城市總體規(guī)劃環(huán)境影響程度的判定方法

司馬文卉

城市總體規(guī)劃環(huán)境影響程度的判定方法

司馬文卉

環(huán)境影響識別是規(guī)劃環(huán)境影響評價中重要的一個環(huán)節(jié)。本文通過研究城市總體規(guī)劃環(huán)境影響識別當(dāng)中的影響主體、影響受體以及二者之間的關(guān)系，分別建立環(huán)境影響受體敏感性和環(huán)境影響效應(yīng)強(qiáng)度的判定指標(biāo)體系，并以此判定環(huán)境影響的程度，建立城市總體規(guī)劃環(huán)境影響識別矩陣，對于完善城市總體規(guī)劃環(huán)境影響識別的方法具有一定的參考意義。

城市總體規(guī)劃；規(guī)劃環(huán)評；環(huán)境影響程度；判定方法

近年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，在此過程中，也產(chǎn)生了諸多城市環(huán)境問題。在這種形勢下，規(guī)劃環(huán)評的意義愈加重大。環(huán)境影響識別是規(guī)劃環(huán)評中十分重要的一環(huán)，其目的是篩選出評價工作的重點(diǎn)。它不僅是影響預(yù)測和評價的基礎(chǔ)，也是保證規(guī)劃環(huán)評可操作性和有效性的關(guān)鍵。目前規(guī)劃環(huán)評中的環(huán)境影響識別大都停留在定性分析，很少采用定量分析，對影響程度缺乏足夠準(zhǔn)確的判斷。在環(huán)評實踐中，影響程度的判定大多依據(jù)個人主觀判斷，缺乏相對客觀的判定方法。因此，如何客觀快速地確定影響程度，是規(guī)劃環(huán)評中環(huán)境影響識別面臨的主要問題之一。通過分析環(huán)境影響識別的主體、受體以及二者之間的關(guān)系，據(jù)此提出判定環(huán)境影響程度的指標(biāo)體系及指標(biāo)的參考值，以此來進(jìn)行環(huán)境影響程度的判定，可以在一定程度上解決這一問題，使環(huán)境影響識別的結(jié)果更具客觀性，同時也為環(huán)境影響評價指標(biāo)體系的確定奠定基礎(chǔ)。

城市規(guī)劃環(huán)境影響判定方法的構(gòu)建

環(huán)境影響程度的判定以壓力—狀態(tài)—響應(yīng)（PSR）模型作為理論基礎(chǔ)。環(huán)境影響程度（顯著性）可以通過規(guī)劃（影響主體）的環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度及環(huán)境因子（影響受體）敏感性大小進(jìn)行判定。如表1所示。

首先判斷環(huán)境影響是正效應(yīng)還是負(fù)效應(yīng)，用+/-表示。再判斷受體敏感性和環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度，分別賦以高、中、低等級，并用數(shù)字3、2、1對應(yīng)表示。可將環(huán)境影響程度分為5個層級，極度顯著為5，非常顯著為4，比較顯著為3，不太顯著為2，極不顯著為1。例如，影響是負(fù)效應(yīng)，影響程度非常顯著，則在矩陣中列出-4。

＞＞城市總體規(guī)劃環(huán)評是實現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃的重要工具，對于從源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，實現(xiàn)區(qū)域、城市的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

判定依據(jù)的選擇原則

受體敏感性和環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度的判定需要選擇適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)作為判定依據(jù)，在選取指標(biāo)時應(yīng)遵循覆蓋全面、數(shù)據(jù)易得、相對獨(dú)立、具有可比性等要求。指標(biāo)等級的劃分則需要分析城市現(xiàn)狀水平和發(fā)展趨勢，對比國內(nèi)外大城市的發(fā)展過程，結(jié)合國內(nèi)生態(tài)城市、宜居城市、園林城市等的指標(biāo)體系及指標(biāo)值。判定依據(jù)分級不宜過多，否則會給指標(biāo)體系的應(yīng)用增加難度，結(jié)合表1，將判定依據(jù)分為高、中、低3級。

