社會保障的財政法思考

蔡茂寅

一、序說

財政作用包括財政收入、管理營運以及支出作用三大領(lǐng)域，欲探討社會保障之財政問題，依理亦應(yīng)措意于此。惟爾來探究財政問題時，均以財源論為核心，而忽略后二者，“有錢好辦事”、“巧婦難為無米之炊”的說法，正如實反映社會保障法，其重點仍被置于財政收入領(lǐng)域?！?〕例如由本文重要參考資料，日本國立社會保障·人口問題研究所編『社會保障財源の制度分析』〔東京大學(xué)出版會、2009年〕，即可窺出端倪。蓋社會保障制度只有在其財源獲得確保的前提下，才有可能發(fā)展成現(xiàn)實的制度；抑且，以何種方法籌措財源，也往往逆向決定給付之性質(zhì)，因而財源論之重要性自不應(yīng)忽視。然而，首先，財源論優(yōu)為財政收入論之核心，固屬無可置疑，但財源論反向言之即為“財政負(fù)擔(dān)論”，因而不應(yīng)僅局限于“指明財政收入之來源”，而應(yīng)探討及于公平負(fù)擔(dān)的問題。其次，在肯定社會保障領(lǐng)域之財政收入論重要性的同時，吾人不論從現(xiàn)實生活抑或歷史經(jīng)驗均可得知，在社會保障法的生成階段，其實是以財政支出（并導(dǎo)致行政給付）論為主要內(nèi)容，并且尤為運動論的主要要求，〔2〕社會保障的需求，系因生活危險事故（諸如疾病、貧窮等）的發(fā)生而來，更確切地講，系起因于“朱門酒肉臭，路有凍死骨”的社會不公現(xiàn)象，因而在最初時“日有食，居有屋，病有醫(yī)”等原始生存要求，即為要求之重點。因而不但其重要性較諸收入論不遑多讓，在（社會保障）給付行政的公共性與權(quán)力性普受重視的今日，〔3〕就此，可參見蔡茂寅：《財政作用之權(quán)力性與公共性——兼論建立財政法學(xué)之必要性》，載《臺灣大學(xué)法學(xué)論叢》1996年第25卷第4期，53頁以下之說明。有關(guān)社會保障的公共性問題，參見本多滝夫「社會保障行政における公共性問題」，收錄山口定＝中島茂樹＝松葉正文＝小関素明編著『現(xiàn)代國家と市民社會』〔ミネルヴァ書房、2005年〕171頁以下。此領(lǐng)域之支出論尤具有法學(xué)上之重大意義。

依吾人所信，探討社會保障之財政支出問題時，首先應(yīng)探討此等支出系屬義務(wù)支出抑或任意支出，前者就受領(lǐng)者而言系屬權(quán)利問題，而后者則往往僅系恩惠性或裁量性的受領(lǐng)補(bǔ)助性質(zhì)。換言之，此時之支出論應(yīng)該在社會保障受給權(quán)的層次探究之，既須解明其基本概念與法律性質(zhì)，亦應(yīng)究明其法律構(gòu)造，方為已足?！?〕有關(guān)社會保障受給權(quán)之說明，參見清正寬、良永彌太郎『論點社會保障法』〔中央経済社、1996年〕23頁以下。其次，欲明了一國社會保障水平之高低，最直接之指標(biāo)為社會保障支出占國家每年支出預(yù)算、GDP之比例，以及該比例與主要國家之比較?！?〕依2013年的“中央政府”總預(yù)算所示，“社會福利支出”科目所占比例約為歲出的23%，僅約略相當(dāng)于日本20世紀(jì)70年代的水平，與歐美國家動輒占?xì)q出50%以上的情況相較，可謂不如遠(yuǎn)甚，也如實反應(yīng)“社會保障的貧窮”狀態(tài)。以社會保障支出對GDP比而言，2003年日本為18.61%，英、德、法均超過20%，瑞典則達(dá)到31.86%。參見坂本中次『現(xiàn)代社會福祉行財政論』〔大學(xué)教育出版、2009年〕11頁。唯有透過此等客觀統(tǒng)計，方能了解國家施政的真正方向。第三，社會福利支出雖為財政上之行為，但尚無法舍造成支出原因之法律行為于不顧，例如造成社會救助之原因行為通常為行政處分，社會保險時則為契約行為等，只有財政行為與行政行為均予探究，才能正確把握社會保障之實態(tài)，庶免不當(dāng)割裂觀察雖屬因果關(guān)系，實為一體兩面之行政與財政行為。最后，社會保障支出是否存有適正給付乃尤為重要之實證課題。例如最低生活費應(yīng)如何設(shè)定，年金給付（例如勞工與公務(wù)員退休金）是否應(yīng)設(shè)上限與下限等等問題，均須在人權(quán)理論的指導(dǎo)下，充分討論為是。

如眾所知，社會保障所對應(yīng)的危險事故雖有多種多樣，但究其實，最后均可歸結(jié)到“所得不足”、“錢不夠用”的因素。舉凡疾病、殘障、職災(zāi)、生產(chǎn)、老年、死亡（遺族）、失業(yè)、乃至住宅等生活危險事故，只要有足夠所得均可對應(yīng)，之所以需要社會保障制度，究其實均不脫所得不足因素；反之，如以經(jīng)濟(jì)力量（金錢）所無法對應(yīng)之問題（例如親情、友情、愛情等），社會保障制度亦均無能為力。職是之故，社會保障在其根底，無疑乃是國家以其公權(quán)力進(jìn)行所得重分配，并決定其負(fù)擔(dān)與給付方式的制度。給付質(zhì)與量上的變化，直接決定支出質(zhì)、量的差異，并可能因此導(dǎo)致財政收入的相應(yīng)變化；反之，社會保障財源亦往往逆向決定其支出（給付）之質(zhì)與量。只有在此等認(rèn)識之下探討社會保障的財政問題，庶幾才能免于混淆其現(xiàn)象與本質(zhì)問題的譏評。

二、社會保障的基本構(gòu)造與發(fā)展趨勢

社會保障法制自成立以來，歷經(jīng)變革，從最早的救貧對策，經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)高度成長期，臺灣社會從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)過渡到工業(yè)化社會的巨大變革，一直到晚近的少子高齡化社會，社會保障亦在社會救助、社會保險與社會福利之間不斷調(diào)整其比重。然而就其財政的基本構(gòu)造而言，仍不外游移于稅方式與社會保險方式，以及賦稅方式與儲金方式的選擇問題，至于其發(fā)展趨勢則更集中在保障范圍之?dāng)U充與給付之增長。以下分述之。

