中國規(guī)劃環(huán)評理論與實踐

徐鶴 陸文濤 王會芝

中國規(guī)劃環(huán)評理論與實踐

徐鶴 陸文濤 王會芝

本文系統(tǒng)分析和梳理了我國規(guī)劃環(huán)評近十年的發(fā)展現(xiàn)狀，總結《環(huán)評法》實施十周年以來，我國規(guī)劃環(huán)評在制度建設、理論研究及應用實踐方面的進展，對規(guī)劃環(huán)評的技術方法研究和應用進行了系統(tǒng)分析。在此基礎上，結合當前中國規(guī)劃環(huán)評所面臨的困局與挑戰(zhàn)，對未來的發(fā)展前景進行了展望。

規(guī)劃環(huán)評；理論；實踐

2002年，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）的出臺正式確立了我國規(guī)劃層次環(huán)境評價的法律地位?！董h(huán)評法》實施后，我國各級政府、環(huán)境保護主管部門以及研究人員都積極推進規(guī)劃環(huán)境影響評價（以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評”）的開展，規(guī)劃環(huán)評在理論研究以及實踐應用中都取得了顯著進展。但是作為一種新事物，規(guī)劃環(huán)評仍存在諸多不足，隨著規(guī)劃環(huán)評的深入開展，其在理論研究、方法體系和應用實踐等方面存在的問題也逐漸暴露出來。基于這種現(xiàn)狀，本文通過對《環(huán)評法》頒布十年來中國規(guī)劃環(huán)評的研究成果和實踐進展進行系統(tǒng)的梳理分析，指出目前規(guī)劃環(huán)評發(fā)展的瓶頸，提出未來規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展方向，以期促進規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展和完善。

規(guī)劃環(huán)評制度建設進展

規(guī)劃環(huán)評是環(huán)境保護參與綜合決策的有效切入點，2003年9月1日，《環(huán)評法》的正式實施是我國環(huán)評發(fā)展的里程碑，標志著具有中國特色的規(guī)劃環(huán)評制度進入了新階段。作為與經(jīng)濟、社會發(fā)展聯(lián)系最為緊密的環(huán)境管理制度，規(guī)劃環(huán)評在過去的十年里取得了顯著的進展。

《環(huán)評法》實施初期，我國為推進規(guī)劃環(huán)評的開展，著重于規(guī)劃環(huán)評的制度建設、技術準備和能力建設等方面。原國家環(huán)?？偩衷?003—2005年先后出臺了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術導則（試行）》、《開發(fā)區(qū)區(qū)域環(huán)境影響評價技術導則》、《專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查辦法》等有助于規(guī)劃環(huán)評開展的相關導則、技術規(guī)范、管理規(guī)章等文件，明確了需要進行規(guī)劃環(huán)評的規(guī)劃范圍、規(guī)劃環(huán)評的技術方法，加強了環(huán)評專家?guī)旖ㄔO，強化了環(huán)評機構及從業(yè)人員管理，建立了《環(huán)評法》實施的必要能力保障，為規(guī)劃環(huán)評的實踐提供了法律依據(jù)和技術支持。在此后幾年中，國家又相繼出臺了交通、土地、流域等方面的專項規(guī)劃環(huán)評導則規(guī)范，城市交通、流域水電、港口、石化、化工園區(qū)等規(guī)劃環(huán)評技術導則尚處于編制階段。表1為近十年來國家出臺的與規(guī)劃環(huán)評相關的技術導則、法律法規(guī)等規(guī)范性文件。可見，國家正在逐步完善規(guī)劃環(huán)評相關的法律體系與制度體制，以《環(huán)評法》為基礎，力爭使規(guī)劃環(huán)評規(guī)范化、高效化。

