污染事故應(yīng)急管理問(wèn)題分析與對(duì)策

張媛 趙文喜 張建軍

污染事故應(yīng)急管理問(wèn)題分析與對(duì)策

張媛 趙文喜 張建軍

環(huán)境污染事故應(yīng)急管理在預(yù)防和應(yīng)對(duì)事故、降低事故危害中起著重要作用。通過(guò)分析我國(guó)環(huán)境污染事故應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀，特別是在企業(yè)安全管理體系、風(fēng)險(xiǎn)源排查、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系、應(yīng)急能力建設(shè)、環(huán)境監(jiān)管能力等方面存在的問(wèn)題，提出了針對(duì)性的對(duì)策建議，從而為提升我國(guó)環(huán)境污染事故應(yīng)急管理水平提供參考。

環(huán)境污染事故；應(yīng)急管理現(xiàn)狀；對(duì)策建議

自20世紀(jì)70年代以來(lái)，環(huán)境污染事故在世界各地頻繁發(fā)生。目前，我國(guó)正處于環(huán)境問(wèn)題最為嚴(yán)重的時(shí)期，各種環(huán)境污染事故頻發(fā)。據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，近幾年來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染事故每年都發(fā)生上千起。通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境污染事故應(yīng)急管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出針對(duì)性的對(duì)策建議，以期為我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理工作的發(fā)展提供助力，提高環(huán)境應(yīng)急管理的科學(xué)性與可操作性。

污染事故應(yīng)急管理存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)面臨的環(huán)境污染事故主要涉及危險(xiǎn)化學(xué)品、重金屬、尾礦庫(kù)、海洋溢油四大類(lèi)。在污染事故應(yīng)急管理方面，政府部門(mén)先后出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》、《全國(guó)環(huán)保部門(mén)環(huán)境應(yīng)急能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《環(huán)境保護(hù)部突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告情況通報(bào)辦法（試行）》等一系列法律法規(guī)和文件，建立了從國(guó)家、地方到企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案體系，同時(shí)在全國(guó)各地成立不同級(jí)別的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。

這些措施使我國(guó)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急建設(shè)方面取得了一定成績(jī)，但是由于起步晚、風(fēng)險(xiǎn)源多，我國(guó)對(duì)于污染事故的管理工作仍處于起步階段，存在著諸多問(wèn)題亟待解決。

企業(yè)安全管理體系有待完善

根據(jù)對(duì)環(huán)境污染事故案例進(jìn)行的分析發(fā)現(xiàn)，許多事故是由生產(chǎn)安全事故引發(fā)的，究其根本原因是企業(yè)的安全生產(chǎn)管理體系不健全，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)安全生產(chǎn)重視程度不夠，重生產(chǎn)、輕安全，致使下達(dá)的環(huán)境安全指令成一紙空文；安全生產(chǎn)管理規(guī)章制度和管理機(jī)制不完善，導(dǎo)致管理工作的具體環(huán)節(jié)及細(xì)節(jié)沒(méi)有明確的制度保證，職、責(zé)、權(quán)不清，造成管理混亂[1]；對(duì)職工的環(huán)境安全教育和培訓(xùn)不到位，職工安全意識(shí)淡薄，安全技術(shù)知識(shí)缺乏，不按規(guī)程操作，遇到緊急情況束手無(wú)策。

風(fēng)險(xiǎn)源排查工作仍需加強(qiáng)

20世紀(jì)80年代，我國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)了對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)的研究工作。2005年松花江污染事故發(fā)生后，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理工作進(jìn)一步引起國(guó)家重視，發(fā)布了多項(xiàng)法律法規(guī)和管理文件，風(fēng)險(xiǎn)源排查工作取得了一定的進(jìn)展。但是總體來(lái)講，我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)源排查不全面。近年來(lái)，環(huán)境污染事故不再僅僅局限于我們所熟知的石化企業(yè)危險(xiǎn)化學(xué)品事故，諸如重金屬環(huán)境污染事故、尾礦庫(kù)環(huán)境污染事故、海洋溢油環(huán)境污染事故[2]等也頻頻發(fā)生，這給我們敲響了警鐘，表明我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源排查工作仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系不夠成熟

