我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及相關(guān)導(dǎo)則體系初探

梁鵬 戴文楠 楊常青 劉敏

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及相關(guān)導(dǎo)則體系初探

梁鵬 戴文楠 楊常青 劉敏

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是為預(yù)防和減輕擬從事的開(kāi)發(fā)行為對(duì)環(huán)境可能造成的不良影響而實(shí)施的一項(xiàng)環(huán)境法律制度。本文通過(guò)剖析我國(guó)環(huán)評(píng)及其相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系，找出了存在的問(wèn)題和解決辦法，提出了開(kāi)展導(dǎo)則體系頂層設(shè)計(jì)的思路。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)；導(dǎo)則體系；現(xiàn)狀；頂層設(shè)計(jì)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展。同時(shí)，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式也帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，表現(xiàn)為：主要污染排放總量超過(guò)環(huán)境承載能力[1]、環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)加劇、生態(tài)系統(tǒng)功能急劇退化[2]、資源保障能力嚴(yán)重不足。這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展以及公眾健康和社會(huì)穩(wěn)定。作為解決這些問(wèn)題的環(huán)境管理制度之一，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)揮了重要作用。

環(huán)評(píng)及相關(guān)導(dǎo)則體系的重要意義

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是當(dāng)今世界各國(guó)為預(yù)防和減輕擬從事的開(kāi)發(fā)行為對(duì)環(huán)境可能造成的不良影響而實(shí)施的一項(xiàng)環(huán)境法律制度。依照我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》[3]（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）第2條規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指 對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度”。我國(guó)自1979年初步建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以來(lái)，在20世紀(jì)90年代初，首先推出了大氣、水環(huán)境等環(huán)評(píng)導(dǎo)則，特別是2003年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布實(shí)施以來(lái)的10年間，環(huán)評(píng)、驗(yàn)收導(dǎo)則體系初步形成，在針對(duì)預(yù)防和減輕環(huán)境污染、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴(yán)控宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境準(zhǔn)入方面發(fā)揮了重要作用。

環(huán)評(píng)是科學(xué)實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃的重要手段

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》[4]基于資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將?guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)。從環(huán)境保護(hù)的視角，科學(xué)實(shí)施《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》即是在滿足環(huán)境承載力的前提下，平衡好生態(tài)保護(hù)、居民生活、生產(chǎn)建設(shè)之間的關(guān)系?！叭?關(guān)系，如圖1所示。而環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度恰是科學(xué)實(shí)施這一平衡的重要手段，如圖2所示，即建立污染源與環(huán)境質(zhì)量的響應(yīng)關(guān)系，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污染源實(shí)施有效減排措施，使之滿足環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的保護(hù)要求。環(huán)評(píng)制度也是對(duì) 十八大 提出劃定生態(tài)紅線的有效保障。

圖1 三生 關(guān)系圖

環(huán)評(píng)是銜接排放達(dá)標(biāo)和質(zhì)量達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵制度

環(huán)評(píng)是銜接排放源監(jiān)管與環(huán)境容量、質(zhì)量管理的關(guān)鍵制度和手段之一[3]。環(huán)境影響評(píng)價(jià)通過(guò)前期預(yù)測(cè)，評(píng)估分析新增污染源對(duì)環(huán)境影響是否可以接受。對(duì)于環(huán)境容量尚有余量的地區(qū)，環(huán)評(píng)主要是確保新增排放量帶來(lái)的環(huán)境壓力不超出環(huán)境承載力，對(duì)保護(hù)目標(biāo)構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)可以控制；對(duì)于污染物排放已經(jīng)超過(guò)環(huán)境容量的地區(qū)，可以接受的環(huán)評(píng)結(jié)果是新增排放量能夠帶來(lái)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、淘汰更多的現(xiàn)有排放源，同時(shí)對(duì)保護(hù)目標(biāo)構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)可控。

圖2 環(huán)評(píng)示意圖

環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則是指導(dǎo)環(huán)評(píng)工作的科學(xué)指南