（一）稅收方式與保險方式的選擇

社會保障的財源籌措有種種的選擇，其中最基本者依其財政方式分類，可分成：以租稅為財源而為給付的稅收方式，〔6〕惟“稅方式”僅為一種表彰主要特征的略稱，正式名稱仍以及于公債、稅外收入等各種實質(zhì)與非實質(zhì)收入之“公費負(fù)擔(dān)”為佳。以及以社會保險費作為財源而為給付的保險方式兩種。〔7〕參見堀勝洋『現(xiàn)代社會保障·社會福祉の基本問題』〔ミネルバー書房、1997年〕79頁以下。惟此種分類仍僅屬傾向性分類，蓋稅方式雖系指稱以稅收為主要財源的公費負(fù)擔(dān)方式，但實際上并不排斥非稅公課、自由性收入等財源；而保險方式雖系對應(yīng)社會保險之財源，但社會保險中公費負(fù)擔(dān)亦屬普遍現(xiàn)象，抑且社會保險亦有征收“保險稅”（而非保險費）者，因此兩者并非完全對應(yīng)社會保障之特定領(lǐng)域或模式，但作為主要特征之表彰，仍有其意義?；诖?，亦有論者主張其分類應(yīng)為“社會保險方式”與“社會扶助方式”。此說雖屬言之成理，但究非自財政法觀察所得之結(jié)果，自不待言。一般而言，稅收方式乃是對應(yīng)以行政處分形成法律關(guān)系的社會救助之財政方式，而保險方式則是對應(yīng)以契約形成法律關(guān)系的社會保險之財政方式。前者即所謂的公費負(fù)擔(dān)，主要用以對應(yīng)社會救助及社會福利的支出，后者無疑即為社會保險的主要財源，德、法、日等先進(jìn)國家均采用保險方式中心型的社會保障制度。稅收方式與保險方式都是一長一短，各有利弊，惟鑒于社會保險的重要性與普遍性，以下就保險方式的優(yōu)、缺點敘述之?！?〕以下論述，參見堀勝洋『社會保障読本〔第3版〕』〔東洋経済新報社、2004年〕90頁以下。

1.保險方式的優(yōu)、缺點

保險方式在社會保障領(lǐng)域為舉世各國所樂采，甚且發(fā)展成獨立之社會保障領(lǐng)域，除歷史因素外，當(dāng)亦因其具有不可取代之優(yōu)點所致。以下先就其優(yōu)點述之。

第一，保險方式得將社會保障的各人負(fù)擔(dān)量設(shè)定于一定的水平或金額。社會保險費的算定得采定額負(fù)擔(dān)、附上限的所得比例負(fù)擔(dān)、或是附上限的量能負(fù)擔(dān)與應(yīng)益負(fù)擔(dān)之混合負(fù)擔(dān)等種種型態(tài)，但要之均有設(shè)定一定水平或金額之負(fù)擔(dān)量的功能。反觀稅收方式，在普通稅的構(gòu)造下，由多種多樣的租稅征收而來的稅課收入，以其一部分充當(dāng)社會保障財源之用時，國民個人所負(fù)擔(dān)之社會保障費用即無從計算，從而，透過稅收方式以進(jìn)行應(yīng)益負(fù)擔(dān)亦屬不可能。

第二，保險方式的收入安定性優(yōu)于稅收方式。此乃因為保險費的征收受景氣變動較小，并且屬特定用途的收入，既無虞該等收入被挪用至他處；亦因保險費與保險給付具有相當(dāng)程度之對待給付關(guān)系，其拒納或滯納情況較諸租稅輕微所致。

第三，保險方式的負(fù)擔(dān)或負(fù)擔(dān)之增加較易獲得國民的合意。負(fù)擔(dān)及其增加甚難得到國民的贊同，為舉世各國之普遍現(xiàn)象，尤以稅收方式為然。然而，社會保險費因具有對應(yīng)生活危險事故之對價的性質(zhì)，其應(yīng)益性格明顯，因而相對而言較易得到國民的認(rèn)同。

第四，保險方式的費用意識較易發(fā)揮作用，因而有益于成為提高該制度效率性的誘因。若采普通稅的稅收方式，則因其負(fù)擔(dān)欠缺與社會保障制度的聯(lián)結(jié)，難以期待其具有此種費用意識。

第五，保險方式受給付的權(quán)利性較強(qiáng)。蓋因其有對價性的負(fù)擔(dān)，屬雙務(wù)性質(zhì)，當(dāng)然較諸稅收方式下之單方給付具有較強(qiáng)之權(quán)利性?！?〕參見江口隆裕「社會保障の財政」收錄日本社會保障法學(xué)會編『講座社會保障法』第一卷『21世紀(jì)の社會保障法』〔法律文化社、2001年〕147頁?；诖耍嗍沟么艘环绞礁兄谌诵宰饑?yán)的保障。蓋例如社會救助之受給付者本即具有經(jīng)濟(jì)上弱勢者之特征，其受領(lǐng)資格往往具有恥辱性的社會標(biāo)簽意義，甚且在決定受領(lǐng)資格的資力調(diào)查階段，亦往往有傷及受調(diào)查者之人性尊嚴(yán)，因而不乏受領(lǐng)者在陰暗角落忍辱啜泣的情事；〔10〕有關(guān)英國救貧法制（the Poor Law）的斑斑血淚史，參見坂寄俊雄『社會保障〔第2版〕』〔巖波書店、1974年〕25頁以下之說明。反觀社會保險給付原則上為保險費之對價，只要確實發(fā)生保險事故，任何被保險人之受領(lǐng)權(quán)均無差異，均可堂而皇之受領(lǐng)給付。上揭特征，在強(qiáng)調(diào)人性尊嚴(yán)的現(xiàn)代社會，尤具有重大意義。惟權(quán)利性之強(qiáng)弱為一相對之概念，在有對價性負(fù)擔(dān)之前提下，權(quán)利的發(fā)生系于客觀之事實，自不待言。然而，若衡諸社會保險因普遍存在有公費負(fù)擔(dān)，因而其對待給付性較為隱諱；以及社會救助上之行政處分之羈束性亦日益增強(qiáng)之現(xiàn)實，權(quán)利強(qiáng)弱性云云者，似仍以歸為傾向性分類為宜。

