水污染防治與環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

吳舜澤 徐敏 王東 馬樂寬 張濤

水污染防治與環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

吳舜澤 徐敏 王東 馬樂寬 張濤

在近四個五年流域水污染防治規(guī)劃基礎(chǔ)上，我國正在開展《水污染防治行動計劃》的研究編制工作，水環(huán)境保護(hù)工作面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。建議未來水污染防治工作應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)環(huán)境質(zhì)量改善這一核心命題，強(qiáng)調(diào)綜合防控、嚴(yán)格執(zhí)法、制度建設(shè)的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)調(diào)企事業(yè)單位總量控制及其排污許可的綜合性作用，強(qiáng)調(diào)控制單元的精細(xì)化管理、差異化政策要求，著力構(gòu)建國家調(diào)控、政府有為、企業(yè)負(fù)責(zé)、市場有效的環(huán)境保護(hù)國家治理體系，以水環(huán)境保護(hù)的實效取信于民，并推動環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，相應(yīng)地也需要環(huán)境影響評價工作有所側(cè)重。

水污染防治；環(huán)境管理；轉(zhuǎn)型；環(huán)評

水是生命之源，飲用干凈的水、接觸安全的水成為公眾關(guān)注的熱點和焦點。隨著我國水環(huán)境問題的不斷出現(xiàn)，如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時轉(zhuǎn)變我國環(huán)境管理模式，使其適應(yīng)新時期的發(fā)展需求和公眾愿望，是我國當(dāng)前亟須解決的問題。《水污染防治行動計劃》正是在此環(huán)境背景下研究編制，是落實黨的十八屆三中全會精神、貫徹生態(tài)文明建設(shè)先進(jìn)理念的實踐，也是本屆政府向污染宣戰(zhàn)的三大行動計劃之一[1,2]。本文通過對水污染防治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的思考，提出新形勢下環(huán)境影響評價工作的相關(guān)建議。

水環(huán)境形勢與問題分析

“九五”時期以來，《重點流域水污染防治規(guī)劃（2011—2015年）》和《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011—2020年）》等一系列水環(huán)境保護(hù)專項規(guī)劃相繼頒布實施，水環(huán)境保護(hù)工作持續(xù)推進(jìn)。2012年，全國地表水國控斷面高錳酸鹽指數(shù)和氨氮平均濃度分別比2006年下降了43.0 %和54.1 %，好于Ⅲ類水質(zhì)的斷面比例由37.5 %提高到61.4 %。盡管水污染防治工作取得了積極進(jìn)展，但我國水環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻。

水資源不合理開發(fā)擠占生態(tài)用水。我國約70 %的面積屬于干旱、半干旱和半濕潤地區(qū)，許多地區(qū)由于缺水，造成工農(nóng)業(yè)爭水、城鄉(xiāng)爭水、地區(qū)之間爭水、超采地下水和擠占生態(tài)用水現(xiàn)象的發(fā)生，尤其是北方地區(qū)水資源開發(fā)利用程度已經(jīng)超出了水資源承載能力。20世紀(jì)80年代以來，北方河流實測徑流量較其天然徑流量均呈顯著減少趨勢，許多河流（段）實測徑流量僅為天然徑流量的20 %～40 %，部分河流（段）僅為10 %左右，有的河段甚至常年干涸[3]。而與此同時，我國用水效率不高、用水浪費的現(xiàn)象還普遍存在，全國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)為0.51，與發(fā)達(dá)國家的0.8相比，我國灌區(qū)效率落后于世界先進(jìn)水平30～50年；工業(yè)用水的重復(fù)利用率約為40 %，而發(fā)達(dá)國家為75 %～85 %，差距明顯。

地表水污染嚴(yán)重水域仍大量存在。2012年全國地表水國控斷面總體為輕度污染，但仍然有10.2 %的地表水國控斷面水質(zhì)劣于Ⅴ類，喪失環(huán)境功能。從空間上看，干流水質(zhì)改善明顯，但與群眾生活關(guān)系密切的流經(jīng)城鎮(zhèn)的河段和城鄉(xiāng)結(jié)合部河流溝渠（即城市水體）普遍污染較重，甚至因有機(jī)污染而黑臭，引起的群眾意見較大，成為最受社會關(guān)注的環(huán)境問題；近兩年，“請環(huán)保局長下河游泳”的報道屢見不鮮。