現(xiàn)有環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系無(wú)論是從環(huán)境要素分類(lèi)方面，還是從行業(yè)分類(lèi)方面；無(wú)論從環(huán)評(píng)、技術(shù)評(píng)估角度，還是從竣工環(huán)保驗(yàn)收角度；無(wú)論是規(guī)劃類(lèi)別，還是建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)別，已經(jīng)初步形成體系。這些導(dǎo)則和規(guī)范的制修訂在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，在提高環(huán)境準(zhǔn)入門(mén)檻方面發(fā)揮了重要作用。

環(huán)評(píng)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則與規(guī)范是指導(dǎo)全國(guó)環(huán)評(píng)單位和環(huán)評(píng)技術(shù)人員科學(xué)有序開(kāi)展技術(shù)咨詢活動(dòng)的重要技術(shù)規(guī)范，是各級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)順利開(kāi)展評(píng)估工作的重要技術(shù)依據(jù)，是各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)依法行政審批的重要決策參考。因此，環(huán)評(píng)導(dǎo)則作為指導(dǎo)環(huán)評(píng)工作的科學(xué)指南，需要更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，才能有效發(fā)揮環(huán)評(píng)制度的作用。

環(huán)評(píng)及相關(guān)導(dǎo)則體系現(xiàn)狀

目前，狹義的環(huán)評(píng)主要是指規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)。本文除關(guān)注狹義的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度外，還關(guān)注與之相關(guān)的制度，著眼點(diǎn)是從戰(zhàn)略環(huán)評(píng)（政策、規(guī)劃環(huán)評(píng)）、項(xiàng)目環(huán)評(píng)，到技術(shù)評(píng)估、環(huán)境監(jiān)理、竣工環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測(cè)與調(diào)查、環(huán)境影響后評(píng)價(jià)、規(guī)劃跟蹤評(píng)價(jià)。

根據(jù)工作性質(zhì)不同及從業(yè)人員的一般習(xí)慣，可以將我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系大體分為三個(gè)部分：規(guī)劃類(lèi)環(huán)評(píng)導(dǎo)則、建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則和建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范，如圖3所示。

規(guī)劃類(lèi)環(huán)評(píng)導(dǎo)則

規(guī)劃類(lèi)環(huán)評(píng)導(dǎo)則現(xiàn)有3項(xiàng)，包括規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱、開(kāi)發(fā)區(qū)區(qū)域和煤炭工業(yè)礦區(qū)總體規(guī)劃。

目前正在開(kāi)展制修訂工作的規(guī)劃類(lèi)環(huán)評(píng)導(dǎo)則有土地利用、流域建設(shè)開(kāi)發(fā)利用、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源（火電）、水利、城市總體規(guī)劃、城市交通規(guī)劃、城市軌道交通規(guī)劃、港口、旅游、流域水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃、油（氣）田總體開(kāi)發(fā)規(guī)劃、石油化工基地規(guī)劃等16項(xiàng)。

對(duì)照《環(huán)評(píng)法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，“一地、三域、十專項(xiàng)”（即土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開(kāi)發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃）的評(píng)價(jià)導(dǎo)則基本列入編制計(jì)劃或已編制完成（除海域外）。同時(shí)，對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)的行業(yè)領(lǐng)域分別制訂相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃導(dǎo)則，例如自然資源開(kāi)發(fā)中的煤炭、油氣田總體開(kāi)發(fā)規(guī)劃；部分規(guī)劃并不嚴(yán)格與 一地、三域、十專項(xiàng) 一一對(duì)應(yīng)，如流域水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃與流域開(kāi)發(fā)和能源兩類(lèi)規(guī)劃均有相關(guān)性，城市交通規(guī)劃兼顧城市建設(shè)類(lèi)和交通類(lèi)專項(xiàng)規(guī)劃等。