保險方式雖具有如上的優(yōu)點，但仍有如下缺點。其一，未加入保險或未繳納保險費的情形難以避免，因而保險效力無由發(fā)生，或無法對該等人提供保險給付。此種情形特別在地域保險更容易發(fā)生，而受雇人保險（屬職域保險）因有就源征收制度，問題之嚴(yán)重性較為輕微。而租稅的逃漏雖然亦屬普遍現(xiàn)象，但因其逃漏并不影響國家對該等人之給付，因此與保險方式的問題性質(zhì)并不相同。其二，保險費的雇主負(fù)擔(dān)雖然行之有年，但其影響企業(yè)之國際競爭力，要難否認(rèn)。在國際化、全球化日益進(jìn)展，非關(guān)稅壁壘日益精致化、隱形化的今日，此一問題正日益受到企業(yè)界的重視。又保險方式與稅收方式的優(yōu)、缺點正相反對，故本文就后者不再論述。

2.稅方式與保險方式的選擇基準(zhǔn)

選擇社會保障各種制度的財政方式時，稅收方式與保險方式的優(yōu)、缺點固然為最基本的考慮因素，但兩者對個別制度的適合性亦有檢討的必要。蓋上揭兩種財政方式因社會保障給付之目的、方式、受益之性質(zhì)的不同，就不同保障制度各有其捍格之處。

就以上財政方式之個別制度適合性觀點，社會保障得為如下之分類：（1）選別主義：以窮困者、低所得者為給付對象之制度，救貧、社會住宅等排富制度屬之。（2）普遍主義：給付額在某程度與所得成正比例關(guān)系，給付時不實行排富之制度，大部分之退休給付屬之。（3）改良式的普遍主義：社會保障給付與受給付者之所得不生關(guān)聯(lián)，或關(guān)聯(lián)甚小的制度，全民健保屬之。上述第一種制度之受給付者為經(jīng)濟(jì)弱勢者，可歸為社會救助之范疇，保險方式因以保險費之負(fù)擔(dān)為受給付之前提，因而顯不適合。第二種制度之給付在某程度與受給付者之所得成正比例關(guān)系，故而其負(fù)擔(dān)亦與所得成正比例關(guān)系，以維持社會公平。就此而論，保險方式尚能因應(yīng)此種負(fù)擔(dān)之個別調(diào)整，但稅收方式（尤其是普通稅）則不可能。第三種制度之給付采改良式普遍主義，而與受給付者之所得極小或毫不相關(guān)，因而不具上揭兩種制度的排他性，而有在兩種財政方式間選擇的可能性。

如以下述的財源籌措三原則來檢視上揭第三種制度究應(yīng)選擇何種財政方式，則可發(fā)現(xiàn)無論稅收方式抑或保險方式，均能符合公平性的要求，但如論及透過負(fù)擔(dān)之個別調(diào)整以符合較為精致的公平概念，則顯然保險方式略勝一籌。以收入安定性觀之，保險方式亦居優(yōu)勢，并有較能得到國民合意的優(yōu)點。至于影響效率性的因素雖然復(fù)雜多端，但就費用意識的強(qiáng)弱而言，保險方式也是穩(wěn)居領(lǐng)先。就此觀之，舉世各國采保險方式者日益增多，相信與此關(guān)系密切。

（二）賦課方式與儲金方式的選擇

就社會保障支出而言，其財源如系以當(dāng)時之收入支應(yīng)，即采隨收隨付方式，即為學(xué)理上之賦課方式；如以費用負(fù)擔(dān)者所繳納之收入作為儲金，以之作為本金加上收益充當(dāng)社會保障支出之用，即稱為儲金方式。就前者而言，由于系以當(dāng)時收入支應(yīng)當(dāng)時支出，在經(jīng)費負(fù)擔(dān)者與受給付者可能同一（例如臺灣的全民健保）的情況下，最能逐年反映當(dāng)時的財政收支狀況；但如經(jīng)費負(fù)擔(dān)者與受給付者分屬不同世代（例如年金給付）的情況下，即可能引發(fā)世代間公平性的疑慮。就后者而言，因為其“自儲自領(lǐng)”的性質(zhì)，世代間公平性的疑慮將較不易發(fā)生，但如采完全儲金方式，年金受領(lǐng)者之給付將因儲金投資收益之變動而隨同變動，因而處于高度不確定之狀態(tài)，而難以期待定額給付，從而容易背離年金給付系在保障老后生活的制度意義。

上述兩種制度間選擇的問題，特別在設(shè)計年金給付時最容易發(fā)生。蓋年金制度因涉及受領(lǐng)者多為已不負(fù)擔(dān)費用（尤其是年金保險費）的高齡者，而負(fù)擔(dān)者則為現(xiàn)役就勞世代，因而在其財源籌措與給付支出之間，通常會發(fā)生世代間所得重分配的問題，在財政前景不明的前提下，如采賦課方式，世代間公平性的疑慮即易產(chǎn)生。換言之，如采賦課方式的年金制，現(xiàn)今負(fù)擔(dān)經(jīng)費的扶養(yǎng)者，在財政前景不明的前提下，不免憂慮一旦自身成了受扶養(yǎng)者，屆時的扶養(yǎng)者是否有能力及意愿扶養(yǎng)自己。在此種世代間公平性的考慮下，儲金制即成為可能的選項。盡管如此，在采完全儲金制而又定額給付的情形，其不足部分仍須由當(dāng)時之租稅負(fù)擔(dān)，在大眾課稅制度下，其世代間公平問題仍無由解消。因此，持平而論，此一問題應(yīng)分別就年金之性質(zhì)（例如屬基礎(chǔ)年金或第二、三層年金等）分別論列，甚至混用賦課方式與儲金制，或采改良型儲金制等方式，以公費負(fù)擔(dān)充當(dāng)年金確定給付之財源，再以所得比例制的儲金充當(dāng)（因儲金收益而定之）不確定給付的上層年金財源，一方面謀求世代間公平，另一方面亦不廢世代間互助之精神。

（三）社會保障的發(fā)展趨勢

社會保障制度自成立伊始，時至今日，其保障范圍不斷擴(kuò)充，殆為最重要的特征。保障范圍的擴(kuò)充，其一表現(xiàn)在保障對象（此處指受保障者、保障事故、乃至保障給付）的增加。從最初以貧民為對象的救貧法，漸次擴(kuò)增到以職域保險為嚆矢的社會保險，其保險對象并逐漸擴(kuò)展到以全民為對象的“國民皆保險”制度。若再考慮社會福利的種種措施，則不僅對生活危險事故的對應(yīng)，更擴(kuò)增到各種福利服務(wù)，以及預(yù)防性的措施（例如防貧、防?。?。其次為保障與給付事項的增加。例如疾病、失業(yè)、老年、死亡等傳統(tǒng)事故固然在保障范圍之內(nèi)，即連育兒、生活障礙等亦紛紛進(jìn)入保障范疇，而給付更廣及醫(yī)療、年金、甚至遺族照顧、長期照護(hù)等，至此，社會保障已可謂無所不包，無所不在。換言之，社會保障的發(fā)展趨勢，可謂是從職業(yè)別保障到全民保障；從意外事故保障到生活事故全盤保障；以及從最低（生存）保障到適正（幸福）保障。過去所謂的“從搖籃到墳?zāi)埂保巡蛔阋誀钇鋵嵡?，其涵蓋的起訖點已達(dá)“生前死后”，范圍亦達(dá)“生活危險全般”，殆非虛言。

