達(dá)到28%,水利投資對(duì)拉動(dòng)水利發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)(圖1)。

圖1 水利建設(shè)投資完成額

b.制度改革推動(dòng)水利發(fā)展出現(xiàn)兩次大跨越。1949—1977年,國(guó)家實(shí)行“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營(yíng)方式”,農(nóng)村集體興建農(nóng)田水利,推動(dòng)水利實(shí)現(xiàn)第一次快速發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后,細(xì)碎分散的個(gè)體經(jīng)營(yíng)模式與農(nóng)田水利工程的集體使用方式不相匹配,水利建設(shè)出現(xiàn)停滯甚至滑坡。1988—2002年,為克服家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)的農(nóng)田水利發(fā)展停滯問(wèn)題,國(guó)家對(duì)農(nóng)田水利制度進(jìn)行改革創(chuàng)新,針對(duì)農(nóng)戶個(gè)體細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)方式,探索提出“兩工”制度,形成了以“分散經(jīng)營(yíng)、集體投入”的水利發(fā)展模式,推動(dòng)水利實(shí)現(xiàn)第二次快速發(fā)展。

c.水利科技對(duì)水利發(fā)展貢獻(xiàn)率不斷提高,在很大程度上推動(dòng)了水利的快速發(fā)展。“十五”以來(lái),水利系統(tǒng)重大優(yōu)秀科研成果不斷涌現(xiàn),共完成國(guó)家和部級(jí)科技項(xiàng)目600余項(xiàng),其中33項(xiàng)達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平,165項(xiàng)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平,引進(jìn)了500余項(xiàng)適合我國(guó)水利行業(yè)特點(diǎn)的先進(jìn)實(shí)用技術(shù),約500項(xiàng)先進(jìn)實(shí)用的水利科技成果得到成功轉(zhuǎn)化,在防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)業(yè)高效用水、水土保持、水利工程建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。在防汛抗旱減災(zāi)方面,從預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警、信息采集,到指揮調(diào)度、防汛搶險(xiǎn),廣泛采用了先進(jìn)科學(xué)技術(shù),顯著提高了防災(zāi)減災(zāi)能力和水平。在大江大河綜合治理方面,針對(duì)不同江河的突出問(wèn)題,加強(qiáng)科學(xué)實(shí)驗(yàn),積極推廣使用新技術(shù)、新材料、新工藝;在水資源節(jié)約和保護(hù)方面,水資源承載能力評(píng)價(jià)方法的研究和應(yīng)用,水權(quán)水市場(chǎng)理論的確立和實(shí)踐,新型節(jié)水技術(shù)及設(shè)備的開發(fā)和推廣,推動(dòng)了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。在農(nóng)村水利方面,通過(guò)改造傳統(tǒng)灌溉技術(shù)和設(shè)備,優(yōu)化灌區(qū)水資源配置,開展全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)建設(shè),推廣應(yīng)用農(nóng)村水電新技術(shù)、新產(chǎn)品,加快了農(nóng)村水利的現(xiàn)代化進(jìn)程。在水利工程建設(shè)方面,采用全斷面巖石掘進(jìn)機(jī)施工技術(shù)、盾構(gòu)技術(shù)、超大型預(yù)冷強(qiáng)制式混凝土拌合樓等先進(jìn)技術(shù)和裝備,極大地提升了水利工程施工的現(xiàn)代化水平。在水利信息化建設(shè)方面,計(jì)算機(jī)通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到廣泛應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的自動(dòng)化全天候?qū)崟r(shí)獲取、傳輸、存儲(chǔ)和處理,水文基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)加快,水利信息公眾服務(wù)能力明顯增強(qiáng)[4]。

2.2 未來(lái)水利改革的紅利區(qū)

黨的十八大提出,堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào),促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展,這對(duì)水利改革發(fā)展的各個(gè)方面都產(chǎn)生深刻且深遠(yuǎn)影響。工業(yè)化深入發(fā)展,工業(yè)化基本實(shí)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大,GDP將翻一番,達(dá)到80萬(wàn)億元,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整,供水需求顯著增加;信息化快速發(fā)展,水利科技貢獻(xiàn)率顯著提高;城鎮(zhèn)化加快發(fā)展,人口、資本、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加速流動(dòng),農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式加快轉(zhuǎn)變;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不斷推進(jìn),農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體日趨多樣化,經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度規(guī)?；痆5]。

未來(lái),水利發(fā)展改革面臨的形勢(shì)和要求將發(fā)生深刻變化,深化水利發(fā)展改革既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求,也是水利加快發(fā)展的重要機(jī)遇,水利改革發(fā)展將釋放更多紅利。

2.2.1 制度紅利

改革是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最大紅利,水利制度改革是推動(dòng)水利發(fā)展的最大紅利。未來(lái),水利制度改革主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

a.深化水利投融資制度改革,吸引多方參與,擴(kuò)大投融資規(guī)模,繼續(xù)發(fā)揮投資對(duì)水利發(fā)展的拉動(dòng)作用。政府與市場(chǎng)是配置資源的兩條重要途徑,水利發(fā)展要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,利用市場(chǎng)規(guī)律,科學(xué)引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體參與水利建設(shè)發(fā)展,通過(guò)工程產(chǎn)權(quán)改革、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、政策引導(dǎo)等方式鼓勵(lì)民間主體加大水利投入,拓寬水利投融資渠道,吸引社會(huì)資金參與水利建設(shè)。更好發(fā)揮政府作用,明確政府在水利改革發(fā)展中的角色和作用,完善有關(guān)制度,加大政府投入,發(fā)揮財(cái)政投入的帶動(dòng)性作用,建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

