中國(guó)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)策分析

任麗軍 陳彤 趙園園

中國(guó)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)策分析

任麗軍 陳彤 趙園園

目前我國(guó)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)尚處于起步階段，尚未成為規(guī)劃環(huán)評(píng)領(lǐng)域的研究或?qū)嵺`熱點(diǎn)，旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)無(wú)論在理論研究領(lǐng)域或是實(shí)踐領(lǐng)域都亟待大規(guī)模開展。本文在明確旅游規(guī)劃類型的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，并據(jù)此提出相應(yīng)的對(duì)策措施，對(duì)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展進(jìn)行反思、總結(jié)和展望。

旅游規(guī)劃；環(huán)評(píng)；問(wèn)題；建議

旅游業(yè)是世界上規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)之一。2012年，我國(guó)國(guó)內(nèi)出游人數(shù)達(dá)29.6億人次，接待入境游客1.32億人次，全年旅游總收入占GPD的4.99 %。旅游業(yè)已成為支持我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)。旅游規(guī)劃為旅游業(yè)的合理化、有序化發(fā)展起到了積極的指導(dǎo)作用，但在旅游規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，我國(guó)部分城市由于盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視旅游目的地的環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大的同時(shí)，由旅游開發(fā)及游覽活動(dòng)帶來(lái)的大氣污染、水環(huán)境污染、固體廢物污染、噪聲污染、植被退化等環(huán)境問(wèn)題日益突出。旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)正是從可持續(xù)發(fā)展的角度對(duì)旅游規(guī)劃可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，從規(guī)劃制定之初預(yù)防旅游業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響，是促進(jìn)旅游可持續(xù)發(fā)展的重要手段。因而，廣泛開展旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)對(duì)于從決策源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)狀

在開展旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)之前，首先應(yīng)當(dāng)明晰所要進(jìn)行環(huán)評(píng)的旅游規(guī)劃屬于哪種類型，從而有針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)劃方案分析和評(píng)價(jià)技術(shù)方法體系選擇。

＞＞旅游規(guī)劃為旅游業(yè)的合理化、有序化發(fā)展起到了積極的指導(dǎo)作用。攝影/任麗軍

圖1 我國(guó)旅游規(guī)劃類型

按照旅游規(guī)劃的對(duì)象、任務(wù)、范圍等，旅游規(guī)劃可以劃分為三種類型，即旅游發(fā)展規(guī)劃、旅游區(qū)總體規(guī)劃和旅游區(qū)詳細(xì)規(guī)劃（見圖1）。其中，旅游發(fā)展規(guī)劃按照規(guī)劃的范圍又可分為國(guó)家旅游發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃和地方（省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)）旅游發(fā)展規(guī)劃，規(guī)劃覆蓋面大，宏觀地指導(dǎo)旅游業(yè)的發(fā)展，制定旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略、格局等；旅游區(qū)總體規(guī)劃是以風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、旅游度假區(qū)等旅游區(qū)為對(duì)象的規(guī)劃，是對(duì)某一旅游區(qū)的發(fā)展做出的總體性規(guī)劃，規(guī)劃涉及范圍相對(duì)較小，規(guī)劃方案較具體；旅游區(qū)詳細(xì)規(guī)劃則主要為旅游建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，分控制性和修建性兩種詳細(xì)規(guī)劃，為旅游區(qū)內(nèi)的一切開發(fā)建設(shè)活動(dòng)提供指導(dǎo)，細(xì)化項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工等內(nèi)容，對(duì)這一層次的規(guī)劃所做的環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)按照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)來(lái)實(shí)施。

按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》）的要求，旅游發(fā)展規(guī)劃和旅游區(qū)總體規(guī)劃屬于旅游專項(xiàng)規(guī)劃的范疇，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃草案上報(bào)審批前，組織進(jìn)行環(huán)評(píng)。但兩種類型的旅游規(guī)劃在對(duì)象、范圍、內(nèi)容等方面都具有明顯的不同，對(duì)于旅游發(fā)展規(guī)劃，由于規(guī)劃涉及范圍廣，規(guī)劃本身不確定內(nèi)容多，在對(duì)旅游發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)過(guò)程中，需要將定性與定量方法相結(jié)合，盡可能地選取簡(jiǎn)單易于使用的評(píng)價(jià)方法，同時(shí)降低規(guī)劃環(huán)評(píng)的不確定性；對(duì)于旅游區(qū)總體規(guī)劃，由于規(guī)劃涉及范圍僅旅游區(qū)本身，范圍相對(duì)較小，規(guī)劃方案較具體，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)時(shí)可較多地采用定量方法，并引進(jìn)多種新方法、新技術(shù)，以保證規(guī)劃環(huán)評(píng)的客觀性和科學(xué)性。