總體來看，《環(huán)評法》實施十年來，我國的規(guī)劃環(huán)評制度正在逐步地完善當中，但部分領域技術導則仍處在編制或待編制狀態(tài)，相關技術導則仍舊缺失。導則的缺失往往會造成法規(guī)文件對具體工作指導不足，對實踐工作造成一定的困難，如在跟蹤評價領域，因為起步較晚，缺少導則文件，無論是《環(huán)評法》還是《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》均明確“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”應實施環(huán)境影響跟蹤評價，但未對“對環(huán)境有重大影響的規(guī)劃”進行界定，因而在規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價實踐操作過程中造成了一定的困難。當前規(guī)劃環(huán)評體系仍沿用傳統(tǒng)項目環(huán)評體系，沒有將氣候變化、生物多樣性、健康風險評價等新領域融入規(guī)劃環(huán)評中。此外，在法律上仍欠缺對于環(huán)評專家責任的明文規(guī)定。

規(guī)劃環(huán)評實踐進展

《環(huán)評法》實施的前兩年里，規(guī)劃環(huán)評在全國的實踐稍有涉及但尚未深入展開。從2005年起，規(guī)劃環(huán)評逐漸為政府部門所重視并主推，各級政府部門加大在土地、工業(yè)、農業(yè)、能源、城市建設、交通和林業(yè)等10個專項規(guī)劃中的環(huán)評開展力度。2005年，我國開展了典型行政區(qū)、重點行業(yè)和重要專項規(guī)劃3種類型23個規(guī)劃環(huán)評試點；2006年，武漢市開城市戰(zhàn)略環(huán)評先河，《武漢市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年總體規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略環(huán)評是我國環(huán)評史上一項開創(chuàng)性、示范性的工作，其成功嘗試為國家環(huán)評法制建設及管理提供了參考；2008年，環(huán)境保護部組織開展了“汶川地震災后重建規(guī)劃環(huán)境影響評價”和“新增千億斤糧食規(guī)劃環(huán)境評價”，推動了決策的科學化、合理化；同年，環(huán)保部組織開展了遼寧沿海經(jīng)濟帶“五點一線”、江蘇沿海地區(qū)及廣東橫琴重點開發(fā)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，推動上海等30個重點城市開展軌道交通規(guī)劃環(huán)評。

隨著國家重點區(qū)域和行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，以規(guī)劃環(huán)評為抓手，從源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞，破解重化工業(yè)布局與生態(tài)安全格局、結構規(guī)模與資源環(huán)境承載之間的突出矛盾，是環(huán)境保護參與綜合決策的重要途徑，也是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和國土空間開發(fā)結構的必然要求。2009年、2012年及2013年，國家先后開展了五大區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)、西部大開發(fā)重點區(qū)域和行業(yè)、長江中下游城市群和中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評的試點工作。這些工作有力地推動了戰(zhàn)略環(huán)評實踐在我國的開展。

“十一五”期間，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心共審核了218份規(guī)劃環(huán)評報告書（見表2），主要集中在煤炭礦區(qū)、開發(fā)區(qū)、軌道交通、港口及流域開發(fā)等領域。綜合各類規(guī)劃環(huán)評數(shù)據(jù)，當前的規(guī)劃環(huán)評工作多集中于區(qū)域規(guī)劃、城市建設、交通及煤炭礦區(qū)領域，而其在農業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)及旅游等領域的實踐較少，這在一定程度上與其相關導則的缺失及政府部門重視程度不足有關。

表1 《環(huán)評法》實施以來國家出臺與規(guī)劃環(huán)評相關的文件

表2 “十一五”期間規(guī)劃環(huán)評審核情況 單位：份

總體來說，在國家層面上，我國正在逐步推行大區(qū)域的重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評工作，并在區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的基礎上，逐步在交通、土地規(guī)劃等領域開展專項規(guī)劃環(huán)評工作。在各省市的實踐過程中，規(guī)劃環(huán)評實踐的展開主要集中于中部和東部沿海地區(qū)，這些地區(qū)大都屬于經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)；規(guī)劃環(huán)評開展力度較大的地區(qū)一般都出臺了相應的規(guī)劃環(huán)評的法規(guī)文件，可見規(guī)劃環(huán)評的開展力度和強度與地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和政府對環(huán)境的重視程度有關；此外，實踐工作多集中于區(qū)域規(guī)劃、城市建設、交通及煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評上，但其在農業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等領域的實踐工作較少。

