《黨的十八屆三中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》轉(zhuǎn)載

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96 ．如何落實堅定不移實施主體功能區(qū)制度的要求？

《決定》要求“堅定不移實施主體功能區(qū)制度”，這是落實我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一項重要舉措，我們要深刻認識劃定生態(tài)保護紅線、嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展的重大意義。

我國的國土空間具有多樣性、非均衡性、脆弱性的特點，這就決定了不是所有的國土空間都適宜大規(guī)模、高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)，必須根據(jù)其自然屬性，合理有序開發(fā)；我國國土遼闊，但人口眾多，人均擁有適宜工業(yè)化城市化開發(fā)的國土空間并不多，必須節(jié)約集約開發(fā)；不是所有國土空間都可以承擔(dān)同樣的功能，都要大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口，必須因地制宜，區(qū)分功能，分類開發(fā)。堅定不移實施主體功能區(qū)制度，就是要將適宜大規(guī)模、高強度工業(yè)化城市化開發(fā)的國土空間確定為優(yōu)化開發(fā)或重點開發(fā)的城市化地區(qū)，使之集聚全國主要的經(jīng)濟活動和大部分人口，為農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)騰出更多空間；將不適宜大規(guī)模、高強度工業(yè)化城市化開發(fā)的國土空間確定為限制開發(fā)或禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，使之成為保障全國生態(tài)安全的生態(tài)空間；為保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，防止過度占用耕地，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)也要限制大規(guī)模、高強度的工業(yè)化城市化開發(fā)，使之成為保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全的農(nóng)業(yè)空間。

堅定不移實施主體功能區(qū)制度，必須樹立新的開發(fā)理念，調(diào)整開發(fā)內(nèi)容，創(chuàng)新開發(fā)方式，規(guī)范開發(fā)秩序，提高開發(fā)效率，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，促進城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人與自然之間和諧發(fā)展。在準(zhǔn)確把握主體功能區(qū)分類的基礎(chǔ)上，牢固樹立科學(xué)的開發(fā)原則。要堅持優(yōu)化結(jié)構(gòu)，把國土空間開發(fā)的著力點放到調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率上，從占用土地的外延擴張為主轉(zhuǎn)向調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)為主，按照生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的要求，逐步擴大綠色生態(tài)空間、城市居住空間、公共設(shè)施空間，保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，合理壓縮工礦建設(shè)空間和農(nóng)村居住空間。堅持保護自然，根據(jù)國土空間的不同特點，以保護自然生態(tài)為前提、以資源承載能力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)進行有度有序開發(fā)，走人與自然和諧發(fā)展道路。工業(yè)化和城市化要建立在對資源環(huán)境承載能力的綜合評價基礎(chǔ)上，礦產(chǎn)資源開發(fā)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要避免對農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境帶來不利影響。在水資源嚴(yán)重短缺、生態(tài)脆弱、生態(tài)系統(tǒng)重要、環(huán)境容量小、自然災(zāi)害危險性大的地區(qū)，要嚴(yán)格控制工業(yè)化城市化開發(fā)，適度控制其他開發(fā)活動，緩解開發(fā)活動對自然生態(tài)的壓力。堅持集約開發(fā)，把提高空間利用效率作為國土空間開發(fā)的重要任務(wù)，引導(dǎo)人口相對集中分布、經(jīng)濟相對集中布局，走空間集約發(fā)展道路。把城市群作為推進城市化的主體形態(tài)，其他城市化地區(qū)要依托現(xiàn)有城市集中布局、據(jù)點式開發(fā)。城市發(fā)展要充分利用現(xiàn)有建成區(qū)空間，提高單位面積產(chǎn)出率。集約建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，盡可能利用既有交通走廊進行交通建設(shè)。堅持協(xié)調(diào)開發(fā)，遵循人口與經(jīng)濟相協(xié)調(diào)的原則，集聚經(jīng)濟的區(qū)域要同時集聚相應(yīng)規(guī)模的人口，促進縮小區(qū)域間人均收入差距。遵循人口、經(jīng)濟與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的原則，集聚人口和經(jīng)濟的規(guī)模不能超出資源環(huán)境承載能力，避免過度開發(fā)。遵循統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，城市建設(shè)必須為農(nóng)村人口進入城市預(yù)留生活空間，將城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村延伸。堅持陸海統(tǒng)籌，強化海洋意識，把握好陸地國土空間與海洋國土空間的統(tǒng)一性，以及海洋系統(tǒng)的相對獨立性，處理好陸地開發(fā)與海洋開發(fā)的關(guān)系，使陸地國土空間的開發(fā)與海洋國土空間的開發(fā)相協(xié)調(diào)。沿海地區(qū)集聚人口和經(jīng)濟的規(guī)模要與海洋環(huán)境承載能力相適應(yīng)，統(tǒng)籌考慮海洋環(huán)境保護與陸源污染防治。海洋主體功能區(qū)的劃分要與陸地國土空間的主體功能區(qū)相協(xié)調(diào)。