水質(zhì)良好水體水質(zhì)呈下降趨勢。水質(zhì)良好水體主要指飲用水水源地、江河源頭區(qū)和水質(zhì)好于Ⅲ類的水體等。據(jù)2012年我國113個環(huán)境保護(hù)重點城市集中式飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為95.3 %，1370個試點村莊飲用水水源地監(jiān)測斷面（點位）水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為77.2 %[4]。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口資源環(huán)境壓力的加大，我國西部等江河源頭區(qū)受污染河道不斷上移，如黃河流域渭河樺林?jǐn)嗝妫ǜ拭C）由原來的Ⅲ類下降為Ⅴ類；全國“十一五”水質(zhì)為Ⅲ類的國控斷面中，2 %的斷面在2006年優(yōu)于Ⅲ類，但2009—2012年，這些斷面在個別年份下降為劣Ⅴ類。

>>水污染防治要突破以往重末端、輕源頭的弊端，要以環(huán)境影響評價和管理為著力點，在水環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮源頭嚴(yán)防的重要作用。攝影/蘇藝

分析我國水環(huán)境存在的突出問題，成因復(fù)雜。一是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展過程中留下的大量環(huán)境欠賬，雖然主要污染物排放量削減力度加大，但排放量仍然遠(yuǎn)超環(huán)境容量。二是現(xiàn)行管理體制機(jī)制條塊分割、多龍治水，重水污染防治，輕水資源保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)的協(xié)同管理，由于水資源短缺導(dǎo)致的不合理開發(fā)利用問題，擠占生態(tài)環(huán)境用水的現(xiàn)象普遍。三是追本溯源，我國水環(huán)境問題的深層次原因在于水環(huán)境管理制度體系的不完善，體現(xiàn)為法律不硬、投入不足、管理能力不強(qiáng)等方面的原因[5]；由于缺乏制度的約束，重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保的理念長期盛行，環(huán)保投入不足、行政干預(yù)環(huán)保執(zhí)法等情況時有發(fā)生；環(huán)保工作主要依靠政府力量推動，未能充分調(diào)動全社會力量；在水污染防治進(jìn)程中，多被動應(yīng)對，少主動防控。

水污染防治戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家從大規(guī)模治污到環(huán)境質(zhì)量明顯改善的時間跨度約為二三十年。我國水污染防治工作應(yīng)避免求全，要本著“有限目標(biāo)、突出重點，出成效、建長效機(jī)制”的原則，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，落實地方政府保護(hù)環(huán)境職責(zé)；由各級人民政府完善并制定政策、制度和機(jī)制，落實企業(yè)治污責(zé)任，廣泛動員社會參與，推動形成政府—企業(yè)—全社會良性互動環(huán)境保護(hù)機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)國家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化。

建議未來以環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型為抓手，按照“源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的全過程思路，以環(huán)境質(zhì)量倒逼污染防控，推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量改善。具體表現(xiàn)為：

在防治目標(biāo)上，以質(zhì)量改善為核心，堅持污染嚴(yán)重水體水質(zhì)恢復(fù)與水質(zhì)較好水體保護(hù)并重，堅持大江大河環(huán)境保護(hù)與城市黑臭水體水質(zhì)改善并重，全面改善環(huán)境質(zhì)量。通過強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量約束機(jī)制，倒逼地方政府采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。為回應(yīng)老百姓對環(huán)境質(zhì)量改善的迫切需求，即在確保飲用水水源地等水質(zhì)較好水體穩(wěn)定達(dá)標(biāo)、水質(zhì)不退化的同時，集中力量把最差的劣Ⅴ類水體治好，尤其是消滅一批影響群眾多、公眾關(guān)注高的城鎮(zhèn)黑臭水體，帶動其他水體的污染防治。