由于保障范圍的持續(xù)擴(kuò)增，不可避免地導(dǎo)致社會保障支出的增加，然而社會保障支出的增加尚須考慮其他因素。例如人口構(gòu)造上“高齡少子”的變化，直接導(dǎo)致醫(yī)療、年金、育兒費用的增加；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上“從農(nóng)到工”、“以農(nóng)養(yǎng)工”的變化，產(chǎn)生農(nóng)村貧困化的結(jié)果；又如家庭結(jié)構(gòu)上“核心家庭化”的變化，以及就業(yè)結(jié)構(gòu)上兩極分化的結(jié)果，均對高齡者的長期照護(hù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。凡此種種，均對社會保障支出“量”的增加，產(chǎn)生直接影響，然而除此之外，社會保障支出“質(zhì)”的變化，亦不容小覷。質(zhì)言之，給付的多樣化，尤其是除現(xiàn)金給付外，實物與服務(wù)給付的增多，亦使得國家機(jī)能產(chǎn)生大幅的變化，馴致“行政國家化”成為現(xiàn)代國家的主要特征。

換言之，吾人認(rèn)為，不論贊同此等趨勢與否，社會保障的發(fā)展趨勢業(yè)以極快的步伐向“全民皆?！保ㄋ械膰衲酥磷∶窬艿奖Ｕ希?、“全險皆保”（所有的生活危險事故均受到保障）的方向邁進(jìn)，亦即保障的范圍擴(kuò)及全民、全險。然而，就社會保障支出而言，上述現(xiàn)象造成支出的急遽擴(kuò)增固為不爭的事實，將來如何確保其“適正給付”，不偏倚（即“公平”）、不過剩（即抑制浪費及過度支出，亦屬“公平”）、無不足（從“生存保障”到“生活保障”，乃至不單以物質(zhì)給付衡量的“幸福保障”），業(yè)已成為最重要的課題。換言之，社會保障之生成，固然導(dǎo)因于“錢不夠用”，但既已建立制度之后，問題之根源將漸次往“錢如何用”的方向發(fā)展。此等從“收入論”轉(zhuǎn)向“支出論”的問題關(guān)心，亦如實反映現(xiàn)代財政法的特質(zhì)。

三、社會保障與預(yù)算制度

社會保障在預(yù)算制度上，可能編列在普通基金（即一般會計）或特種基金（即特別會計）。普通基金中，就其所需費用之財源，除依機(jī)關(guān)別編列外，并依歲入來源別科目編列，〔11〕歲入來源別科目大體上與財政收支劃分法的收入項目相對應(yīng)，共有：稅課收入、獨占及專賣收入、工程受益費收入、罰款及賠償收入、規(guī)費收入、信托管理收入、財產(chǎn)收入、營業(yè)盈余及事業(yè)收入、協(xié)助收入、捐獻(xiàn)及贈與收入、其他收入等11項，并有“行政院”主計處所訂之《歲入來源別預(yù)算科目設(shè)置依據(jù)與范圍》，作為編列時之規(guī)范。參見蔡茂寅：《預(yù)算法之原理》，臺灣元照出版公司2008年版，第148頁。但并無特定相對應(yīng)之財源；其支出之分類中，歲出政事別有“社會福利支出”項目〔12〕歲出政事別科目區(qū)分為大分類、中分類及業(yè)務(wù)計劃三個層次，最上位階之大分類計有：一般政務(wù)支出、國防支出、教育科學(xué)文化支出、經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出、社會福利支出、小區(qū)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)支出、退休撫恤支出、債務(wù)支出、一般補(bǔ)助及其他支出等，共9項。同上注，蔡茂寅書，第149頁。（內(nèi)含社會保險、社會救助、福利服務(wù)、國民就業(yè)以及醫(yī)療保健支出等五項目），雖占社會保障支出費用之大宗，〔13〕

2013年度“總預(yù)算”案中，社會福利支出共編列4 390億元（法定預(yù)算修正為4 380億元），占?xì)q出總金額的23%，如連同非營業(yè)特種基金編列相關(guān)支出，合共5 352億元。其內(nèi)容如下：

但社會保障支出并不以此為限，“社會福利支出”也未必全供社會保障直接支出之用（例如當(dāng)中亦有資本門之支出）。

為確保社會保障的財源能專款專用，個別計算盈虧，在性質(zhì)無虞的情況下，多有將其編列在特種基金者。一般而言，社會救助、社會福利的收支，為因應(yīng)其公費負(fù)擔(dān)的性質(zhì)，并考慮行政權(quán)內(nèi)部分工的特性，較適宜編列在普通基金；而社會保險因其獨立計算盈虧及保費?？顚Ｓ玫男再|(zhì)所致，較適合編列在特種基金。然以臺灣而論，究竟應(yīng)編列在營業(yè)基金抑或非營業(yè)基金？如屬后者，又應(yīng)編列何種特種基金？似尚缺乏共識性的理解，以致體系紛雜，時有令人無所適從之感。〔14〕例如現(xiàn)制下勞工保險基金等勞委會主管之社會保險，編列為營業(yè)基金，同屬該會主管之國民年金則編列為非營業(yè)基金中之作業(yè)基金，就業(yè)安定基金則編列為特別收入基金；而全民健保基金在性質(zhì)上與勞保相近，則亦編列為作業(yè)基金，另“內(nèi)政部”主管的社會福利基金編列為特別收入基金。雖說并非完全不能理解，但體系紛雜，徒增困擾。又勞工退休基金（新制、舊制）與公務(wù)人員退休撫恤基金編列在非營業(yè)基金之附錄，則屬難以索解。