判定環(huán)境影響程度的兩個方面中，受體敏感性主要關(guān)注城市的資源環(huán)境本底，著重分析城市現(xiàn)狀的資源及生態(tài)環(huán)境問題。其中，現(xiàn)狀問題較大或保護(hù)要求較高的，規(guī)劃實施后可能受到的影響較大，其敏感性就高。環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度大小應(yīng)從影響強(qiáng)度強(qiáng)弱、影響范圍大小、影響時間長短等方面進(jìn)行分析，其中最主要的是從城市總體規(guī)劃的具體內(nèi)容出發(fā)分析影響強(qiáng)度。

然而，城市總體規(guī)劃具有較強(qiáng)的不確定性，發(fā)展規(guī)模、用地布局及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等在規(guī)劃實施和建設(shè)過程中都可能與規(guī)劃方案不一致，因此在進(jìn)行環(huán)境影響顯著性判斷時，不僅要分析城市的規(guī)劃目標(biāo)，還應(yīng)結(jié)合城市近年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，具體分析城市的發(fā)展階段和發(fā)展趨勢。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合城市總體規(guī)劃和環(huán)境影響評價領(lǐng)域的專家意見，形成最終的判定依據(jù)指標(biāo)體系。

受體敏感性的判定

由于受體敏感性基于城市資源環(huán)境本底，一般可依據(jù)資源能源情況、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、城市景觀等指標(biāo)進(jìn)行判定。通過對大量城市現(xiàn)狀情況的研究，劃分指標(biāo)等級，指標(biāo)可從近年國家/城市環(huán)境質(zhì)量報告、城市統(tǒng)計年鑒中獲得。其中，土地資源、城市綠化、國民經(jīng)濟(jì)、生活質(zhì)量、人群健康、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)適用于地級及以上城市，水資源、水環(huán)境質(zhì)量、大氣環(huán)境質(zhì)量、聲環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)適用于所有建制市，而近岸海域環(huán)境質(zhì)量適用于沿海城市。每個指標(biāo)劃分為三個級別，對應(yīng)敏感性的高、中、低級。如表2所示。

環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度的判定

環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度判定要從影響主體入手，包括城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張、城鎮(zhèn)人口增加、城市性質(zhì)與職能、城市用地布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綜合交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，其中，市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)對于城市環(huán)境具有正效應(yīng)，其他方面具有負(fù)效應(yīng)。

由于分析的城市總體規(guī)劃主要為地級以上的城市，因此，城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張、城鎮(zhèn)人口增加、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、綜合交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施等有定量數(shù)據(jù)的指標(biāo)適用于地級及以上城市，而城市性質(zhì)與職能、城市用地布局、第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等定性判斷的指標(biāo)適用于所有建制市。每個指標(biāo)劃分為三個級別，對應(yīng)環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度的高、中、低級。如表3所示。

城市規(guī)劃環(huán)境影響判定方法的應(yīng)用

將本文提出的環(huán)境影響程度判定方法應(yīng)用于《蘇州市城市總體規(guī)劃（2007—2020）》的環(huán)境影響識別中，結(jié)合表2和表3的指標(biāo)體系分別確定受體敏感性和環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度，再將結(jié)果應(yīng)用到表1中，得到蘇州市城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響識別矩陣。

受體敏感性的判定結(jié)果顯示，蘇州市自然生態(tài)總體優(yōu)良，屬于歷史文化名城和風(fēng)景游覽城市，社會經(jīng)濟(jì)生活條件較高；但蘇州市的水資源、能源和土地資源極為有限，水環(huán)境質(zhì)量較差，這些方面的敏感性都很強(qiáng)。環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度的判定結(jié)果顯示，規(guī)劃方案提出的城鎮(zhèn)用地擴(kuò)張、城鎮(zhèn)人口增長、城市性質(zhì)和職能、城市用地布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、主導(dǎo)工業(yè)類型等方面的發(fā)展目標(biāo)都比較合理，但綜合交通發(fā)展速度較快；基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃確定的目標(biāo)很高，保護(hù)措施到位，可以有效緩解城市發(fā)展帶來的負(fù)面環(huán)境影響。

