浙江：構建環(huán)境準入體系 促進產業(yè)轉型升級

許強 陳金海 衛(wèi)俊杰

浙江：構建環(huán)境準入體系 促進產業(yè)轉型升級

許強 陳金海 衛(wèi)俊杰

環(huán)境準入制度是從源頭上預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的一項環(huán)境管理制度。浙江省自2009年以來相繼頒布實施了電鍍、農藥、化學原料藥等12個重點行業(yè)的環(huán)境準入指導意見，對這些行業(yè)的規(guī)劃布局、生產設備、污染防治措施、清潔生產等方面嚴格準入，從制度層面著力推進產業(yè)結構調整，優(yōu)化生產力布局，促進浙江省傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，取得了明顯成效。

浙江；環(huán)境準入；轉型升級

改革開放以來，浙江省經濟發(fā)展一直較為迅速，但是在經濟高速發(fā)展過程中，不斷累積的結構性和素質性矛盾日益凸顯。近年來，浙江省積極探索主要污染行業(yè)的環(huán)境準入制度，不斷創(chuàng)新環(huán)境準入制度內容，規(guī)范、完善環(huán)境準入制度要求，初步構建了浙江省主要污染行業(yè)的環(huán)境準入制度體系，對于促進浙江省產業(yè)轉型升級發(fā)揮了積極作用。

實施行業(yè)環(huán)境準入體系的總體概況

浙江省企業(yè)眾多，民營經濟發(fā)達，但存在低小散現(xiàn)象，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進和經濟快速發(fā)展過程中，污染物排放與環(huán)境容量之間的矛盾十分突出。例如，約占全國1/4份額的化學原料藥產業(yè)是浙江省的重要產業(yè)，出口交貨值多年來居全國首位，為推動地方經濟發(fā)展起到了重要作用，但同時也帶來了一系列環(huán)境問題，在個別地方甚至造成了較嚴重的區(qū)域污染；浙江省地方熱電聯(lián)產企業(yè)已有130家左右，總裝機容量占全省火電的13.2 %，但部分企業(yè)生產技術裝備、生產管理水平偏低，鍋爐、機組型號較落后，污染治理工作不規(guī)范，以致能耗較大，且污染物難以穩(wěn)定達標排放。

為有效遏制某些產業(yè)盲目投資，制止低水平重復建設，促進產業(yè)結構升級，從源頭上控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞，浙江省提出要逐步嚴格環(huán)境準入規(guī)范。從2009年開始，浙江省開始探索制定各主要污染行業(yè)的環(huán)境準入指導意見，目前已經頒布電鍍、農藥、化學原料藥、廢紙造紙、印染、生豬養(yǎng)殖、啤酒釀造、染料、熱電、化纖、皮革、黃酒釀造等12個行業(yè)環(huán)境準入指導意見，從生產規(guī)模、產業(yè)政策、產業(yè)布局、裝備水平和污染控制等多個方面為相關行業(yè)的建設項目設立了環(huán)境準入門檻。

在生產規(guī)模方面，浙江省設定準入起始規(guī)模，防止低水平重復建設。在產業(yè)政策和布局方面，規(guī)定項目必須符合城市總體劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃要求，禁止在八大流域源頭區(qū)、飲用水水源保護區(qū)新建項目，同時要求環(huán)境質量已不能滿足功能區(qū)要求區(qū)域，尤其是污染物超標區(qū)域，原則上不得新擴改建與超標的污染物相關企業(yè)。在裝備水平和污染控制方面，環(huán)境準入指導意見提高技術要求，規(guī)定強制性能耗標準，淘汰高污染、低效率設備，要求使用清潔生產技術，支持開發(fā)引進節(jié)能、低耗、減污技術，并在采取先進裝備工藝基礎上，進一步規(guī)范污染防治措施。

實施行業(yè)環(huán)境準入體系的主要成效

實施環(huán)境準入制度，是落實科學發(fā)展觀、建設生態(tài)文明的具體要求，也是環(huán)保倒逼經濟轉型發(fā)展的重要手段和措施。通過行業(yè)環(huán)境準入制度的嚴格實施，進一步規(guī)范了浙江省招商引資和建設項目的前期工作，促進了產業(yè)結構調整，優(yōu)化了工業(yè)項目布局，提高了資源環(huán)境利用率，有效防止了低水平、重污染項目的建設，為加快轉變發(fā)展方式，實現(xiàn)經濟、社會與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