四、社會保障財源論

社會保障無論出之以社會福利、社會保險乃至社會救助的何種方式，必然伴隨直接或間接的給付，此等給付所需之財源，由何者、以何種型態(tài)，于何等程度負(fù)擔(dān)？此即為社會保障財源論所需探討之課題?！?5〕例如參見前注〔9〕，江口隆裕文，141頁以下。換言之，社會保障之財政論，于財源論層次必須探討社會保障給付之財源儲于何處？如何籌措？如何確保給付所必要之財源？即此而論，已不僅止于“財源論”，而系將“制度論”包括于內(nèi)?！?6〕同上注。如眾所知，社會保障在今日已然脫離運動論之層次，而優(yōu)為現(xiàn)實的權(quán)利論課題，因而其支出往往具有義務(wù)性，而非僅止于任意性或裁量性的政策層面。然而，社會保障受給權(quán)或給付請求權(quán)所保障之權(quán)利或給付，如無適當(dāng)之財源支應(yīng)，往往淪于紙上談兵，愿景再美，策劃再佳，終究無由實現(xiàn)，就此而論，財源論實為社會保障財政問題的核心。

（一）社會保障財源的籌措原則

在探討具體的各項社會保障財源之前，有必要先就其財源籌措之原則論述之，以為選擇財源以及決定各種財源比例之基準(zhǔn)。一般而言，此等原則約有公平性、安定性與效率性等，〔17〕以下論述，參見前注〔8〕，堀勝洋書，84頁以下。另參見小川政亮編『社會保障法を?qū)Wぶ』〔有斐閣、1974年〕，36頁以下（地主重美執(zhí)筆）。后者將公平性、安定性及中立性列為財源籌措原則。中立性意謂社會保障的財源應(yīng)盡量避免重大影響其他政策目標(biāo)或受其重大影響。例如以儲金制作為財源時，可能因通貨膨脹而導(dǎo)致其實質(zhì)價值大幅減損，此時即難謂符合中立性基準(zhǔn)。以下分述之。

1.負(fù)擔(dān)公平性

負(fù)擔(dān)公平亦優(yōu)為重要的租稅原則，概念上包括“水平的公平”與“垂直的公平”兩種，惟兩者均得以“負(fù)擔(dān)能力”或“受益程度”為量尺加以衡量。水平的公平意謂：在相同的情況下，各人的負(fù)擔(dān)應(yīng)該相同，即“等者等之”之意。論者有謂，在負(fù)擔(dān)相同、需求相同的情況下，給付亦應(yīng)相同。例如雖然均負(fù)擔(dān)相同之健康保險費，但身處鄉(xiāng)村地區(qū)之被保險人因醫(yī)療資源不足，以致與都會區(qū)之被保險人所享有之醫(yī)療服務(wù)間存有巨大落差，此即為水平公平遭到扭曲的情況?！?8〕參見上注，地主重美之見解。垂直的公平則謂：不同情況之各人，應(yīng)異其負(fù)擔(dān)，即“不等者不等之”之意。蓋社會保障本即具有矯正所得、資產(chǎn)分布不公的功能，因此其財源籌措亦應(yīng)盡可能選擇再分配效果較強(qiáng)之手段。作為國民權(quán)利的社會保障制度，其精髓在于社會公正的實現(xiàn)，因此公平性基準(zhǔn)乃優(yōu)為第一要義。

2.收入安定性

安定性基準(zhǔn)謂：所選擇之財源不得因經(jīng)濟(jì)情勢的變動而大幅增減，亦不得因預(yù)算之排擠而年年劇烈變動。蓋社會保障的各種給付或服務(wù)，通常與受領(lǐng)者或利用者的日常生活密切相關(guān)，不可或缺，因而必須確保給付所需的財源具有安定性，以免國民生活受到不利影響。此一基準(zhǔn)至少要求：（1）財源受短期景氣變動的影響應(yīng)該極小化；（2）在高齡化社會的背景下社會保障支出勢將大幅增加，因而應(yīng)該確保長期性得以配合此種支出增長的安定財源。就后者而言，負(fù)擔(dān)之提高較易得到國民合意的財源，在政治上最為理想。此外，政府的一般財源因各種政策目標(biāo)之競合，社會保障預(yù)算就之未必能獲得高度支持及優(yōu)先地位，因此，為確保社會保障之質(zhì)與量，特定財源乃至對因經(jīng)濟(jì)成長帶來之不利益（即外部不經(jīng)濟(jì)）所課征之公課等，不但具有符合社會正義之特質(zhì)，亦不易因政策競合或壓力團(tuán)體之干擾而受左右，因而具有作為財源所必要的安定性。

抑且，社會保險作為社會保障重要制度的優(yōu)越性，其實亦與保險費收入的高度安定性有關(guān)，甚而，目的稅的導(dǎo)入亦可說是此種思考脈絡(luò)下的產(chǎn)物。收入安定性乃是專從收入面著眼之立論，如與支出面結(jié)合觀察，則適正性原則亦應(yīng)強(qiáng)調(diào)。惟適正并非僅指收入足以支應(yīng)支出的“量的充足”，同時更強(qiáng)調(diào)負(fù)擔(dān)分配須符合憲法上價值理念的“質(zhì)的公正”。

3.資源分配的效率性

社會保障中的醫(yī)療保障及社會福利，因直接關(guān)系醫(yī)療與福利服務(wù)的生產(chǎn)與消費，因而具有調(diào)整資源分配的機(jī)能，可以透過諸如減輕利用者負(fù)擔(dān)等方式以增加分配于該領(lǐng)域的資源。此等資源的分配必須具有效率性，而其達(dá)成度則與利用者負(fù)擔(dān)（受益者付費）等財源籌措方式息息相關(guān)。抑且，社會保障關(guān)系稅及保險費等之負(fù)擔(dān)，亦與勞動力供給、企業(yè)生產(chǎn)活動等息息相關(guān)，凡此這些均促使社會保障之財源籌措必須重視資源分配的效率性。

（二）社會保障的財源

社會保障的主要財源，不外乎社會保險費、公費負(fù)擔(dān)（主要來自租稅）、受益者付費（部分負(fù)擔(dān)）以及儲金之收益、借款等。作為社會保障最重要制度的社會保險，乃是以保險手段（技術(shù)）對應(yīng)諸如疾病、老年、身心障礙、死亡、勞動災(zāi)害以及失業(yè)等定型社會風(fēng)險之制度，其主要之財源，無疑當(dāng)為保險費。以此觀諸臺灣之公務(wù)員保險、勞工保險、年金保險乃至全民健康保險，莫不如是。然而，社會保險費之構(gòu)成，除了被保險人所負(fù)擔(dān)者外，在被保險人為受雇人之場合，雇主仍須負(fù)擔(dān)一部分之保險費（如勞保、全民健保等），而在被保險人未有雇主的情況下，為謀其保險費之減輕，亦常有公費負(fù)擔(dān)之情形，例如低收入戶之健保費全由公費負(fù)擔(dān)，即其適例。惟公費負(fù)擔(dān)固有減輕社會保險費負(fù)擔(dān)之功能，但亦有使給付與負(fù)擔(dān)之關(guān)系曖昧化之風(fēng)險。而為抑制支出，在公平性的考慮下，社會保險下之受益者（部分）負(fù)擔(dān)往往成為重要的制度選項。此外，在保險基金尚有盈余的情況下，為求利潤極大化，往往有運用基金以創(chuàng)造收益的需求，前此臺灣的退輔基金、勞退基金之投入股市，可謂極佳之腳注。惟基金收益仍首重安全性，絕不宜貿(mào)然追求利潤而導(dǎo)致虧失之風(fēng)險。