表1 環(huán)境影響顯著性判定表

表2 受體敏感性判定指標(biāo)體系

由影響識別結(jié)果可以看出，城鎮(zhèn)人口大量增加、綜合中心城市的城市性質(zhì)、第二產(chǎn)業(yè)比例較高等規(guī)劃內(nèi)容，對于水和土地資源短缺、能源依賴性強(qiáng)、水環(huán)境較差、酸雨問題突出、生態(tài)敏感性較強(qiáng)的蘇州，都存在較大的負(fù)面影響；另外，蘇州市的綜合交通發(fā)展目標(biāo)較高，對于資源、環(huán)境、生態(tài)保護(hù)等的影響最為突出。

將矩陣結(jié)果與《蘇州市城市環(huán)境保護(hù)專項規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃的結(jié)論進(jìn)行對比，驗證出研究矩陣基本合理。不僅通過受體敏感性的判定準(zhǔn)確識別出蘇州的資源環(huán)境現(xiàn)狀問題，還通過矩陣識別出規(guī)劃方案對環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響較大的指標(biāo)，但未能全面反映出規(guī)劃區(qū)或市域范圍內(nèi)的負(fù)面影響，比如沿江地區(qū)密集的火電廠和電網(wǎng)對大氣環(huán)境和景觀形成不利影響等。這說明應(yīng)針對不同城市的特殊性，還需繼續(xù)研究更大范圍的影響強(qiáng)度判定指標(biāo)。

推進(jìn)城市規(guī)劃環(huán)境影響判定的建議

目前，我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，受體敏感性判定和環(huán)境效應(yīng)強(qiáng)度判定指標(biāo)體系的提出，可以直觀準(zhǔn)確地反映出城市總體規(guī)劃對城市生態(tài)環(huán)境的影響程度，從而進(jìn)一步優(yōu)化城市規(guī)劃建設(shè)。結(jié)合我國城市總體規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀以及針對蘇州市的應(yīng)用與分析，需要重點(diǎn)從以下方面進(jìn)一步加強(qiáng)：

完善環(huán)境影響程度判定方法研究

由于指標(biāo)體系選取的判定依據(jù)有限，以及城市規(guī)模和性質(zhì)不同，在實際應(yīng)用時可能出現(xiàn)環(huán)境影響判定不全面、判定指標(biāo)分級標(biāo)準(zhǔn)存在差別的問題。針對環(huán)境影響判定不全面的問題，可以在矩陣之前增加環(huán)境影響核查表，先在表中定性分析規(guī)劃產(chǎn)生的所有環(huán)境影響，根據(jù)影響內(nèi)容調(diào)整判定依據(jù)。對于判定指標(biāo)分級標(biāo)準(zhǔn)的差異問題，可以按照城市規(guī)模或性質(zhì)分類，制定不同類型城市在開展城市總體規(guī)劃環(huán)評時環(huán)境影響程度判定指標(biāo)體系，增加指標(biāo)科學(xué)性和代表性。

促進(jìn)環(huán)評與城市規(guī)劃同步進(jìn)行

需要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評與城市總體規(guī)劃的同步性，使之貫徹于城市規(guī)劃的各個環(huán)節(jié)。在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)研究階段，加強(qiáng)環(huán)境影響識別，利用受體敏感性判定指標(biāo)體系分析城市的資源環(huán)境現(xiàn)狀情況；在城市總體規(guī)劃的方案階段，利用環(huán)境影響程度判定方法對各方案的環(huán)境影響進(jìn)行識別，從有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度選擇合理方案；在城市總體規(guī)劃綱要階段，根據(jù)影響識別結(jié)果提出相應(yīng)的意見和建議，避免規(guī)劃方案對環(huán)境的不良影響，有效指導(dǎo)城市的可持續(xù)發(fā)展。

司馬文卉，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院。