建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)環(huán)評(píng)導(dǎo)則

按《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》中的定義，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則體系由總綱、專項(xiàng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則和行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則構(gòu)成，專項(xiàng)導(dǎo)則包括環(huán)境要素和專題兩種形式。修訂后的總綱于2011年發(fā)布實(shí)施，現(xiàn)行的專項(xiàng)導(dǎo)則包括大氣、地面水、聲、地下水、生態(tài)、電磁等6項(xiàng)要素導(dǎo)則和風(fēng)險(xiǎn)1項(xiàng)專題導(dǎo)則。行業(yè)導(dǎo)則包括總綱、民用機(jī)場(chǎng)、水利水電、石油化工、陸地石油天然氣開(kāi)發(fā)、城市軌道交通、農(nóng)藥、制藥、煤炭采選、火電和500 kV超高壓送變電建設(shè)項(xiàng)目共11項(xiàng)。

為科學(xué)指導(dǎo)各級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展技術(shù)評(píng)估，2011年發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響技術(shù)評(píng)估導(dǎo)則》（HJ 616 2011）。

目前，正在開(kāi)展制修訂的專項(xiàng)導(dǎo)則有地面水環(huán)境、固體廢物、人體健康、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、水土保持、環(huán)境影響經(jīng)濟(jì)損益分析、環(huán)境保護(hù)措施及其經(jīng)濟(jì)技術(shù)論證、公眾參與等8項(xiàng)；正在開(kāi)展制修訂的行業(yè)類(lèi)導(dǎo)則有冶金、機(jī)電、采礦、社會(huì)服務(wù)、公路、鐵路、造林工程、化工、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)、高壓直流送電工程、生物安全實(shí)驗(yàn)室、基本農(nóng)田環(huán)境保護(hù)等12項(xiàng)。

竣工環(huán)保驗(yàn)收規(guī)范

現(xiàn)有建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范是按照不同行業(yè)類(lèi)型項(xiàng)目制訂的，根據(jù)對(duì)環(huán)境影響的關(guān)注點(diǎn)不同，大體上可分為兩類(lèi)，即生態(tài)影響類(lèi)項(xiàng)目和工業(yè)污染類(lèi)項(xiàng)目。生態(tài)影響類(lèi)有一個(gè)總綱，具體行業(yè)類(lèi)別現(xiàn)有5項(xiàng)，分別是港口、水利水電、公路、機(jī)場(chǎng)和石油天然氣開(kāi)采；工業(yè)污染類(lèi)項(xiàng)目包括電解鋁、火力發(fā)電廠、水泥制造、城市軌道交通、黑色金屬冶煉及壓延加工、石油煉制、乙烯工程、汽車(chē)制造、造紙工業(yè)以及儲(chǔ)油庫(kù)、加油站大氣污染治理項(xiàng)目驗(yàn)收檢測(cè)技術(shù)規(guī)范等10項(xiàng)。

正在制修訂的驗(yàn)收規(guī)范有電解鋁、電子及通訊設(shè)備制造、紡織及化纖制造、醫(yī)藥、垃圾填埋工程、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、垃圾焚燒工程、城鎮(zhèn)污水處理廠、機(jī)場(chǎng)、鐵路建設(shè)、煤炭采選建設(shè)、焦化、危險(xiǎn)廢物處置等13項(xiàng)。

其他類(lèi)型規(guī)范

圖3 我國(guó)環(huán)評(píng)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系現(xiàn)狀

目前施工期環(huán)境監(jiān)理和后評(píng)價(jià)的工作在嘗試開(kāi)展階段，施工期環(huán)境監(jiān)理技術(shù)導(dǎo)則和建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)導(dǎo)則煤炭開(kāi)采、水利水電正在制訂中，發(fā)布實(shí)施后，將填補(bǔ)體系中監(jiān)理和后評(píng)價(jià)導(dǎo)則的空白。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)也在不斷摸索和積累經(jīng)驗(yàn)，目前已完成五大區(qū)、西部大開(kāi)發(fā)等區(qū)域發(fā)展類(lèi)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，并在嘗試開(kāi)展政策類(lèi)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，如貿(mào)易政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則研究[6]。

環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系存在的突出問(wèn)題

通過(guò)對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)環(huán)評(píng)相關(guān)導(dǎo)則體系，結(jié)合導(dǎo)則體系構(gòu)成、適應(yīng)性、完善性評(píng)估，分析存在問(wèn)題，將現(xiàn)有環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則體系存在的突出問(wèn)題歸納總結(jié)為以下幾個(gè)方面。