b.實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,強(qiáng)化水資源管理,落實(shí)水資源開發(fā)利用總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污,轉(zhuǎn)變用水方式,推動(dòng)水利健康可持續(xù)發(fā)展。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度是加快轉(zhuǎn)變用水方式的戰(zhàn)略舉措。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)用水方式較為粗放,一些區(qū)域和行業(yè)用水浪費(fèi)、排放超標(biāo)、開發(fā)過(guò)度特征明顯,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所付出的水資源和水環(huán)境代價(jià)明顯過(guò)高。嚴(yán)格落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度,加強(qiáng)水資源管理的約束性,釋放制度改革紅利,對(duì)于轉(zhuǎn)變用水方式,減少水資源透支,保障水資源可持續(xù)利用至關(guān)重要。

c.水價(jià)、水權(quán)交易制度改革,推動(dòng)水資源優(yōu)化配置。目前,我國(guó)水價(jià)構(gòu)成仍有待完善,水的資源成本和環(huán)境成本仍未在水價(jià)中得以很好體現(xiàn),水資源費(fèi)制度仍待完善,污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低,部分地區(qū)污水處理企業(yè)仍處于虧損狀態(tài)。水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)整體偏低,農(nóng)業(yè)水價(jià)僅占供水成本的三分之一左右,城市供水價(jià)格盡管基本達(dá)到補(bǔ)償成本,但水價(jià)調(diào)整機(jī)制、階梯水價(jià)制度等仍有待進(jìn)一步完善。水權(quán)交易制度僅在張掖等個(gè)別地區(qū)或個(gè)別領(lǐng)域進(jìn)行初步探索。伴隨水價(jià)、水權(quán)交易制度的不斷完善,市場(chǎng)機(jī)制對(duì)水資源的優(yōu)化配置機(jī)制將進(jìn)一步發(fā)揮,促進(jìn)水資源節(jié)約和水資源利用效率的提高,對(duì)緩解我國(guó)水資源供需矛盾具有重要作用。

2.2.2 科技紅利

水利科技貢獻(xiàn)率從2008年的40%左右提高至2013年的45%左右,對(duì)推動(dòng)水利發(fā)展發(fā)揮重要作用。伴隨信息化快速發(fā)展,2020年水利科技貢獻(xiàn)率將達(dá)到60%左右,未來(lái),水利科技貢獻(xiàn)率還將進(jìn)一步提高?？萍际歉淖兩a(chǎn)函數(shù)的最核心要素,是轉(zhuǎn)變水利發(fā)展方式的重要工具,通過(guò)提高水利科技貢獻(xiàn)率,釋放科技紅利,可以從根本上改變水利發(fā)展方式,明顯提升防汛抗旱減災(zāi)水平,提高大江大河綜合治理能力,推動(dòng)農(nóng)村水利快速發(fā)展[6]。

3 水利改革紅利對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用

如果依然采用傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求量將持續(xù)增長(zhǎng),水資源供求壓力不斷加大,不久的將來(lái),水資源甚至可能成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要約束。資源透支在一定程度上推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)30多年快速增長(zhǎng)。但是,未來(lái),資源透支無(wú)法支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,亟須轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,深化水利改革,釋放改革紅利。

深化水利改革,釋放改革紅利對(duì)中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展意義重大,作用突出。具體表現(xiàn)在以下方面。

a.通過(guò)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,提高用水效率,深化水資源價(jià)格制度改革,優(yōu)化資源配置,水利對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求保障程度將顯著提高,滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水需求,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

b.通過(guò)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度,落實(shí)水資源開發(fā)利用總量控制,減少資源透支;實(shí)行水功能區(qū)限制納污制度,減少環(huán)境透支,推動(dòng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的依賴資源透支、環(huán)境透支的發(fā)展模式,釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新潛力,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

c.通過(guò)深化制度改革,提高水利技術(shù)貢獻(xiàn)率,可以有效提高水資源利用效率和水資源管理水平,提升應(yīng)急能力,減少災(zāi)害損失,加快水利現(xiàn)代化進(jìn)程,轉(zhuǎn)變水利發(fā)展方式。

[1]全國(guó)水資源綜合規(guī)劃編制組.全國(guó)水資源綜合規(guī)劃[R].北京:水利部,2010.

[2]楊翠紅,張紅霞.水利基建投資對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的后向效應(yīng)分析[C]//中國(guó)運(yùn)籌學(xué)會(huì)第七屆學(xué)術(shù)交流會(huì)論文集.香港:Global-Link出版社,2004:625-632.

[3]金培.資源與增長(zhǎng)[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2009.

[4]陳雷.加快水利科技創(chuàng)新步伐 為水利發(fā)展提供科技支撐和保障[J].中國(guó)水利,2008(7):1-7.

[5]王亞華,胡鞍鋼.加快水利改革發(fā)展的十點(diǎn)建議[J].中國(guó)水利,2011(14):7-10.

[6]王亞華,胡鞍鋼.中國(guó)國(guó)情與水利現(xiàn)代化構(gòu)想[J].中國(guó)水利,2011(6):132-135.

F407.9

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1003 -9511(2014)01 -0030 -03

2013 -10 -20 編輯:陳玉國(guó))

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.008

王健宇(1982—),男,山東煙臺(tái)人,工程師,博士,從事資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。E-mail:wangjy@waterinfo.com.cn