預(yù)警是環(huán)境管理中常用的、能夠有效減輕環(huán)境事故危害的重要手段，是向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理者、公眾及當(dāng)事者提供警戒、警報(bào)及應(yīng)急信息的重要工具。目前我國(guó)尚未形成合理有效的應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估與激勵(lì)制度，預(yù)警預(yù)控的管理過(guò)程往往無(wú)法得到獎(jiǎng)勵(lì)，而救火式 的應(yīng)急處置與救援行為由于容易引起關(guān)注，反而可能得到嘉獎(jiǎng)。突發(fā)環(huán)境污染事故的高度不確定性使得事前的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)以及預(yù)測(cè)預(yù)防具有較大的技術(shù)難度。雙重因素的作用導(dǎo)致我國(guó)應(yīng)急管理出現(xiàn) 重救援、輕預(yù)警 的失衡局面。

污染事故應(yīng)急能力亟須加強(qiáng)

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠完善。環(huán)境污染事故應(yīng)急需要協(xié)調(diào)氣象、公安、消防等多部門(mén)和有關(guān)事故單位形成聯(lián)動(dòng)。目前我國(guó)大多數(shù)地方、部門(mén)都已制訂了相應(yīng)的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案。但是各部門(mén)、地方、條塊之間，以及預(yù)防與處置、先期處置與后期處置之間銜接不夠緊密，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的組織協(xié)同性較差。

應(yīng)急監(jiān)測(cè)能力不足。環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)機(jī)制不完善，各地方環(huán)境監(jiān)測(cè)站與社會(huì)其他監(jiān)測(cè)力量和協(xié)作部門(mén)還未有效整合在一起[3]；應(yīng)急監(jiān)測(cè)人員素質(zhì)有待提高，監(jiān)測(cè)人員對(duì)新項(xiàng)目、新方法、新標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作有待加強(qiáng)；應(yīng)急監(jiān)測(cè)裝備不足，除東部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)外，內(nèi)地絕大部分二級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的應(yīng)急監(jiān)測(cè)裝備嚴(yán)重緊缺[3]。另外，在新型環(huán)境污染物質(zhì)快速應(yīng)急監(jiān)測(cè)儀器設(shè)備的開(kāi)發(fā)和制造方面，我國(guó)還相對(duì)落后。

事故處置能力有待加強(qiáng)。環(huán)境污染事故的應(yīng)對(duì)與救援需要由具備一定專(zhuān)業(yè)技能、經(jīng)過(guò)特殊培訓(xùn)的人員來(lái)完成，特別是要有一支熟悉情況的專(zhuān)家隊(duì)伍提供技術(shù)支撐。目前，我國(guó)雖然也在不斷完善環(huán)境應(yīng)急咨詢(xún)專(zhuān)家和應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，但是由于環(huán)境污染事故的突發(fā)性和復(fù)雜性，應(yīng)急處置能力還有待加強(qiáng)。

政府環(huán)境監(jiān)管能力需要提升

守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低 是目前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法所面臨的困局。一方面，我國(guó)排污收費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低。排污收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于治污成本，并存在少收、漏收、征收不上等諸多情況，難以達(dá)到促使企業(yè)削減排放的目的[4-5]。另一方面，環(huán)保部門(mén)自身執(zhí)法能力不足。全國(guó)大部分地區(qū)環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍無(wú)行政強(qiáng)制權(quán)，缺乏有效的現(xiàn)場(chǎng)制止環(huán)境違法行為的手段[4]。再一方面，行政處罰力度不夠。根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法日常處罰金額上限是10萬(wàn)元，發(fā)生環(huán)境污染事故最多可處罰100萬(wàn)元。而一家中型以上企業(yè)若投入資金進(jìn)行污染治理，往往要花費(fèi)上百萬(wàn)元甚至幾百萬(wàn)元購(gòu)置設(shè)備。因此，許多企業(yè)寧可選擇排污而不治理，或環(huán)保設(shè)施開(kāi)開(kāi)停停，環(huán)保執(zhí)法陷入 排污 查處 罰款繼續(xù)排污 繼續(xù)查處 繼續(xù)罰款 再繼續(xù)排污 的循環(huán)[4]。違法者甚至把罰款看做是對(duì)違法排污的一種認(rèn)可。