>>行業(yè)環(huán)境準入制度的嚴格實施，為實現(xiàn)經濟、社會與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了積極作用。攝影/楊永進

優(yōu)化產業(yè)布局，促進建設項目向產業(yè)集聚升級

產業(yè)布局是關系區(qū)域經濟、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關鍵問題。環(huán)境準入指導意見將嚴格限制企業(yè)選址作為先決條件，對于新建、擴建、改建項目進行嚴格把關，要求建設項目選址必須結合城市和區(qū)域發(fā)展要求，符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃；要求新建工業(yè)項目應入駐有相應規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)，并且督促工業(yè)園區(qū)形成合理的產業(yè)鏈，同時配套建設工業(yè)廢水處理設施。產業(yè)布局的優(yōu)化，從源頭上保障了環(huán)境質量的持續(xù)改善。

例如，浙江省化學原料藥產業(yè)主要集中在杭州、紹興、臺州、金華等城市，隨著城市建設的拓展，原本位于城市周邊的一些醫(yī)藥企業(yè)逐步被圈入主城區(qū)，一些化學原料藥企業(yè)位于重要河流上游，甚至建在城市取水口上游，還有一些企業(yè)地處缺少環(huán)境容量的內陸地區(qū)。結合《浙江省化學原料藥產業(yè)環(huán)境準入指導意見》的實施，這些企業(yè)通過技改和搬遷，逐步將現(xiàn)有廠區(qū)搬遷至醫(yī)化園區(qū)內，既減少了對環(huán)境敏感區(qū)的污染，對企業(yè)自身也有了更大的發(fā)展空間。溫州市結合《浙江省電鍍產業(yè)環(huán)境準入指導意見》的實施，對分布散、規(guī)模小、污染治理不規(guī)范的電鍍企業(yè)進行了集中整治，通過設置電鍍集聚區(qū)，整合零星分布的電鍍企業(yè)，實現(xiàn)了污染綜合處理，控制了污染總量排放。

提高生產規(guī)模門檻，促進行業(yè)發(fā)展向集約型升級

浙江省目前已經頒布的12個行業(yè)環(huán)境準入指導意見中，有8個對新、擴建企業(yè)設置了生產規(guī)模的硬性準入門檻，同時鼓勵現(xiàn)有企業(yè)通過兼并、重組等方式，合理整合資源，采取措施改造升級，實現(xiàn)規(guī)模經濟。行業(yè)門檻的設置，包括明確對落后產能的淘汰要求，意味著今后相關行業(yè)將由規(guī)模企業(yè)主導，通過規(guī)模限制，防止盲目投資和低水平重復建設，在排除了小規(guī)模、低端企業(yè)的干擾后，培育一批行業(yè)龍頭企業(yè)，有利于浙江省相關行業(yè)進行產業(yè)升級，提高浙江省各行業(yè)的生產技術水平和競爭力，促進行業(yè)發(fā)展從粗放型向集約型轉變。

浙江省機制紙及紙板產量在全國各省、市、自治區(qū)排名第2位，其中富陽市造紙企業(yè)占據(jù)較大份額，準入指導意見頒布后，造紙企業(yè)在申報新改擴建項目時，為了滿足生產規(guī)模準入門檻，對一些規(guī)模小、設備落后的企業(yè)進行了合并重組，較大程度地加快了浙江省造紙工業(yè)的結構調整、轉型升級進程。

提升工藝裝備水平，促進企業(yè)生產向低能耗低污染升級

企業(yè)能耗水平及排污量與其設備技術息息相關。先進的技術設備能夠有效降低能耗，減少排污。為此，浙江省在各行業(yè)環(huán)境準入指導意見中均對裝備和工藝有了較明確的要求。同時，在新建項目初步設計及環(huán)評階段，嚴格落實指導意見，淘汰不符合要求的裝備，大幅度提高設備先進程度，促進行業(yè)從高能耗高污染向低能耗低污染升級。