在保障措施上，優(yōu)先突破水環(huán)境管理的薄弱環(huán)節(jié)，用最嚴(yán)格的制度保護(hù)水環(huán)境。首先是要落實黨的十八屆三中全會關(guān)于環(huán)境信息公開制度、企事業(yè)單位總量控制制度和排污許可制度等方面的要求。一方面是實施政府和企業(yè)環(huán)境信息公開，統(tǒng)一發(fā)布水質(zhì)與水量狀況，實時公布環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，公布企業(yè)污染物排放信息，以公開推動監(jiān)督，以監(jiān)督推動任務(wù)落實。這既有利于環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，也有利于增加社會公眾對環(huán)境保護(hù)工作的理解、信任和支持。另一方面是要將企事業(yè)單位總量控制和綜合性排污許可要求作為嚴(yán)格污染源管理的載體。此外，還要加強(qiáng)風(fēng)險評估與預(yù)警應(yīng)急、環(huán)境損害賠償和責(zé)任追究等制度的研究與落實，使法人和自然人不敢、不能破壞環(huán)境。

在實現(xiàn)途徑上，節(jié)水與減污并重，打破部門壁壘，以用水量和污染物排放總量兩類約束性總量控制為抓手，逐步減輕水環(huán)境脅迫。一方面，依據(jù)《全國水資源綜合規(guī)劃》，我國工業(yè)、生活和農(nóng)業(yè)用水量在2030年將達(dá)到一個頂峰[6]，隨著用水量的增加，排水量將繼續(xù)增加。在城鎮(zhèn)和工業(yè)用水方面，要從不夠重視節(jié)水和不注意開發(fā)傳統(tǒng)水資源轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)流優(yōu)先的城市水資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略；在農(nóng)業(yè)用水方面，要從傳統(tǒng)的粗放型灌溉農(nóng)業(yè)和旱地雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)節(jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代旱地農(nóng)業(yè)。另一方面，繼續(xù)強(qiáng)化污染物總量減排的治污工作，體現(xiàn)“全防全控”思想，將污染治理與城市建設(shè)、農(nóng)村發(fā)展以及工業(yè)轉(zhuǎn)型升級緊密結(jié)合起來，大力控制工業(yè)、城市和農(nóng)村污染。

在行動主體上，強(qiáng)調(diào)依靠全社會力量，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)國家治理體系建設(shè)。地方政府在環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中要起到關(guān)鍵性的推動作用，強(qiáng)化地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的職責(zé)，以質(zhì)量考核問責(zé)，明確環(huán)境質(zhì)量反降級的底線要求。企業(yè)是環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的最根本推動力量，我國大多數(shù)企業(yè)缺乏環(huán)境管理積極性，視治理污染為負(fù)擔(dān)[7]；目前首要任務(wù)是要通過市場化的環(huán)境管理機(jī)制，形成對企業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵，如排污交易、稅收信貸等，以市場化、產(chǎn)業(yè)化方式，促進(jìn)企業(yè)層面的環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。公眾參與是對自上而下環(huán)境管理方式的有效補(bǔ)充，使企業(yè)環(huán)境管理行為處于社會監(jiān)督之下，使公眾享有并行使監(jiān)督權(quán)利。

水環(huán)境影響評價建議

水污染防治工作要突破以往“重末端、輕源頭”的弊端，要以環(huán)境影響評價和管理為著力點，在水環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮源頭嚴(yán)防的重要作用。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

關(guān)注水質(zhì)需求，實施差異化環(huán)評審批。在落實國家及地方普適性排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量改善需求，制定和實施更嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)項目環(huán)評審批不僅要看建設(shè)項目最接近的下游斷面影響情況，更要從整體區(qū)域水質(zhì)改善需求出發(fā)，執(zhí)行地方及區(qū)域更為嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)。