生態(tài)文明理念貫徹不夠深入

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè) 五位一體”。如何將生態(tài)文明先進(jìn)理念應(yīng)用于現(xiàn)有的環(huán)評(píng)制度，成為我們今后的努力方向。在全國(guó)主體功能區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，以保護(hù)生態(tài)功能不降低為目標(biāo)，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法上以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，平衡好生態(tài)保護(hù)、居民生活、生產(chǎn)建設(shè)之間的關(guān)系，建立和完善相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和約束條件，創(chuàng)新以符合自然規(guī)律為準(zhǔn)則的評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)方法和關(guān)鍵技術(shù)，服務(wù)于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目。

導(dǎo)則體系缺乏頂層設(shè)計(jì)

現(xiàn)行導(dǎo)則是從當(dāng)時(shí)的需求出發(fā)，屬于 頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，缺乏宏觀層面的引導(dǎo)和未雨綢繆的預(yù)判。由此造成各類(lèi)導(dǎo)則間缺少銜接，影響其應(yīng)用，如現(xiàn)有的要素導(dǎo)則僅考慮了建設(shè)項(xiàng)目的影響，卻不能有效指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評(píng)。由于沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，對(duì)導(dǎo)則的制修訂沒(méi)有系統(tǒng)的規(guī)劃，基本是屬于問(wèn)題導(dǎo)向，缺少理論、目標(biāo)導(dǎo)向。

對(duì)需要理論導(dǎo)向的，還需要科研支撐。一般導(dǎo)則的制定通常需要2～3年，一些需要科研支撐的導(dǎo)則的制修訂則需要更長(zhǎng)的時(shí)間，造成導(dǎo)則滯后于需求。目前的管理體系中，缺少專門(mén)的研究機(jī)構(gòu)或技術(shù)支撐單位對(duì)導(dǎo)則體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)制訂。

應(yīng)根據(jù)政策、規(guī)劃、項(xiàng)目可研、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目監(jiān)理、項(xiàng)目驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)不同階段需要解決的主要環(huán)境問(wèn)題，分別給出導(dǎo)則的要求和內(nèi)容，對(duì)導(dǎo)則體系從各環(huán)節(jié)、各層面、各要素進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)評(píng)價(jià)。環(huán)評(píng)事業(yè)的健康發(fā)展離不開(kāi)環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系的科學(xué)設(shè)立和更新完善，其頂層設(shè)計(jì)是保證今后一段時(shí)期環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系的結(jié)構(gòu)完整、功能全面和實(shí)效突出的重要措施。

導(dǎo)則體系尚不夠完善

目前，導(dǎo)則及其相關(guān)體系較為關(guān)注的是規(guī)劃環(huán)評(píng)、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)以及建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收監(jiān)測(cè)與調(diào)查，僅涉及規(guī)劃、項(xiàng)目立項(xiàng)和可研設(shè)計(jì)、竣工驗(yàn)收3個(gè)環(huán)節(jié)，尚缺少宏觀戰(zhàn)略政策、施工建設(shè)和運(yùn)營(yíng)退役等環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)導(dǎo)則規(guī)范?，F(xiàn)有的專項(xiàng)導(dǎo)則，還缺少固廢、土壤、振動(dòng)等要素導(dǎo)則，在內(nèi)容上缺少指導(dǎo)規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法與要求。專題導(dǎo)則也有缺失工程分析、源強(qiáng)等專題的現(xiàn)象。規(guī)劃環(huán)評(píng)導(dǎo)則、建設(shè)項(xiàng)目導(dǎo)則等也存在行業(yè)缺失現(xiàn)象。