規(guī)劃環(huán)評研究進展

通過梳理分析2002—2013年規(guī)劃環(huán)評領域的主要研究成果，從研究領域來看，“一地、三域、十個專項”是規(guī)劃環(huán)評開展的主要領域。通過統(tǒng)計核心期刊2007年至2013年的文獻研究成果發(fā)現(xiàn)，區(qū)域規(guī)劃環(huán)評占據(jù)絕大部分比例，土地利用、煤礦開采、城市建設及交通規(guī)劃等方面的研究成果也相對較多，見表3。

從研究內容來看，《環(huán)評法》出臺初期，國內規(guī)劃環(huán)評的基礎理論研究著重于規(guī)劃環(huán)評的意義、程序框架，以及規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評、可持續(xù)發(fā)展的關系等方面。伴隨著規(guī)劃環(huán)評在全國范圍的深入展開，研究重點逐漸轉向規(guī)劃環(huán)評的實施現(xiàn)狀、應用實踐、管理對策等方面，其中主要對空間規(guī)劃和規(guī)劃行業(yè)環(huán)評的內容、方法、程序框架以及將氣候變化和生物多樣性融入規(guī)劃環(huán)評等進行了深入探討。此外，一些學者對環(huán)評本位觀念進行了探究，指出當前我國仍是以環(huán)境為本位的環(huán)評體系，需要向可持續(xù)發(fā)展為本位的環(huán)評體系逐步轉變。

表3 2007—2013年我國規(guī)劃環(huán)評研究領域核心論文分類統(tǒng)計表 單位：篇

從研究方法來看，通過對《環(huán)評法》實施后有關規(guī)劃環(huán)評技術方法領域的研究進行總結，可得出如下結論：1. 方法研究大都集中在規(guī)劃環(huán)評的一般性原則、框架、程序以及指標體系、情景分析、公眾參與等常規(guī)性評價方法的開發(fā)和應用，規(guī)劃環(huán)評的方法主要還是沿用項目環(huán)評的方法，不能適用于復雜的規(guī)劃環(huán)評；2. 規(guī)劃環(huán)評技術方法的實用性研究較為薄弱，缺乏如何將方法應用到規(guī)劃環(huán)評的探討，技術方法的適用性和有效性研究不足，缺乏不同方法的比較研究；3. 規(guī)劃環(huán)評技術方法的理論儲備不足，規(guī)范化和可操作的評價方法和技術體系沒有系統(tǒng)地建立起來，技術方法的選用具有一定的盲目性和隨意性，特別是面對規(guī)劃類型的多樣化，規(guī)劃方案的系統(tǒng)性及其環(huán)境影響的復雜性和不確定性，還缺乏有效的評價理論基礎和適用的評估技術系統(tǒng)；4. 規(guī)劃環(huán)評技術方法研究經(jīng)費不足，縱觀近年來國家重點基礎研究發(fā)展計劃和重大科學工程，規(guī)劃環(huán)評相關課題的支持非常少，研究經(jīng)費的匱乏也成為中國規(guī)劃環(huán)評研究遠遠落后于實踐的主要原因。此外，當前國內進行規(guī)劃環(huán)評研究的一般都是高校研究人員，而具有實踐經(jīng)驗的從業(yè)者一般都沒有時間和精力開展規(guī)劃環(huán)評的方法學研究。