完善污染事故應(yīng)急管理的對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)環(huán)境污染事故應(yīng)急管理存在的問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)建議。

健全安全生產(chǎn)管理體系

安全生產(chǎn)管理體系是企業(yè)管理的重要組成部分，企業(yè)應(yīng)從以下幾個(gè)方面建立健全安全生產(chǎn)管理體系：解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題，把安全工作放在各項(xiàng)工作的首位，正確處理安全與生產(chǎn)、效益和其他工作的關(guān)系；依法強(qiáng)化各級(jí)安全管理機(jī)構(gòu)，完善企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制，明確崗位職責(zé)；加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)主要設(shè)備的監(jiān)控檢查，對(duì)危險(xiǎn)源定期進(jìn)行檢測(cè)、評(píng)估、監(jiān)控，采取有針對(duì)性的措施[2]；加強(qiáng)新技術(shù)推廣應(yīng)用，提高安全管理水平；加強(qiáng)職工安全教育培訓(xùn)工作，重點(diǎn)把握好新職工的安全教育培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、新材料新工藝新設(shè)備使用培訓(xùn)、特種作業(yè)人員培訓(xùn)、崗位安全操作規(guī)程培訓(xùn)、應(yīng)急培訓(xùn)等。

加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查整治

針對(duì)我國(guó)環(huán)境污染事故類(lèi)型多元化的特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)各行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)源的排查工作，對(duì)重點(diǎn)污染企業(yè)、污水處理廠(chǎng)、危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)、重金屬采選冶煉加工企業(yè)、尾礦庫(kù)、近海、海洋生產(chǎn)作業(yè)和船舶進(jìn)行污染風(fēng)險(xiǎn)及安全隱患排查，另外也要重視對(duì)重點(diǎn)河流、湖庫(kù)、集中式地表飲用水水源地等存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查，摸清底數(shù)[2]。

>>針對(duì)我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，需要建立起相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，從而最大限度地規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量損害及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，全面提高社會(huì)處置突發(fā)性環(huán)境污染事故的能力。

通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)源排查，建立風(fēng)險(xiǎn)源動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，全面掌握各區(qū)域主要風(fēng)險(xiǎn)源的基本情況，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)基礎(chǔ)信息、風(fēng)險(xiǎn)防范及應(yīng)急信息的可視化查詢(xún)。同時(shí)建立各類(lèi)有毒有害物質(zhì)的物理化學(xué)特性及應(yīng)急防范措施數(shù)據(jù)庫(kù)、污染物質(zhì)在環(huán)境中的遷移擴(kuò)散模型庫(kù)和以往各種事故發(fā)生和處理的案例庫(kù)。此外，通過(guò)對(duì)各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)源的排查，采用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估技術(shù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行分級(jí)，對(duì)各個(gè)區(qū)域的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分區(qū)，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域?qū)嵤┎煌娘L(fēng)險(xiǎn)管理方式，優(yōu)先管理風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高的區(qū)域[6]。

構(gòu)建環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

針對(duì)我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，需要建立起相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，從而最大限度地規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量損害及其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，全面提高社會(huì)處置突發(fā)性環(huán)境污染事故的能力，從運(yùn)作機(jī)制上做到有備無(wú)患[2]。在建立重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合GIS地理信息系統(tǒng)，構(gòu)建突發(fā)性環(huán)境污染事故預(yù)警平臺(tái)。

該平臺(tái)應(yīng)包括監(jiān)測(cè)、日常管理、預(yù)警、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等多種功能，成為一個(gè)高度集成的數(shù)字化管理平臺(tái)。預(yù)警平臺(tái)與各個(gè)監(jiān)測(cè)子站相連接，當(dāng)突發(fā)環(huán)境事故發(fā)生時(shí)，通過(guò)掌握各種環(huán)境信息，對(duì)危機(jī)發(fā)生幾率、時(shí)間、地點(diǎn)、原因、可能波及范圍、可能造成危害程度以及變化趨勢(shì)做出分析判斷，以便發(fā)布相應(yīng)級(jí)別預(yù)警，提前做好應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的各種準(zhǔn)備，做出適當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施。