對(duì)比國(guó)外先進(jìn)國(guó)家，我國(guó)現(xiàn)有導(dǎo)則體系主要集中于個(gè)體、短期的影響，對(duì)環(huán)境和人體產(chǎn)生持久影響及整體系統(tǒng)影響的累積影響評(píng)價(jià)、健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等的導(dǎo)則和內(nèi)容缺失?，F(xiàn)行導(dǎo)則的內(nèi)容和形式單一，缺少執(zhí)行力度的分類(lèi)，如強(qiáng)制性、指南性。內(nèi)容上缺乏更詳細(xì)和具體的說(shuō)明，如模型應(yīng)用手冊(cè)、應(yīng)用案例、軟件操作指南等，影響用戶準(zhǔn)確理解和正確使用。缺少源強(qiáng)導(dǎo)則來(lái)規(guī)范各類(lèi)項(xiàng)目的源強(qiáng)確定。

部分導(dǎo)則修訂不夠及時(shí)

現(xiàn)行的環(huán)評(píng)及其相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則需要及時(shí)修訂，才能適應(yīng)當(dāng)前科技水平的發(fā)展。例如，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 陸地石油天然氣開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目》（HJ/T 349 2007）難以指導(dǎo)近年新發(fā)展的頁(yè)巖氣開(kāi)采項(xiàng)目環(huán)評(píng)。按照正常發(fā)展，環(huán)評(píng)導(dǎo)則應(yīng)該每隔3～5年進(jìn)行評(píng)估，必要時(shí)需要更新、修編，但目前近三分之一的環(huán)評(píng)導(dǎo)則已有10年未更新修訂。

導(dǎo)則制修訂進(jìn)展緩慢

經(jīng)統(tǒng)計(jì)梳理，目前有46項(xiàng)導(dǎo)則制修訂項(xiàng)目處于超期狀態(tài)。經(jīng)了解、歸納，超期原因主要包括四個(gè)方面：一是協(xié)調(diào)層面，導(dǎo)則制修訂過(guò)程中與相關(guān)部委溝通協(xié)調(diào)不暢，如規(guī)劃環(huán)評(píng)類(lèi)導(dǎo)則；二是技術(shù)層面，制修訂過(guò)程出現(xiàn)新的需要關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題，如鋼鐵建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則編制過(guò)程中遇到關(guān)注二惡英污染問(wèn)題；三是管理層面，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、管理人員變更，工作交接影響進(jìn)度；四是科研層面，部分項(xiàng)目缺少前期的科研支撐，工作開(kāi)展過(guò)程中遇到理論支持瓶頸，如人體健康評(píng)價(jià)等。

由于沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，只能是在標(biāo)準(zhǔn)制訂和部分科研項(xiàng)目中安排很有限的資金，缺少專門(mén)的機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)保障。

環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系完善建議

總之，目前形成的導(dǎo)則體系尚不完善，導(dǎo)則的制修訂滯后于需求，尚未有涉及對(duì)環(huán)境和人體產(chǎn)生持久影響及整體系統(tǒng)影響的累積影響評(píng)價(jià)、健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等的導(dǎo)則或內(nèi)容，且相關(guān)的科研支撐未能及時(shí)跟進(jìn)。

加強(qiáng)環(huán)評(píng)導(dǎo)則的科學(xué)研究支持力度可以推進(jìn)導(dǎo)則體系向縱深發(fā)展。開(kāi)展前沿領(lǐng)域環(huán)評(píng)的理論和方法的系統(tǒng)研究，并加以實(shí)踐，形成成熟的技術(shù)方法后制訂導(dǎo)則，規(guī)范和指導(dǎo)該領(lǐng)域環(huán)評(píng)。另外，還應(yīng)充分借鑒國(guó)際先進(jìn)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)研究工作。目前發(fā)達(dá)國(guó)家或國(guó)際組織的環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)導(dǎo)則體系具有較強(qiáng)的科學(xué)性和實(shí)用性，并已經(jīng)涉及戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、人體健康、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、累積影響等宏觀、持久影響層面，建議長(zhǎng)期研究并跟進(jìn)，及時(shí)結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，在導(dǎo)則制定和修訂中予以吸納。