《浙江省熱電聯(lián)產行業(yè)環(huán)境準入指導意見》中明確提出，鼓勵建設高溫高壓及以上循環(huán)流化床鍋爐，限制新建并逐步淘汰次高溫次高壓及以下燃煤抽凝機組，優(yōu)先安排背壓型熱電聯(lián)產機組。根據(jù)準入指導意見，湖州某熱電有限公司拆除現(xiàn)有3×35 t/h中溫中壓鏈條爐，新建2×75 t/h高溫高壓循環(huán)流化床鍋爐；杭州某熱電廠拆除現(xiàn)有6臺35 t/h和3臺75 t/h中溫中壓鏈條爐，建設指導意見中鼓勵的高溫高壓循環(huán)流化床鍋爐，有效提高了全廠熱效率，降低了供熱、供電標準煤耗。此外，《浙江省印染產業(yè)環(huán)境準入指導意見》明確要求新建企業(yè)間歇式染色設備浴比必須滿足1∶8以下（絲、毛染色1∶10以下）的工藝要求，相關企業(yè)應采用先進工藝技術和節(jié)能環(huán)保設備，禁止采用限制類和淘汰類的落后生產工藝和設備，從而督促企業(yè)提升生產技術，加強裝備水平。

規(guī)范治理措施，促進污染治理向節(jié)能減排升級

當前，浙江省環(huán)境保護形勢不容樂觀，主要污染物排放總量居高不下，規(guī)范污染物治理措施、實現(xiàn)污染減排成為了環(huán)境保護工作的重點。環(huán)境準入指導意見對污染物治理做了詳細規(guī)定和要求，根據(jù)行業(yè)污染的具體特點，提出相應控制原則，有效規(guī)范治理措施，確保污染物減排效果。

《浙江省化學原料藥產業(yè)環(huán)境準入指導意見》明確規(guī)定必須采取有效的土壤和地下水污染防治措施，工藝廢水管線應采取地上明管或架空敷設，不得埋入地下，污染區(qū)地面應進行防滲處理，不得污染地下水。指導意見頒發(fā)后，新上化工項目，均將廢水管線架空敷設，而不是像以前一樣隨意埋入地下，充分做好了污染區(qū)的防滲處理，其規(guī)范的防治措施將對以后的突發(fā)污染事件起到較好的控制效果?！墩憬犭娐?lián)產行業(yè)環(huán)境準入指導意見》明確提出，脫硫效率要達到90 %、除塵效率達到99.9 %；要求熱電比達到200 %、總熱效率達到70 %，該數(shù)值明顯高于《關于發(fā)展熱電聯(lián)產的規(guī)定》所設定的熱電比100 %、總熱效率55 %的要求；供熱標準煤耗、供電標準煤耗均大于《關于加快關停小火電機組的若干意見》的要求，也大于2009年全省平均水平。通過明確具體的污染治理措施，進一步規(guī)范了企業(yè)新改擴建項目環(huán)保治理措施，最大限度地減少了污染物的排放。

完善行業(yè)環(huán)境準入體系的建議

到目前為止，浙江省已經頒布實施了12個行業(yè)的環(huán)境準入指導意見，隨著準入指導意見的實施，在相關行業(yè)取得了一定的環(huán)保成效，但也尚存一定的不足之處：一是浙江省主要行業(yè)涉及食品、紡織印染、機械等，目前僅在12個行業(yè)頒布了環(huán)境準入指導意見，尚無法全面覆蓋全省各主要行業(yè)；二是隨著環(huán)保新標準、新規(guī)范的出臺，如2011年頒發(fā)了新的《火電廠大氣污染物排放標準》，2012年頒發(fā)了新的《環(huán)境空氣質量標準》，準入指導意見的要求需要隨著標準的實施進一步提高；三是如果要充分發(fā)揮環(huán)保倒逼機制，僅依靠行業(yè)準入體系是不夠的，需要進一步建立健全相應的配套體系，如總量準入、空間準入及全過程監(jiān)管等措施。

>>充分發(fā)揮環(huán)保倒逼機制，需要進一步建立健全相應配套體系，如總量準入、空間準入及全過程監(jiān)管等措施。攝影/楊永進

為了解決以上問題，浙江省將在現(xiàn)有行業(yè)環(huán)境準入指導意見實施的基礎上，進一步做好以下幾項工作。

完善準入體系，擴大準入體系覆蓋層面

目前浙江省工業(yè)總產值前十名的行業(yè)為紡織業(yè)、電氣機械及器材制造業(yè)、通用設備制造業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)、交通運輸設備制造業(yè)、電力熱力的生產和供應業(yè)、金屬制品業(yè)、通信設備計算機及其他電子設備制造業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、化學纖維制造業(yè)。已實施的行業(yè)準入制度僅涵蓋其中的部分行業(yè)，還不能實現(xiàn)全面覆蓋。下一步，根據(jù)浙江省經濟、社會的發(fā)展，需要進一步完善行業(yè)環(huán)境準入體系，爭取通過三到五年的時間，使行業(yè)環(huán)境準入體系日趨完善、覆蓋面持續(xù)擴大、指標和要求不斷明確，更好地發(fā)揮環(huán)保倒逼作用，促使更多產業(yè)加快轉型升級。