加強(qiáng)用水排水評估，強(qiáng)化清潔生產(chǎn)分析。要改變部分環(huán)評報告中清潔生產(chǎn)專章過于簡單的現(xiàn)狀，環(huán)評單位應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境影響報告中建設(shè)項目用水、排水的全過程評估，進(jìn)一步挖掘企業(yè)的節(jié)水潛力，提出節(jié)水措施并進(jìn)行可行性、可達(dá)性分析。建議環(huán)評審批部門結(jié)合相關(guān)行業(yè)的清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和要求（水資源利用指標(biāo)、廢水回收利用指標(biāo)等），強(qiáng)化節(jié)水、用水和排水指標(biāo)的準(zhǔn)入審核，從源頭上減少項目的廢污水排放量；如未達(dá)到節(jié)水、用水和排水要求，將不予以審批。

強(qiáng)化水電規(guī)劃環(huán)評，保障生態(tài)流量。要堅持水質(zhì)與水量并重原則，加強(qiáng)對水電開發(fā)等行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評價。在流域梯級建設(shè)中要確定合理的生態(tài)環(huán)境需水量；不同地區(qū)、不同類型河流、同一河流不同河段的生態(tài)用水要求差異較大，應(yīng)針對具體情況予以確定。根據(jù)河流生態(tài)系統(tǒng)不同月份、不同季節(jié)對流量的要求，給出下泄流量過程線。下泄的生態(tài)流量應(yīng)納入工程水資源配置中統(tǒng)籌考慮。在規(guī)劃環(huán)境影響評價報告中強(qiáng)化生態(tài)流量監(jiān)測和泄放措施監(jiān)管，生態(tài)流量自動監(jiān)測系統(tǒng)建議納入主體工程設(shè)計。

嚴(yán)把環(huán)評審批關(guān)卡，強(qiáng)化環(huán)保準(zhǔn)入。把項目環(huán)評作為參與水污染防治的“控制閘”和“調(diào)節(jié)器”，嚴(yán)格項目準(zhǔn)入，對污染物排放量大、產(chǎn)污和排污強(qiáng)度大、造成區(qū)域環(huán)境污染嚴(yán)重的行業(yè)，必須通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。如果污染嚴(yán)重的區(qū)域達(dá)不到環(huán)境質(zhì)量要求，要從保障水體水質(zhì)出發(fā)，降低地區(qū)產(chǎn)能和產(chǎn)量。我國部分區(qū)域高能耗、高污染、資源性行業(yè)仍在增加產(chǎn)能，為不超出水環(huán)境容量，應(yīng)對相關(guān)行業(yè)建設(shè)項目提出“增產(chǎn)減污”的要求，如黃河中上游、滇池、三峽庫區(qū)及其上游流域的生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源和生態(tài)承載力差，不適宜發(fā)展小規(guī)模造紙工業(yè)；江蘇、廣東、浙江等地印染企業(yè)高度集中，對當(dāng)?shù)厮h(huán)境影響較大，應(yīng)進(jìn)行產(chǎn)能、產(chǎn)量的控制。

重點關(guān)注工業(yè)園區(qū)，杜絕“藏污納垢”。工業(yè)園區(qū)是集約化、現(xiàn)代化、清潔化、節(jié)約型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，但是由于監(jiān)管難，規(guī)劃把關(guān)不嚴(yán)，不少園區(qū)成為“藏污納垢”的場所。部分園區(qū)招商引資時，“撿到籃里就是菜”，廢水污染物成分復(fù)雜且不可控，對預(yù)處理環(huán)節(jié)監(jiān)控缺失，園區(qū)污水處理設(shè)施不完善。針對這些問題，要求重污染行業(yè)企業(yè)要規(guī)范入園、實施嚴(yán)格的雨污分流、企業(yè)治污與園區(qū)集中治污相結(jié)合、排污口集中管理等要求。新建重污染行業(yè)項目原則上必須入園，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。產(chǎn)生有毒有害廢水的企業(yè)，必須在廠內(nèi)進(jìn)行清污分流、分質(zhì)處理，確保特征污染物達(dá)到工業(yè)園區(qū)污水處理廠納管標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)調(diào)精細(xì)化管理，嚴(yán)格建設(shè)項目審批?！吨攸c流域水污染防治規(guī)劃（2011—2015年）》建立了控制單元框架體系。未來水污染防治工作過程中，對年度水質(zhì)考核不達(dá)標(biāo)的重污染控制單元，建議暫停該控制單元新增主要水污染物排放建設(shè)項目的環(huán)評審批。對于連續(xù)多年水質(zhì)不達(dá)標(biāo)或超標(biāo)幅度較大的重污染控制單元，要壓產(chǎn)能、控產(chǎn)量，新、改、擴(kuò)建項目要實施產(chǎn)能減量置換；確需建設(shè)的，應(yīng)實行污染物總量倍量削減替代。