完善應(yīng)急體系與能力建設(shè)

完善聯(lián)動(dòng)應(yīng)急機(jī)制。聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要包含內(nèi)部和外部聯(lián)動(dòng)兩種形式。內(nèi)部聯(lián)動(dòng)主要是政府各部門(mén)之間形成一個(gè)應(yīng)急指揮或處置小組實(shí)現(xiàn)的聯(lián)動(dòng)，如消防、公安、交通、海洋、環(huán)保、氣象、醫(yī)療等；而外部聯(lián)動(dòng)主要指由政府各部門(mén)成立的應(yīng)急指揮或處置小組與企業(yè)形成的聯(lián)動(dòng)。通過(guò)聯(lián)合演練實(shí)現(xiàn)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)應(yīng)急，加強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)能力。

加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。首先，建立流域、區(qū)域環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)中心。應(yīng)根據(jù)重點(diǎn)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局，重點(diǎn)裝備幾個(gè)在一定區(qū)域范圍內(nèi)具有龍頭作用的監(jiān)測(cè)站，并形成特色監(jiān)測(cè)能力。其次，建設(shè)流域監(jiān)測(cè)站，全面開(kāi)展流域污染物監(jiān)測(cè)。各級(jí)政府應(yīng)加大資金投入，按照環(huán)境保護(hù)部應(yīng)急中心的要求配備專(zhuān)業(yè)應(yīng)急監(jiān)測(cè)設(shè)備、車(chē)輛和監(jiān)測(cè)儀器。加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)人員的思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)人員的綜合素質(zhì)[7]。

加強(qiáng)應(yīng)急處置能力。首先，整合現(xiàn)有應(yīng)急隊(duì)伍。在平時(shí)的應(yīng)急處置中，各部門(mén)的應(yīng)急隊(duì)伍由各部門(mén)分散管理，在突發(fā)事件升級(jí)到一定級(jí)別時(shí)，則歸入應(yīng)急管理辦公室統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，以提高應(yīng)急隊(duì)伍的整體協(xié)作能力。其次，建立特征污染物管理檔案。對(duì)各類(lèi)環(huán)境污染事故重要污染物的環(huán)境行為和特征進(jìn)行研究，建立各類(lèi)特征污染物管理檔案，在發(fā)生和處理突發(fā)事故時(shí)，使應(yīng)急行動(dòng)更加迅速、方案更加合理，把風(fēng)險(xiǎn)或損失降到最低。

提升環(huán)境監(jiān)督管理力度

完善環(huán)境行政執(zhí)法體制，加大處罰力度。首先應(yīng)完善環(huán)境立法，賦予環(huán)保部門(mén)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。其次是加強(qiáng)公、檢、法、稅等部門(mén)與環(huán)保部門(mén)的配合，提高環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量。再次應(yīng)提高環(huán)境違法行為的行政處罰力度，加大對(duì)環(huán)境污染事故的司法追究力度，從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境守法成本高于違法成本的問(wèn)題[4]。

提高企業(yè)環(huán)境管理意識(shí)，加強(qiáng)環(huán)保投入。政府部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)企業(yè)守法意識(shí)，促使企業(yè)自覺(jué)加強(qiáng)環(huán)境管理和安全管理，提高企業(yè)預(yù)防事故和在事故狀態(tài)下防控環(huán)境污染事件的能力，杜絕環(huán)境污染事故的發(fā)生。

加強(qiáng)重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)管力度，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。首先是嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入制度，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)嚴(yán)格履行環(huán)評(píng)審批手續(xù)；其次是加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的日常監(jiān)督管理，對(duì)其環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行情況、環(huán)保措施的落實(shí)情況進(jìn)行定期檢查；再次是積極幫助重點(diǎn)企業(yè)科學(xué)編制突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，明確風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)，定期組織進(jìn)行應(yīng)急演練，提高企業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處置能力。

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X507

A

2095-6444(2014)05-0036-03

2014-07-27

趙文喜，天津市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院副總工程師；張建軍、張媛，天津市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院。