2003年，我國(guó)頒布實(shí)施的《環(huán)評(píng)法》首次確立了中國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律地位，包括旅游規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐工作逐漸開展。2009年，國(guó)務(wù)院頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》正式施行，該條例是對(duì)《環(huán)評(píng)法》的進(jìn)一步完善，使規(guī)劃環(huán)評(píng)更加制度化、規(guī)范化和程序化。

2007年，作為我國(guó)第一個(gè)省級(jí)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)——貴州省旅游規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評(píng)由世界銀行提供貸款資助完成。之后我國(guó)也探索開展了珠海市、天津市、濟(jì)南市、宿遷市等城市旅游發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐，但研究成果尚缺乏報(bào)道。

總體來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)大多針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)、旅游度假區(qū)、自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行，有關(guān)城市旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐案例明顯不足，尚未形成較完善、系統(tǒng)的理論及技術(shù)方法體系。

旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)中存在的問(wèn)題

與規(guī)劃環(huán)評(píng)中受到較多關(guān)注的土地利用、交通、城市建設(shè)、區(qū)域開發(fā)等規(guī)劃相比，旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)無(wú)論在理論研究領(lǐng)域還是實(shí)踐領(lǐng)域都亟待大規(guī)模開展。目前存在的問(wèn)題主要包括：

首先，旅游發(fā)展規(guī)劃開展較少。就旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)象而言，我國(guó)主要針對(duì)旅游區(qū)（自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)等）總體規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)研究和實(shí)踐，旅游發(fā)展規(guī)劃作為旅游規(guī)劃的重要類型卻開展較少。目前，我國(guó)有28個(gè)?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）將旅游業(yè)定位為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)。但由于旅游發(fā)展規(guī)劃又具體劃分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)，涉及的評(píng)價(jià)范圍大小不一，類型多樣，因此，旅游發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程中面對(duì)的不確定性因素較多，給評(píng)價(jià)工作帶來(lái)的難度更大，相關(guān)理論及技術(shù)方法研究亟待進(jìn)一步深入研究。

再次，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析總結(jié)不足。就實(shí)踐進(jìn)展而言，旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐者尚未對(duì)該工作進(jìn)行有效的分析總結(jié)，全國(guó)性質(zhì)的旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)研討會(huì)開展次數(shù)屈指可數(shù)，且參與人員十分有限。環(huán)評(píng)從業(yè)者在實(shí)際工作中得出的經(jīng)驗(yàn)難以共享。例如，由世界銀行提供貸款資助完成的貴州省旅游規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評(píng)及其他城市旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐，雖然可見相關(guān)報(bào)道，但是具體指標(biāo)體系、研究?jī)?nèi)容和技術(shù)方法尚難共享。

最后，多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制執(zhí)行不暢。旅游發(fā)展規(guī)劃本身不具有強(qiáng)制性效力，是對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的宏觀性、總體性規(guī)劃，環(huán)評(píng)過(guò)程中存在信息交流不暢、各部門間資源難以共享等問(wèn)題，造成環(huán)評(píng)效率低下，評(píng)價(jià)內(nèi)容針對(duì)性程度低。就制度建設(shè)而言，旅游業(yè)發(fā)展?fàn)縿?dòng)著眾多部門，如旅游、交通運(yùn)輸、餐飲、國(guó)土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、文物保護(hù)等，旅游規(guī)劃的制定只是一種方向性指引，對(duì)于規(guī)劃能否如期實(shí)施，尚需各部門的通力合作，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)就更需要各部門之間的協(xié)調(diào)配合。而各部門之間缺乏順暢的合作機(jī)制和資源共享，造成環(huán)評(píng)過(guò)程中資料搜集困難，評(píng)價(jià)過(guò)程障礙不斷。因此，如何在評(píng)價(jià)過(guò)程中加強(qiáng)各部門的參與，使評(píng)價(jià)結(jié)論具有切實(shí)的效用，需要研究者對(duì)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)的機(jī)制、外部環(huán)境進(jìn)行深入研究，而目前這方面的研究相對(duì)較少。