在社會救助之場合，由于無由期待受給付者負(fù)擔(dān)其費用，因而公費負(fù)擔(dān)為其制度之特征。然而，以租稅方式支應(yīng)社會救助之財源時，究以一般稅抑或目的稅為適當(dāng)仍不免存有贊否兩論。一般而言，目的稅容易招致財政僵化的疑慮，但在另一方面受益與負(fù)擔(dān)的對應(yīng)關(guān)系較諸一般稅明確則為其優(yōu)點。此外，公費負(fù)擔(dān)仍有國庫（中央）負(fù)擔(dān)與公庫（地方）負(fù)擔(dān)之區(qū)分，并且往往構(gòu)成中央與地方間紛擾的原因，前此引發(fā)“大法官”釋字第550號解釋的原因事實，即為全民健保費之財政支出劃分紛爭所致，應(yīng)予注意。〔19〕2001年7月17日修正的“全民健康保險法”第27條規(guī)定“中央”與地方各自負(fù)擔(dān)健?！把a(bǔ)助費”的比例，但就其計算方式引發(fā)爭議，此一爭議甚至發(fā)展成“大法官”釋字第550號解釋，以及其后無數(shù)的訴愿與行政爭訟案件。最后雖以健保局勝訴收場，但現(xiàn)行條文規(guī)定業(yè)已修正成全部由“國庫”負(fù)擔(dān)。

社會福利制度的目的在于促進(jìn)諸如老人、身心障礙者以及兒童等各種弱勢者的健全生活與社會參與，因而其財源亦主要仰給公費負(fù)擔(dān)，但因其受益關(guān)系明確，受益者中亦不乏有具有負(fù)擔(dān)能力者，為期導(dǎo)向適正、節(jié)約之利用，故受益者負(fù)擔(dān)乃成為重要之選項。以下就上述各種社會保障的財源論述之。

1.社會保險費

社會保險系透過分散個人各種生活危險事故，以達(dá)到保障生活安全的制度，因此社會保險費可謂具備“個人生活之社會安全保障對價”的性質(zhì)。〔20〕地主重美編『社會保障讀本〔新版〕』〔東洋経済新報社、1983年〕93頁（大野吉輝執(zhí)筆）。社會保險費與商業(yè)（私）保險之保險費相較，具有如下之特征。第一，社會保險通常具有強(qiáng)制保險之性質(zhì)，因而保險費亦具有強(qiáng)制性，而與租稅具有共通之性質(zhì)。但是社會保險費負(fù)擔(dān)之有無與給付之間具有連動關(guān)系，一般而言，租稅（甚至目的稅）則無此種對應(yīng)關(guān)系，此為保險費與租稅之間的本質(zhì)性區(qū)別?！?1〕有關(guān)社會保險費與租稅之本質(zhì)性區(qū)別是否在于“對價性”（對待給付性）之有無？就此，日本曾有著名的“旭川判決”提供重要之論證。參見山本隆司「私人の法的地位と一般法原則（2）—國民健康保険の保険料と租稅法律主義」法學(xué)教室346號〔2009年7月〕42頁以下。第二，社會保險費之課征通常系基于“量能負(fù)擔(dān)”原則，而非“應(yīng)益負(fù)擔(dān)”原則而來，并且通常不考慮個人負(fù)擔(dān)能力以外之因素，惟后者在制度上并非毫無可能（下述）。以全民健保為例，保險費的算定系以投保金額乘以費率，而與被保險人之年齡、健康狀況乃至眷屬之有無與人數(shù)等無關(guān)，商業(yè)保險則除應(yīng)益負(fù)擔(dān)外，被保險人之個別狀況亦至關(guān)重要。惟社會保險因其受益具有均一性，因而其量能負(fù)擔(dān)通常亦設(shè)有上限，例如上揭投保金額亦設(shè)有上限，而若采應(yīng)益負(fù)擔(dān)時，就無負(fù)擔(dān)能力者，通常亦會采取減免措施。

實行社會保險制度時，社會保險費通常為其最主要之財源，但亦不排除公費負(fù)擔(dān)乃至受益者付費的財源籌措手段，甚至保險費亦可能設(shè)計為次于公費負(fù)擔(dān)之財源。但既然應(yīng)用保險技術(shù)，采取社會保險制度，則其著眼點在于保險費之（相當(dāng)程度）對價性，當(dāng)無疑義。以下分述不同身份之保險費負(fù)擔(dān)。

（1）被保險人的保險費負(fù)擔(dān)

社會保險被保險人的保險費負(fù)擔(dān)有“量能負(fù)擔(dān)”與“應(yīng)益負(fù)擔(dān)”兩種方式，并且以前者為主。例如全民健保之“月投保薪資分級表”即為量能負(fù)擔(dān)之表現(xiàn)，但社會保險仍有可能采定額負(fù)擔(dān)，因而屬應(yīng)益負(fù)擔(dān)之財源籌措方式，例如年金保險即有采應(yīng)益負(fù)擔(dān)的可能，而研議中的階段式年金，亦多見應(yīng)益負(fù)擔(dān)之因素。

（2）雇主之保險費負(fù)擔(dān)

社會保險在被保險人為受雇人之場合，如前所述，雇主通常亦需負(fù)擔(dān)一定成數(shù)的保險費，并為繳納受雇人保險費的義務(wù)人。至于雇主負(fù)擔(dān)社會保險費成數(shù)之多寡，則屬立法政策事項，應(yīng)在社會共識下以民意決定之。惟在勞災(zāi)保險時，受雇人因工作緣故而致傷病，其保險費由雇主負(fù)擔(dān)有其理據(jù)，但在健康保險之場合，受雇人致病之原因可能與工作無關(guān)，此時雇主為何須負(fù)擔(dān)其保險費？除受雇人之傷病通常本即為雇主可預(yù)期之風(fēng)險此一形式上的依據(jù)外，以下之實質(zhì)依據(jù)亦應(yīng)注意。