從總體上解決現(xiàn)行導(dǎo)則體系存在的問(wèn)題依賴于體系的頂層設(shè)計(jì)。環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系頂層設(shè)計(jì)是從全局的角度，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其相關(guān)制度的各環(huán)節(jié)、各層面、各要素進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。規(guī)劃中貫徹環(huán)保部針對(duì)標(biāo)準(zhǔn)制修訂方面提出 四個(gè)轉(zhuǎn)變 的 十二五 期間新要求[5]，即標(biāo)準(zhǔn)體系由數(shù)量增長(zhǎng)型向質(zhì)量管理型轉(zhuǎn)變、由側(cè)重發(fā)展國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)向國(guó)家級(jí)與地方級(jí)標(biāo)準(zhǔn)平衡發(fā)展轉(zhuǎn)變，標(biāo)準(zhǔn)管理由單一標(biāo)準(zhǔn)管理向以標(biāo)準(zhǔn)簇形式管理轉(zhuǎn)變、由單純的標(biāo)準(zhǔn)制修訂模式向標(biāo)準(zhǔn)的制修訂、培訓(xùn)、評(píng)估等復(fù)合工作模式轉(zhuǎn)變。

不謀全局者，不足謀一域”。環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系頂層設(shè)計(jì)著眼于環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其相關(guān)制度的法律法規(guī)和規(guī)章制度，注重整體關(guān)聯(lián)性和實(shí)際可操作性，從管理者和使用者的需求出發(fā)，未雨綢繆，提前謀劃，避免 頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，從源頭上化解積弊。

環(huán)評(píng)事業(yè)的健康發(fā)展離不開(kāi)環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系的科學(xué)設(shè)立和更新完善，其頂層設(shè)計(jì)是保證今后一段時(shí)期環(huán)評(píng)導(dǎo)則體系的結(jié)構(gòu)完整、功能全面和注重實(shí)效的重要措施。

通過(guò)對(duì)國(guó)際組織、發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)導(dǎo)則以及國(guó)內(nèi)現(xiàn)有導(dǎo)則體系進(jìn)行全面梳理、分析、歸納，總結(jié)現(xiàn)有導(dǎo)則體系存在的突出問(wèn)題，需要以依法性、完整性、適應(yīng)性、前瞻性和有限目標(biāo)為原則，按有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)法律框架提出導(dǎo)則體系的 頂層設(shè)計(jì)”，給出環(huán)評(píng)及其相關(guān)導(dǎo)則體系框架；用 底線思維方法分析存在的短板，根據(jù)影響要素，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)政策、排放標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、近年環(huán)評(píng)分行業(yè)數(shù)量等行業(yè)基礎(chǔ)資料，按照需求的迫切程度和可達(dá)性，提出環(huán)評(píng)、驗(yàn)收及相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則和規(guī)范制修訂計(jì)劃的建議，作為今后一個(gè)時(shí)期的行動(dòng)指南，為管理部門(mén)安排導(dǎo)則制修訂工作提供參考，從而解決現(xiàn)行導(dǎo)則體系存在的各種問(wèn)題。

[1] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定[EB/ OL]. (2005-12-03) [2014-08-25]. http://www.gov.cn/zwgk/2005-12/13/content_125680.htm.

[2] 王曉峰, 呂一河, 傅伯杰. 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)與生態(tài)安全[J]. 自然雜志, 2012, 34(5): 273-275.

[3] 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì). 中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法[EB/OL]. (2002-10-28) [2014-08-25]. http://www.gov.cn/gongbao/ content/2002/content_61822.htm.

[4] 國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知[EB/OL]. (2010-12-21) [2014-08-25]. http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/ content_1879180.htm.

[5] 毛顯強(qiáng), 湯維, 劉昭陽(yáng), 等. 貿(mào)易政策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則研究[J].中國(guó)人口?資源與環(huán)境, 2010, 20(8): 86-91.

[6] 環(huán)境保護(hù)部. 國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn) 十二五 發(fā)展規(guī)劃. (2011-06-09) [2014-08-25]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201106/ t20110628_214154.htm.

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國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)管理 環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則體系評(píng)估與設(shè)計(jì)(2013-117)

梁鵬，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心副主任，高級(jí)工程師； 戴文楠、劉敏，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心副研究員；楊常青，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心高級(jí)工程師。