加強(qiáng)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)的對(duì)策建議

我國(guó)旅游業(yè)正處于前所未有的黃金發(fā)展期，為確保旅游規(guī)劃的實(shí)施能夠促進(jìn)旅游資源的合理、永續(xù)利用，促進(jìn)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在對(duì)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)現(xiàn)存問(wèn)題進(jìn)行分析總結(jié)后，提出以下建議：

加強(qiáng)城市旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)研究實(shí)踐。針對(duì)我國(guó)目前各級(jí)旅游發(fā)展規(guī)劃開展較少的實(shí)際情況，應(yīng)首先大力加強(qiáng)城市旅游發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)研究實(shí)踐，進(jìn)一步開展省級(jí)甚至國(guó)家級(jí)旅游發(fā)展規(guī)劃環(huán)評(píng)研究和實(shí)踐。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可見，旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐從20世紀(jì)80年代末至今已有著較長(zhǎng)的發(fā)展歷史，其中美國(guó)、英國(guó)、意大利、西班牙等發(fā)達(dá)國(guó)家開展實(shí)踐較多，且主要是對(duì)區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃或某一旅游景點(diǎn)的旅游規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng)。此外，巴西、洪都拉斯、土耳其等發(fā)展中國(guó)家在世界銀行等非政府組織幫助下，也對(duì)其國(guó)家級(jí)旅游發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了環(huán)評(píng)。我國(guó)應(yīng)吸取國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況，加強(qiáng)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)理論、評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系等重點(diǎn)內(nèi)容研究，編制旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)指南。

加強(qiáng)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)事后跟蹤監(jiān)測(cè)。旅游活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響是一種累積性影響，短期內(nèi)并不會(huì)凸顯，在完成規(guī)劃環(huán)評(píng)、規(guī)劃方案得到審批并開始實(shí)施后，旅游開發(fā)及游覽活動(dòng)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的具體影響如何，需要制訂恰當(dāng)?shù)母櫛O(jiān)測(cè)計(jì)劃，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)，對(duì)環(huán)評(píng)過(guò)程中未預(yù)測(cè)到的環(huán)境影響進(jìn)行及時(shí)治理，并進(jìn)一步修改環(huán)境影響預(yù)防措施，避免環(huán)評(píng)結(jié)論流于形式。

加強(qiáng)旅游規(guī)劃社會(huì)環(huán)評(píng)及公眾參與。城市旅游發(fā)展規(guī)劃涉及的旅游項(xiàng)目數(shù)量多，土地利用類型轉(zhuǎn)換數(shù)量大，影響人口眾多。旅游規(guī)劃的實(shí)施對(duì)社會(huì)的有利影響主要表現(xiàn)在有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、增加居民收入等方面，不利影響主要是可能會(huì)導(dǎo)致區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定，以及對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆罘绞?、風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀的影響等，同時(shí)規(guī)劃實(shí)施后大量游客涌入對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境也將帶來(lái)顯著影響。目前社會(huì)環(huán)評(píng)在我國(guó)尚屬薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)中的社會(huì)環(huán)評(píng)、強(qiáng)化公眾參與，有利于加強(qiáng)政府決策部門與群眾的溝通，促進(jìn)旅游規(guī)劃順利實(shí)施。

加強(qiáng)多方面交流合作和信息共享。在進(jìn)行環(huán)評(píng)過(guò)程中，建議由政府部門牽頭，組織實(shí)施旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)，加強(qiáng)信息交流與共享，使規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論切實(shí)起到對(duì)規(guī)劃的補(bǔ)充完善作用，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)交流與探討，總結(jié)該領(lǐng)域理論與實(shí)踐成果。對(duì)相關(guān)從業(yè)人員開展形式多樣的規(guī)劃環(huán)評(píng)培訓(xùn)，為開展旅游規(guī)劃環(huán)評(píng)提供幫助。

任麗軍，山東大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院副教授；陳彤、趙園園，山東大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院。