第一，工作外的傷病亦有可能因職場之衛(wèi)生環(huán)境、工作壓力而導(dǎo)致健康受損。第二，雇主因社會保險制度之存在而受有勞工工作效率提升之利益。第三，雇主既因雇傭關(guān)系而獲取利潤，則保險費之負(fù)擔(dān)具有對價性。惟盡管基于以上理由而肯認(rèn)雇主負(fù)擔(dān)的正當(dāng)性，但勞資負(fù)擔(dān)之適正比例究竟如何，仍屬必須解決之課題。就此，各地或有其不同之歷史形成因素（例如日本通常為勞雇折半負(fù)擔(dān)，臺灣地區(qū)則通常雇主負(fù)擔(dān)重于勞工負(fù)擔(dān)），但要之仍以程序上經(jīng)由勞資協(xié)調(diào)之方式以形成共識為佳。

再者，雇主負(fù)擔(dān)份最終歸于何處為不得不解答之問題。一般而言，約有：①雇主負(fù)擔(dān)份最終仍屬雇主本身之負(fù)擔(dān)，其利益將相應(yīng)縮減。②反之，最后歸屬為勞工之負(fù)擔(dān)，勞工之薪資將相應(yīng)減少。③最終將轉(zhuǎn)嫁于商品之價格。④因社會保險帶來生產(chǎn)性之提升，故其負(fù)擔(dān)歸于社會全體，而非任何一方。以上說法究竟何者為是，一時難有定論，但事業(yè)均將其保險費負(fù)擔(dān)列為費用，則屬不爭之事實。〔22〕例如臺灣地區(qū)“營利事業(yè)所得稅查核準(zhǔn)則”第83條第4款規(guī)定，“勞工保險及全民健康保險，其由營利事業(yè)負(fù)擔(dān)之保險費，應(yīng)予核實認(rèn)定，并不視為被保險員工之薪資”。

2.公費負(fù)擔(dān)·租稅

公費負(fù)擔(dān)可分為由國家及地方分別負(fù)擔(dān)之國庫負(fù)擔(dān)與公庫負(fù)擔(dān)兩種，其相互關(guān)系常引起爭議。國庫負(fù)擔(dān)又可分為狹義的國庫負(fù)擔(dān)與任意性的國庫補(bǔ)助兩種（公庫負(fù)擔(dān)亦然）。由于種種因素，國庫負(fù)擔(dān)比例的高低常被強(qiáng)調(diào)，例如我國臺灣地區(qū)“全民健保法”即規(guī)定，國庫負(fù)擔(dān)率不低于總經(jīng)費之36%。然而國庫之財源亦來自于全民負(fù)擔(dān)之租稅，因此藉由提高國庫負(fù)擔(dān)以降低保險費的制度設(shè)計，仍有其必須面對的種種問題。例如應(yīng)正視租稅與保險費的差異，考慮該制度的旨趣、目的、國家或地方之責(zé)任程度等因素，再決定租稅與保險費的功能分擔(dān)，以求周全。抑且，因國家與地方的財政困難為爾來重要的現(xiàn)象，因此如何確保社會保障公費負(fù)擔(dān)的財源，例如目的稅（如社會保險稅）的導(dǎo)入等，乃優(yōu)為重要課題，而有必要進(jìn)一步討論以形成國民共識。

（1）社會救助、社會福利與公費負(fù)擔(dān)

社會救助、社會福利于其性質(zhì)上，由于受給付者通常具有經(jīng)濟(jì)弱勢或其他領(lǐng)域弱勢者的特征，應(yīng)仰賴其財源于公費負(fù)擔(dān)，應(yīng)屬不難理解，然而此時國庫與公庫應(yīng)如何決定其分擔(dān)比例卻為高度困難之政治性議題。又此時的公費負(fù)擔(dān)并非意味全額由稅收支應(yīng)，例如非稅公課、公營事業(yè)盈余等亦均屬適格之財源；亦非意味全額均由國（公）庫支應(yīng)，而排除受益者負(fù)擔(dān)。

（2）社會保險與公費負(fù)擔(dān)

社會保險雖以保險費為主要財源，并力求收支平衡，但公費負(fù)擔(dān)仍為顯著之現(xiàn)象。首先，辦理經(jīng)費之公費負(fù)擔(dān)在臺灣幾已成定例。其次，若干保險費由“國（公）庫”負(fù)擔(dān)，此種收入面之負(fù)擔(dān)亦屬常態(tài)?！?3〕例如“全民健康保險法”第27條即規(guī)定有，依保險對象身份之不同分別從10%到100%的國庫負(fù)擔(dān)。最后，由“國庫”負(fù)支付的最終擔(dān)保責(zé)任，亦屬潛在的公費負(fù)擔(dān)型態(tài)?！?4〕例如“公務(wù)人員退休撫恤基金管理條例”第8條后段規(guī)定，“如基金不足支付時，……由政府負(fù)最后支付責(zé)任”。另外，若采保險稅制度，則公費負(fù)擔(dān)甚至可為社會保障之主要財源，但此時之保險稅自屬目的稅性質(zhì)無疑。

社會保險導(dǎo)入公費負(fù)擔(dān)的依據(jù)，一般而言，約有社會保險為具高度公共性的制度，又采強(qiáng)制參加制，況且在先進(jìn)國家亦有就之采用稅收方式而非保險方式者等。尤其就后者而言，全額公費負(fù)擔(dān)既屬可能，則舉重以明輕，采用保險方式當(dāng)更無不可。個別言之，亦有減輕被保險人的保費負(fù)擔(dān)、調(diào)節(jié)同一保險內(nèi)不同財力之被保險人間財政差距等理由。而在職域保險與地域保險并存的社會保險（例如臺灣之全民健保），因后者缺乏雇主負(fù)擔(dān)，故亦必須透過公費負(fù)擔(dān)方式，以在兩者之間調(diào)節(jié)?！?5〕參見前注〔8〕，堀勝洋書，94頁以下。

（3）目的稅

雖然以普通稅作為社會保障的公費負(fù)擔(dān)財源為一般性的現(xiàn)象，但正如同日本的健康保險制度存在有社會保險稅與保險費的選項一般，限定社會保障用途的目的稅，其實也是可能并屢屢被討論的制度。目的稅作為社會保障的財源可能只限定其用途于一種保障制度，也可能設(shè)計其用途橫跨數(shù)個不同制度，甚至以目的稅充當(dāng)全部社會保障的財源（例如日本的“國民福祉稅”）等種種構(gòu)想。