加大科研力度，深化準入體系指標要求

當前環(huán)境保護工作出現(xiàn)了一些新的現(xiàn)象和特點，如水中的氮磷、大氣中的灰霾和光化學煙霧等污染成為了改善環(huán)境質量的制約因素。這就必然要求加大科研力度，對浙江省相關行業(yè)的環(huán)境污染特征、污染治理技術和政策、環(huán)境工程技術規(guī)范等展開深入研究，對環(huán)境準入提出的污染物排放指標、污染治理措施的先進性和可行性等進行充分論證，確保環(huán)境準入的技術性和科學性，不斷完善環(huán)境準入體系。

加強跟蹤評測，實時修訂行業(yè)準入體系

根據(jù)近幾年行業(yè)準入的實施情況及經濟發(fā)展和新標準的頒發(fā)，需要定期開展行業(yè)環(huán)境準入指導意見實施情況的分析和評估，對全省相關行業(yè)在環(huán)境準入實施前后的環(huán)保治理、企業(yè)發(fā)展等情況進行調查，根據(jù)實施情況及時對準入指導意見進行修訂，從而更好地滿足經濟轉型升級的需求。同時進一步健全環(huán)境準入制度信息公開體制，要全面、及時、準確地公開環(huán)境準入信息，包括環(huán)境準入的規(guī)定、管理、編制的全過程等；拓展環(huán)境準入信息公開方式，綜合運用各種渠道，方便公眾獲取信息，確保公眾的知曉率；暢通公眾信息反饋渠道，并根據(jù)公眾反饋意見及時進行探討研究，適時對環(huán)境準入指導意見進行修訂。

完善政策措施，協(xié)同發(fā)揮行業(yè)準入作用

要切實發(fā)揮環(huán)境保護對經濟發(fā)展的倒逼、優(yōu)化和保障作用，需要把提高環(huán)境容量和資源承載力作為促進發(fā)展的基本前提，綜合運用標準引導、準入把關、監(jiān)管倒逼、減排推動、整治促進、服務助推等手段，完善“三位一體”和“兩評結合”的環(huán)境準入體系。下一步工作中，在深化行業(yè)環(huán)境準入制度的同時，不斷探討建立“階梯型”的環(huán)境標準引領體系，進一步完善相應的環(huán)保管理配套措施，有序提升環(huán)境標準和項目準入門檻，各種途徑協(xié)同作用，更好地發(fā)揮行業(yè)環(huán)境準入倒逼作用，促進企業(yè)轉型升級。由于環(huán)境準入制度包括空間環(huán)境準入制度、總量環(huán)境準入制度、項目環(huán)境準入制度，下一步要全面強化空間、總量和項目的環(huán)境準入，優(yōu)化區(qū)域布局，切實把環(huán)境總量作為重要的資源來配置，把環(huán)境準入作為市場準入的重要條件，通過嚴把空間準入關、總量準入關、項目準入關，扶優(yōu)汰劣、治舊控新，促進企業(yè)在轉型升級的同時實現(xiàn)資源節(jié)約和生態(tài)保護。

強化執(zhí)行力度，提高行業(yè)環(huán)境準入剛性

嚴格管理和執(zhí)法是保證環(huán)境準入制度有效實施的關鍵所在，是完善環(huán)境準入制度的重要保障。建設項目審批過程中，要嚴格按照環(huán)境準入制度實施建設項目環(huán)境準入，使所有建設項目符合環(huán)境準入的要求。要實行建設項目環(huán)評審批與環(huán)境準入制度執(zhí)行情況相掛鉤，對于不按照環(huán)境準入制度要求進行環(huán)評審批的區(qū)域，實施建設項目環(huán)評審批區(qū)域限批措施。通過區(qū)域限批，保障環(huán)境準入制度的順利實施，提高行業(yè)環(huán)境準入的剛性，強化行業(yè)環(huán)境準入制度的執(zhí)行力與效果，促使企業(yè)加快轉型升級步伐，提高清潔生產水平，提升環(huán)保治理工作。

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2095-6444(2014)03-0026-04

許強，浙江省環(huán)境工程技術評估中心主任；陳金海、衛(wèi)俊杰，浙江省環(huán)境工程技術評估中心。