規(guī)劃環(huán)評前景展望

＞＞《環(huán)評法》實施十周年以來，我國規(guī)劃環(huán)評在制度建設、理論研究及應用實踐方面取得了顯著進展。

回顧環(huán)評法實施10周年可以看出，環(huán)境影響評價已經(jīng)擔負起加強宏觀調控、提高經(jīng)濟發(fā)展質量和效益、為科學發(fā)展保駕護航等重要職能。特別是“十一五”期間，我國通過積極探索規(guī)劃環(huán)評、控制新增污染物排放、創(chuàng)新區(qū)域綜合治理、維護群眾環(huán)境權益等行動，拓展了環(huán)境影響評價參與國家綜合決策的廣度和深度。但是作為一項新生事物，目前中國規(guī)劃環(huán)評的實踐和研究仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，隨著規(guī)劃環(huán)境評價實踐和研究的深入，其在理論研究、技術方法、管理體制等方面存在的一些問題逐漸暴露出來，實施的有效性問題也開始受到關注。推進規(guī)劃環(huán)評，需要從以下方面進一步加強：

逐步轉變本位觀念，構建可持續(xù)發(fā)展核心體系

為應對當前環(huán)境污染加劇、關鍵資源短缺的局面，必須轉變以往以環(huán)境為本位的環(huán)評體系，應在兼顧環(huán)境質量的同時，從可持續(xù)發(fā)展的角度分析所在區(qū)域的資源承載力，逐步形成以可持續(xù)發(fā)展為核心且涵蓋政策、規(guī)劃、項目的環(huán)評體系。盡快出臺相關的法規(guī)，開展政策環(huán)評，如城鎮(zhèn)化、農村、貿易等重大社會經(jīng)濟政策環(huán)評的試點工作。

提高環(huán)評有效性，不斷完善規(guī)劃環(huán)評制度建設

《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》中對規(guī)劃環(huán)評的定位與內容做了具體規(guī)定，然而在規(guī)劃環(huán)評實施過程中往往由于各種原因，不能嚴格按照導則、條例規(guī)定進行嚴格評價，造成空有條例而不能落實執(zhí)行的尷尬局面。因此，應改變制度建設上“重建設、輕監(jiān)督”的局面，在逐步完善規(guī)劃環(huán)評制度的同時，加強法律法規(guī)落實的監(jiān)管，做到有法必依，使已出臺的法規(guī)導則真正落到實處。此外，在規(guī)劃環(huán)評制度的完善方面，應盡快出臺相關領域的導則，如旅游、跟蹤評價等領域，使相應的規(guī)劃環(huán)評做到有法可依。

完善評價內容，將氣候變化等因素融入規(guī)劃環(huán)評

近幾十年經(jīng)濟高速發(fā)展埋下的環(huán)境隱患陸續(xù)爆發(fā)，我國總體上已經(jīng)進入了常規(guī)污染物控制穩(wěn)定但環(huán)境風險逐漸加大的新時期。此外，伴隨著經(jīng)濟全球化進程的深化，全球環(huán)境問題日益凸顯，我國在應對保護生物多樣性、全球氣候變化、控制持久性有機污染物等領域的自由度日益減小，且大規(guī)模進口礦產(chǎn)資源屢遭國際寡頭壟斷的困擾，客觀上對我國的發(fā)展方式構成倒逼態(tài)勢。因此為應對新時期的挑戰(zhàn)，應進一步完善規(guī)劃環(huán)評的評價內容，并將氣候變化、生物多樣性、健康風險等因素融入規(guī)劃環(huán)評當中。

提高對規(guī)劃環(huán)評認識，加強規(guī)劃環(huán)評方法研究

盡管目前在全國范圍內正在開展大量規(guī)劃環(huán)評工作，但是部分從業(yè)人員對規(guī)劃環(huán)評重要性的認識還存在不足。因此，應通過出臺相關文件或組織相關培訓活動使從業(yè)人員充分認識到規(guī)劃環(huán)評工作的重要性，并加強對戰(zhàn)略環(huán)評工作內容的理解。此外，在豐富規(guī)劃環(huán)評理論體系的過程中，還應積極開展對規(guī)劃環(huán)評方法的探究，增強方法的適用性，并逐步建立自己的方法學體系。

徐鶴，南開大學環(huán)境科學與工程學院教授，博士生導師；陸文濤，南開大學環(huán)境科學與工程學院；王會芝，天津市社會科學院。