相較于普通稅，目的稅的優(yōu)點如下。即第一，與社會保障的給付間有直接的對應(yīng)關(guān)系，可期待費用意識發(fā)揮作用。第二，因該對應(yīng)關(guān)系，故而其開征與增稅相對而言較易得到國民的合意。第三，如能選定適合特定社會保障性質(zhì)的租稅作為目的稅，可使其負(fù)擔(dān)在某程度上合致其給付。然而，凡事利弊相因，目的稅亦有容易遭致財政僵化的缺點，因而飽受批評。

與社會保險費相較，目的稅有不易發(fā)生未投保、未繳保險費的優(yōu)點，但是有如下缺點。即一，負(fù)擔(dān)的個別調(diào)整困難。二，增稅之國民合意固較普通稅容易，但仍較保險費困難。三，費用意識之強(qiáng)度亦不如保險費。四，稅率一般難如保險費費率等精細(xì)（例如小數(shù)點以下兩位數(shù)等）。如上所述，目的稅與普通稅、保險費相較各有其優(yōu)、缺點，因在制度選擇上難以一概論其優(yōu)劣，僅能就個別制度考慮其優(yōu)、缺點所應(yīng)占之比重而論斷之。

3.受益者付費

是否將受益者付費（或利用者負(fù)擔(dān)）制度列為社會保障財政論的一環(huán)，歷來存有爭議，但鑒于增加受益者付費將導(dǎo)致相應(yīng)的公費負(fù)擔(dān)或社會保險費之減少（反之亦然）的二律背反（trade off）關(guān)系，將受益者付費列為社會保障財政論之一環(huán)，當(dāng)亦有其理據(jù)。抑且，除了上述二律背反關(guān)系之外，受益者付費還具有：①籌措收入、②抑制需要、③防止濫用、④變更優(yōu)先順位以及⑤分配負(fù)擔(dān)于受益者等價值中立性的作用，〔26〕參見前注〔8〕，堀勝洋書，98頁以下。從公平性與效率性的觀點而言，其重要性亦不容忽視。

（1）社會救助、社會福利與受益者付費

在以租稅為主要財源的社會救助與社會福利領(lǐng)域，實質(zhì)公平為最重要的考慮，因此受益者付費制度亦需以“量能負(fù)擔(dān)”為基準(zhǔn)。特別在社會救助的場合，因其對象往往即為經(jīng)濟(jì)上最弱勢者，因此純受益而不負(fù)擔(dān)的情況亦屬常態(tài)。換言之，此時自受益者征收之費用，可能朝經(jīng)濟(jì)能力越高者負(fù)擔(dān)越重，越低者負(fù)擔(dān)越輕的方向設(shè)計。

（2）社會保險與受益者付費

社會保險以保險費為主要之財源，其部分負(fù)擔(dān)以“應(yīng)益負(fù)擔(dān)”為原則。惟此時之受益者付費制度雖有促進(jìn)保險財政健全，減少道德危機(jī)的功能，但過重的部分負(fù)擔(dān)最終仍有減損或抹殺社會保險意義的風(fēng)險，因此設(shè)計上除“定率負(fù)擔(dān)”、“定額負(fù)擔(dān)”之外，往往需設(shè)定負(fù)擔(dān)之上限，以為補(bǔ)救。

受益者付費制度因具有下述之正面功能，因而受到重視。〔27〕同上注，100頁以下。即第一，確保社會公平。蓋社會保障所提供者類多為私財貨（private goods），在利用者與非利用者，以及利用者相互之間存在有利用量的差別屬正常狀態(tài)，透過利用者負(fù)擔(dān)以調(diào)節(jié)利用量實為確保社會公平的重要手段。第二，提高資源分配的效率性。蓋在上述受益者付費的各種作用中，抑制需要、防止濫用、變更優(yōu)先順位以及分配負(fù)擔(dān)于受益者等，如能適切活用，均能有效提高資源分配的效率性。第三，助長自立心。一般而言，免費的社會保障給付容易引發(fā)受給付者的依賴性，適度的負(fù)擔(dān)則有助于提高其自立、自助心。第四，公費負(fù)擔(dān)可因之減輕。

然而盡管如此，為達(dá)成社會保障之目的，各種低于實際受益程度的受益者付費制度固然有其必要性，但絕非以盡可能低收或高收為理想，而應(yīng)充分考慮各制度之目的，輔以量能負(fù)擔(dān)原則設(shè)定之。一般而言，考慮到社會保障目的之達(dá)成，受益者付費較適宜設(shè)定負(fù)擔(dān)上限，而非下限。〔28〕同上注，101頁以下。

4.儲金之收益、借款

采儲金制之理由，除顧及世代間公平外，儲金之收益亦為其制度建制之主要原因。儲金之投資、運用如能產(chǎn)生穩(wěn)定之獲利，在加計時間累積因素的情況下，未嘗不是解決社會保障財政問題的良方之一。臺灣地區(qū)有關(guān)年金制度之設(shè)計，著眼于基金收益之情形甚為普遍，〔29〕例如“勞工退休基金收支保管及運用辦法”第11條第1項規(guī)定，“本基金之運用，其每年決算分配之最低收益，不得低于依當(dāng)?shù)劂y行二年定期存款利率計算之收益”；另依“公務(wù)人員退休撫恤基金管理條例”第5條之規(guī)定，“其三年內(nèi)平均最低年收益不得低于臺灣銀行二年期定期存款利率計算之收益”。凡此均可作為著眼于儲金收益之事例。然而，此等儲金之收益性應(yīng)與安全性并同考慮，切不可在高利潤的誘惑下甘冒高風(fēng)險，并且須充分考慮此等“財政投、融資”的民主統(tǒng)制，方為現(xiàn)代法治國家的財政健全之道?！?0〕臺灣之相關(guān)研究，參見廖欽福：《臺灣財政投融資法制度之研究》，臺大法研所博士論文（2005年）。

借款并非實質(zhì)性的收入，因此作為社會保障財源的適格性非無疑義。然而，現(xiàn)實上借款作為臨時性、應(yīng)急性財源的情況并非特例，并且有一般化的趨勢，〔31〕例如2013年3月“中央健保局”之短期借款仍有580億元之巨。參見2013年度3月份“行政院衛(wèi)生署中央健康保險局”業(yè)務(wù)執(zhí)行報告，第6頁。但其作為財源的例外性質(zhì)，仍不宜忽視。

五、代結(jié)論

社會保障的財政問題之探討，在臺灣為較新的嘗試，因而仍有論證上不夠深入，實證數(shù)據(jù)亦顯不足，以及支出論較為欠缺的缺憾。然而不積跬步無以致千里，仍期待本文具有拋磚引玉，成為被批判起點的作用。