推動總量指標(biāo)前置，力促排污總量削減。黨的十八屆三中全會提出要“完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度”?；谒|(zhì)達(dá)標(biāo)需求，推行環(huán)評與總量減排掛鉤聯(lián)動，無總量指標(biāo)不可建設(shè)。尤其需要環(huán)境影響評價在解決污染物排放與環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)掛鉤這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上多做文章，在行業(yè)一般性要求基礎(chǔ)上，更多地強(qiáng)調(diào)流域、控制區(qū)、控制單元水質(zhì)約束的差異化更高要求。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評制度和排污總量平衡審核管理辦法，實行“兩個掛鉤”[8]，即把新建項目總量審核與所在地區(qū)減排計劃完成情況掛鉤，實施“等量置換”、“減量置換”，對不能完成減排任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放的項目；將總量指標(biāo)落實情況與新建項目環(huán)?！叭瑫r”驗收掛鉤，對超總量項目，應(yīng)暫緩項目驗收。

推動環(huán)評信息公開，落實企業(yè)主體責(zé)任。企事業(yè)單位應(yīng)自主公開環(huán)評信息，設(shè)置環(huán)評報告（表）公眾可獲取的通道，接受公眾監(jiān)督，并通過在廠區(qū)顯著位置設(shè)立顯示屏等方式及時發(fā)布項目進(jìn)展、環(huán)評信息，向社會公布污染物排放、受影響水體水質(zhì)等，公開污染物名稱、排放方式、排放濃度和排放總量、受影響水體在建設(shè)項目建成前后的水質(zhì)變化情況等。水電開發(fā)類項目應(yīng)公布水生態(tài)及生物多樣性信息。

貫徹落實排污許可，嚴(yán)格污染源管理。企事業(yè)單位排污許可是一個綜合性要求，實施基于水質(zhì)改善需求的排污許可，應(yīng)將排污許可證作為嚴(yán)格污染源管理的載體。環(huán)境影響評價報告中的各項要求，包括與污染物排放密切相關(guān)的原材料使用、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)備等要求，以及建設(shè)項目的排放信息和水體水質(zhì)信息，均要納入排污許可，逐步實現(xiàn)企事業(yè)單位排放信息的歸真、歸一，為未來國家水污染物排放清單動態(tài)管理系統(tǒng)的建立奠定基礎(chǔ)。

[1] 周生賢. 改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制[N]. 人民日報, 2014-02-07.

[2] 周生賢. 深入貫徹黨的十八屆三中全會精神, 以改革創(chuàng)新為動力推進(jìn)美麗中國建設(shè)[N]. 中國環(huán)境報, 2014-01-13.

[3] 錢正英, 張光斗. 中國可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究綜合報告及各專題報告[M]. 北京: 中國水利水電出版社, 2001.

[4] 環(huán)境保護(hù)部. 中國環(huán)境狀況公報[M]. 北京: 中國環(huán)境出版社, 2012.

[5] 李慶瑞. 充分運用法治思維, 推進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型[J]. 環(huán)境保護(hù), 2013(15): 10-13.

[6] 水利部. 全國水資源綜合規(guī)劃[Z]. 2010.

[7] 陳治國. 日本環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗借鑒[J]. 環(huán)境保護(hù), 2013(15): 73-75.

[8] 柏仇勇. 強(qiáng)化環(huán)評審批管理, 促進(jìn)大氣污染防治[J]. 環(huán)境影響評價, 2014(1): 9-11.

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2095-6444(2014)03-0008-04

吳舜澤，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長，研究員；王東，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部主任，高級工程師；徐敏、馬樂寬，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副研究員；張濤，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院。