97 ．如何實行生態(tài)補償制度？

建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，依靠制度保護生態(tài)環(huán)境?！稕Q定》明確提出實行生態(tài)補償制度，這對大力推進生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。中央財政2008年設(shè)立國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金以來，轉(zhuǎn)移支付范圍不斷擴大，轉(zhuǎn)移支付資金不斷增加，但由于這項工作起步較晚，涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，實踐中還存在補償不規(guī)范、補償形式單一、補償主體對象不明確等問題，需要加以認真研究探索，建立和完善生態(tài)補償制度，為加快推進生態(tài)文明建設(shè)提供堅實有效的制度保障。

著眼于確保生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，要加快落實優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)政策，尤其要進一步制定和落實相應(yīng)的生態(tài)補償制度，從宏觀上實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化。如果沒有生態(tài)補償制度安排，限制開發(fā)、禁止開發(fā)的要求和規(guī)劃就會落空。著眼于約束生態(tài)環(huán)境消費，建立科學(xué)的生態(tài)補償制度，讓生態(tài)環(huán)境消費者的消費成本內(nèi)部化、制度化、剛性化，以生態(tài)環(huán)境過度消費之費作為生態(tài)補償之資。著眼于激勵生態(tài)環(huán)境保護行為，讓生態(tài)環(huán)境保護的收益內(nèi)部化，使保護者得到補償與激勵，保障生態(tài)區(qū)群眾和非生態(tài)區(qū)群眾的平等發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護行為的自覺自愿自利。建立生態(tài)環(huán)境保護的長效機制，還可以增強生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給能力。

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堅持使用資源付費和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費原則，這個“誰”可能是政府部門、企業(yè)、個人，也可能涉及多個主體，必須因事制宜，明確特定的補償責(zé)任主體，多個主體的要量化責(zé)任。堅持落實受益主體，針對目前存在補償利益虛化、未補償?shù)秸嬲軗p者問題，有多個受損主體的要量化其利益，有多個受損方面的要全面覆蓋受損的各個方面。堅持補償標(biāo)準(zhǔn)體系化，針對現(xiàn)在的補償沒有準(zhǔn)確反映受損主體差異性的問題，要在以社會、經(jīng)濟、生態(tài)分類細化補償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，給地方政府、企業(yè)、個人差異性補償，用于社會重建、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)修復(fù)。堅持補償模式多樣化，改變現(xiàn)行的以政府財政轉(zhuǎn)移支付為主的單一模式，輔以一次性補償、對口支援、專項資金資助和稅負減免等，同時通過制度規(guī)范，避免模式選擇和補償金額隨意性。

生態(tài)補償要逐步實現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、動態(tài)化。從生態(tài)補償規(guī)范化看，各地各部門積極探索生態(tài)補償制度建設(shè)，目前已初步建立了中央森林生態(tài)效益補償基金制度、草原生態(tài)補償制度、水資源和水土保持生態(tài)補償機制、礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度等。今后，要在頂層制度層面明確生態(tài)補償責(zé)任和生態(tài)主體義務(wù)，為生態(tài)補償機制的規(guī)范運作提供法律依據(jù)，不斷推進生態(tài)補償?shù)闹贫然头ㄖ苹?。從生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)化看，首先要在建立科學(xué)的生態(tài)價值評價體系前提下，完善分類及測算方法，分別制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，加快建立生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系。抓緊建立生態(tài)補償效益評估機制，制定和完善監(jiān)測評估指標(biāo)體系，及時提供動態(tài)監(jiān)測評估信息，逐步建立生態(tài)補償統(tǒng)計信息發(fā)布制度。最重要的是完善經(jīng)濟社會發(fā)展考核評價體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，使之成為建立生態(tài)補償制度、推進生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向。從生態(tài)補償動態(tài)化看，生態(tài)損害的修復(fù)是一個長期的過程，生態(tài)環(huán)境損害后負面影響的顯現(xiàn)也是一個長期的過程。因此，科學(xué)的生態(tài)補償制度一定是動態(tài)化的，能夠反映生態(tài)修復(fù)成本的不斷提高，反映生態(tài)環(huán)境損害疊加累積的效應(yīng)及逐漸惡化的趨勢，反映人們對生態(tài)文明建設(shè)成果的更高需求，以可持續(xù)的生態(tài)補償保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

（轉(zhuǎn)載自《黨的十八屆三中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》）